III SA/Łd 680/20

III SA/Łd 680/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Janusz Nowacki
Teresa Rutkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 893/21 - Wyrok NSA z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200 i art. 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 31 par 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] Nr [....] w przedmiocie odmowy dopuszczenia A z siedzibą w Ł. do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora – J. Ł. z ewidencji egzaminatorów.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 2 czerwca 2020 r. A z siedzibą w Ł. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora – J. Ł. z ewidencji egzaminatorów.
W piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie zgłoszonego w dniu 2 czerwca 2020 r. wniosku organizacja związkowa powołała się na istnienie interesu społecznego egzaminatorów, których zrzesza. Strona podała, że wszczęte postępowanie stanowi niebezpieczny precedens w skali kraju. Interes grupy zawodowej jest narażony, co upoważnia organizację związkową do wstąpienia w prawa strony w indywidualnie toczącym się postępowaniu. Organizacja związkowa zapewni szczegółowe wyjaśnienie zaistniałych w sprawie okoliczności, ponieważ, jak wskazała strona "zachodzi uzasadniona obawa, że działanie urzędników podyktowane jest chęcią usunięcia politycznie niewygodnego egzaminatora z systemu, a wszczęte postępowanie w rzeczywistości nie ma nic wspólnego z przesłankami ustawowymi". Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy leży także w interesie całego społeczeństwa, przejawiającego się w dopuszczeniu do ruchu drogowego prawidłowo przeegzaminowanych kierujących, co zapewni bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg. W ocenie organizacji manipulowanie postawami egzaminatorów przez urzędników jest niedopuszczalne i może doprowadzić do wzrostu liczby wypadków drogowych, których koszty ponosimy wszyscy.
Postanowieniem z dnia [...] Marszałek Województwa [...] odmówił dopuszczenia A z siedzibą w Łodzi do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że organizacja związkowa w żaden sposób nie uzasadniła swojego wniosku zależnością pomiędzy udziałem w przedmiotowym postępowaniu, a wynikającym z tego faktu występowaniem interesu społecznego. Z analizy Statutu organizacji związkowej wynika, że zapisy zawarte w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i ust. 7 informują o ogólnych, statutowych zadaniach, jakie organizacja związkowa wykonuje względem swoich członków. Interes społeczny nie jest określony jako cel działania organizacji związkowej, która koncentruje się na interesach indywidualnych jej członków.
Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z dnia 2 czerwca 2020 r. organ wskazał, że organizacja związkowa interpretuje i utożsamia interes społeczny z interesem konkretnej grupy zawodowej, tj. egzaminatorów. Prezentowane przez organizację związkową pojęcie interesu społecznego, jest w ocenie organu niewłaściwe. Celem działania organizacji związkowej, jak wynika z postanowień Statutu jest reprezentowanie interesów zbiorowych i indywidualnych jego członków, a nie interesu społecznego. Cele organizacji skierowane są na ochronę interesu członków, nie zaś dobra społecznego.
Ponadto w postanowieniach Statutu brak jest odniesienia do ogólnie pojmowanego bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na które w piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r. powołuje się organizacja związkowa. Tymczasem to treść Statutu organizacji, wbrew stanowisku wnioskodawcy wyznacza kierunek oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawiające za dopuszczeniem organizacji związkowej do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.
Na powyższe postanowienie A z siedzibą w Ł. wniosła zażalenie. Nie zgadzając się z treścią zaskarżonego postanowienia podniosła, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu ma jedynie na celu kontrolę prawidłowości działania organu, który co do zasady powinien działać w sposób przejrzysty, jawny i klarowny, a zatem nie powinien obawiać się udziału w postępowaniu organizacji społecznej.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że organizacja związkowa jest organizacją społeczną. Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że mając na uwadze różny status organizacji społecznych można do nich zaliczyć partie polityczne, stowarzyszenia, związki zawodowe, samorządy zawodowe i związki wyznaniowe.
Możliwość wystąpienia z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony przez organizację społeczną przewiduje art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek wymienionych we wskazanym wyżej przepisie, tj.:
1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji,
2) gdy przemawia za tym interes społeczny.
W niniejszej sprawie zaistniała pierwsza ze wskazanych przesłanek. Strona zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 Statutu jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony praw (ludzi pracy), interesów zawodowych i socjalnych. Ponadto do zadań organizacji należy zgodnie z § 6 ust. 1 lit. a Statutu, ochrona i obrona praw, godności i interesów członków związku oraz pracowników podmiotów wyszczególnionych w § 3 ust. 2 niniejszego Statutu oraz jak wynika z treści § 6 ust. 7 Statutu, reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawców, organów administracji państwowej, organizacji społecznych i samorządowych.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przystąpienie organizacji związkowej do toczącego się postępowania dotyczącego skreślenia J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] byłoby uzasadnione statutowymi celami tej organizacji, o ile zaistniałaby również druga z wymienionych przesłanek dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu.
W piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r. organizacja powoływała się na istnienie "interesu społecznego egzaminatorów", których zrzesza oraz "interesu całego społeczeństwa" przejawiającego się w dopuszczeniu do ruchu drogowego "prawidłowo przeegzaminowanych kierujących", co miałoby "zapewnić bezpieczeństwo wszystkim użytkownikom dróg".
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu jest postępowaniem wnioskowym, co wiąże się z określonymi obowiązkami wnioskodawcy. To na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny. Przy czym, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania nie może poprzestać na przedstawieniu swych celów statutowych. Organizacja powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów - pod tym warunkiem można mówić, że za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Musi być co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania.
Wniosek organizacji związkowej z dnia 2 czerwca 2020 r. nie zawierał uzasadnienia wymaganego w świetle przytoczonych przepisów prawa. Z tego względu Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. wezwał organizację do przedłożenia Statutu oraz szczegółowego uzasadnienia interesu społecznego. W odpowiedzi wezwanie organizacja związkowa w piśmie z dnia 13 czerwca 2020 r. wyjaśniła, że organizacje społeczne co do zasady działają w interesie społecznym. Ponadto podniesiono m.in., że organizacja zapewni szczegółowe wyjaśnienie zaistniałych w sprawie okoliczności. Zachodzi bowiem uzasadniona obawa, że działanie urzędników podyktowane jest chęcią usunięcia "politycznie niewygodnego egzaminatora z systemu, a wszczęte postępowanie w rzeczywistości nie ma nic wspólnego z przesłankami ustawowymi". W ocenie organizacji "manipulowanie postawami egzaminatorów przez urzędników jest niedopuszczalne i może doprowadzić do wzrostu liczby wypadków drogowych, których koszty ponosimy wszyscy".
Zdaniem organu przedstawione wyjaśnienia nie mogą zostać potraktowane jako wystarczające uzasadnienie wystąpienia interesu społecznego w niniejszej sprawie. Nie zostało bowiem uprawdopodobnione, że w interesie społecznym leży przystąpienie organizacji związkowej do toczącego się postępowania. Twierdzenia niepoparte dowodami nie mogą zaś świadczyć o prawdopodobieństwie, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania. Zarzuty dotyczące "manipulowania postawami egzaminatorów" czy "chęć usunięcia politycznie niewygodnego egzaminatora z systemu" nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego, jakim w świetle procedury administracyjnej jest organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy.
Stroną postępowania (w sprawie skreślenia J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...]) jest J. Ł., który jest również Przewodniczącym organizacji związkowej. Z tego względu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego istnieje podejrzenie, że udział organizacji w postępowaniu administracyjnym może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, a nawet konkretnego członka tej organizacji, tj. jej Przewodniczącego. Skoro Przewodniczący organizacji związkowej jest stroną postępowania to nie jest jasne, w jaki sposób organizacja związkowa zapewni szczegółowe wyjaśnienie zaistniałych w sprawie okoliczności i z jakiego względu wyjaśnienia tych okoliczności nie może zapewnić sam J. Ł. - Przewodniczący organizacji i jednocześnie strona niniejszego postępowania.
Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organizacja związkowa nie wykazała by w niniejszej sprawie interes społeczny uzasadniał jej udział w postępowaniu administracyjnym, nie zaistniała bowiem jedna z dwóch obligatoryjnych przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].
Zdaniem strony skarżącej organ błędnie i tendencyjnie nie dopatrzył się istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. Tymczasem wskazane okoliczności uprawdopodobniają jego istnienie, choć ich udowodnienie jest trudne, a wręcz niemożliwe. Sprawa ma charakter precedensu, który nigdy wcześniej nie wystąpił, a stanowi poważne zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania państwa. Aktualnie w skali kraju toczą się trzy postępowania o podobnym charakterze, z czego wszystkie trzy dotyczą działaczy skarżącej organizacji, która zrzesza 17 członków. W historii aktualnie obowiązujących przepisów natomiast nigdy nie było sytuacji, aby organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie skreślenia egzaminatora w związku z rzekomym naruszeniem przez niego zasad egzaminowania. Nadzwyczajnym zbiegiem okoliczności, tuż po utworzeniu organizacji związkowej w roku 2019 okazało się, że jej główni założyciele, w tym przewodniczący, przeprowadzają egzaminy w sposób niezgodny z przepisami, a w związku z tym należy ich pozbawić uprawnień. W przypadek trudno uwierzyć, zaś zmowę wymierzoną w organizację trudno udowodnić.
Strona skarżąca podkreśliła również, że organizacja związkowa to nie jedynie jej Przewodniczący i nie można doszukiwać się w związku z tym jego prywatnego interesu. Co więcej, nie można wykluczać organizacji społecznej jedynie z uwagi na fakt, że postępowanie dotyczy jej Przewodniczącego. Wspólnym mianownikiem w toczących się postępowaniach może być właśnie organizacja związkowa. Obiektywnie działający organ administracji nie powinien obawiać się udziału organizacji w toczącym się postępowaniu, lecz powinien dążyć do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Co do zasady uznanie organizacji związkowej za stronę postępowania zapewni jej zatem możliwość występowania w sprawie i sprawowania realnego nadzoru społecznego niezależnie od indywidualnych działań jej członków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
W dniu 30 listopada 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej z dnia 22 listopada 2020 r., w którym w uzupełnieniu wniesionej skargi strona podtrzymując argumentację zawartą w skardze przedstawiła w załączeniu kopię odpisu wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 335/20, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 16 lipca 2020 r. zostały wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowi art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.).
Art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233). Ciężar wykazania istnienia tych przesłanek, a zwłaszcza interesu społecznego, spoczywa na samej organizacji, albowiem jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.
Z art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądanie organizacji społecznej, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu, musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, s.283 i n.).
Podkreślić jednak należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, gdyż na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13, www.cbois.nsa.gov.pl).
Dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1699/14). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1667/15).
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca – A z siedzibą w Łodzi, dalej:A’, wnosząc o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora – J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] podkreśliła, że zrzesza m.in. egzaminatorów, a prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie leży w interesie tej grupy zawodowej. Wskazywała także na precedensowy charakter sprawy, gdyż dotychczas żaden inny marszałek województwa nie korzystał z takiej drogi prawnej i wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy mających stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Nie ulega także wątpliwości, że egzaminator, którego dotyczy postępowanie, chce aby organizacja związkowa, której jest członkiem, i w której pełni funkcję Przewodniczącego, brała w nim udział na prawach strony.
Jak wynika z treści załączonego statutu A’ związek jest organizacją dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związek zrzesza osoby wykonujące pracę zarobkową w WORD, Ośrodkach Szkolenia Kandydatów na Kierowców i innych podmiotach powiązanych z tymi podmiotami.(§ 5 pkt 1 i 2 ).
Zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 Statutu organizacji, celem i zadaniem związku jest
1. Ochrona i obrona:
a) praw, godności i interesów członków związku oraz pracowników podmiotów wyszczególnionych w § 3 ust. 2 statutu,
b) interesów zawodowych, materialnych, socjalnych, kulturalnych oraz innych dóbr członków związku.
2. Zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz stosunków międzyludzkich.
Stosownie natomiast do treści § 6 pkt 7, 8, 9, 10, 16 i 20 Statutu do celów i zadań związku należy m.in.:
- reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawców, organów administracji państwowej, organizacji społecznych i samorządowych (pkt 7),
- udzielanie pomocy prawnej oraz podejmowanie interwencji i mediacji w przypadku indywidualnych spraw pracowniczych na tle stosunku pracy (pkt 8),
- zajmowanie stanowiska wobec pracodawców w sprawach dotyczących praw i interesów pracowniczych (pkt 9),
- zajmowanie stanowisk w sprawach:
a) indywidualnych dotyczących pracowników podmiotów, w których działa związek, w zakresie unormowanym przepisami prawa pracy,
b) dotyczących zbiorowych interesów i praw członków związku (pkt 10),
- realizacja zadań określonych w niniejszym statucie, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, ustawą o związkach zawodowych i innymi ustawami oraz aktami prawnymi ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polska i konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy (pkt 16),
- sprawowanie:
a) społecznej kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez zakład pracy,
b) kontroli nad realizacją polityki płacowej i socjalnej uzgodnionej z pracodawcami (pkt 20).
Z treści przytoczonych powyżej zapisów Statutu wynika, że celem i zadaniem organizacji związkowej jest m.in. ochrona i obrona: praw, godności i interesów członków związku oraz pracowników podmiotów wyszczególnionych w § 3 ust. 2 niniejszego statutu oraz interesów zawodowych, materialnych, socjalnych, kulturalnych oraz innych dóbr członków związku, jak również reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawców, organów administracji państwowej, organizacji społecznych i samorządowych i zajmowanie stanowisk w sprawach dotyczących między innymi praw członków związku. W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów dotyczy interesu prawnego egzaminatora – J. Ł. zatrudnionego w A w Ł., będącego członkiem i jednocześnie Przewodniczącym A’ z siedzibą w Ł.
Organy obu instancji nie miały wątpliwości, że w niniejszej sprawie spełniona została pierwsza przesłanka, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie uzasadnione jest celami statutowymi organizacji (tzn. występuje merytoryczne powiązanie w sensie prawnym pomiędzy celami statutowymi organizacji związkowej a przedmiotem sprawy). Uznały natomiast, że nie wystąpiła druga z obligatoryjnych przesłanek ustawowych, tj. za dopuszczeniem organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu nie przemawia interes społeczny.
Gdy chodzi o pierwszą ze wskazanych przesłanek nie budzi wątpliwości, że ochrona praw i interesów zawodowych egzaminatorów, będąca jednym z celów i zadań A z siedzibą w Łodzi wiąże się z postępowaniem uregulowanym w art. 71 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1268), dalej u.k.p., dotyczącym skreślenia egzaminatora z ewidencji i niewątpliwie stanowi materialnoprawną przesłankę dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie, w której został złożony wniosek. Skreślenie egzaminatora z ewidencji egzaminatorów wpływa niewątpliwie na sytuację zawodową egzaminatora, prowadzi bowiem do pozbawienia prawa do wykonywania zawodu. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w cyt. powyżej wyroku WSA w Lublinie z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 335/20.
Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w zakresie tej przesłanki jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania mieści się w zakresie działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania tej organizacji. Cytowany wyżej § 6 Statutu, z którego wynika, że celem i zadaniem organizacji związkowej jest m.in. "ochrona i obrona praw, godności i interesów członków związku, reprezentowanie interesów zawodowych swoich członków wobec pracodawców, organów administracji państwowej, organizacji społecznych i samorządowych i zajmowanie stanowisk w sprawach dotyczących praw członków związku", jest powiązany z przedmiotem niniejszego postępowania, którym jest skreślenie egzaminatora z ewidencji egzaminatorów, co uzasadnia stanowisko organów administracji publicznej o spełnieniu pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) niniejszego postępowania administracyjnego należy w rozpatrywanym przypadku postrzegać również jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co wiąże się już także z drugą przesłanką warunkującą uwzględnienie wniosku "A’".
Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania organ każdorazowo ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne ze względu na niewykazanie przez nią, że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny.
W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zawsze musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać argumenty, które za tym przemawiają. Organ w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej obowiązany jest przy tym uwzględnić także interes strony. Interes strony jest koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w danym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, organy administracji publicznej mają prawo żądać uzasadnienia wniosku, a więc mają prawo zażądania podania okoliczności, które zdaniem organizacji przemawiają za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny.
W rozpoznawanej sprawie, wyrażona w zaskarżonych postanowieniach ocena o braku spełnienia drugiej przesłanki przemawiającej za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, tj. interesu społecznego uzasadniającego udział organizacji w tym postępowaniu, zdaniem Sądu nie jest prawidłowa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, tj. na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, brak normatywnej definicji interesu społecznego powoduje przerzucenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie obowiązku zidentyfikowania tego interesu (por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, s. 95-96, LIBER, wyd. 1, Warszawa 1998, wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 822/15, LEX nr 2191021). Rozważając zatem możliwość udziału organizacji społecznej w toczącym się już postępowaniu ( w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu) , organ zobowiązany jest mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie rozważyć, jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i ocenić, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z tym interesem.
W niniejszej sprawie organ nie sprostał powyższym wymaganiom, gdyż zbyt powierzchownie ocenił okoliczności sprawy i wniosek organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny. Argumentacja organu, że stroną postępowania (w sprawie skreślenia J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] ) jest J. Ł., który jest również Przewodniczącym organizacji związkowej i z tego względu istnieje podejrzenie, że udział organizacji w postępowaniu administracyjnym może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, a nawet konkretnego członka tej organizacji, tj. jej Przewodniczącego, nie może być uznana za wystarczającą do stwierdzenia, że udział organizacji w tym postępowaniu nie jest uzasadniony interesem społecznym. Świadczy, w ocenie Sądu, o niezrozumieniu roli i znaczenia udziału organizacji związkowej w sprawie administracyjnej dotyczącej pozbawienia uprawnień zawodowych jej członka, toczącej się przed tym organem i wszczętej przez organ z urzędu. Skoro bowiem celem działania organizacji związkowej jest obrona i reprezentowanie interesów zawodowych jej członków, to podejmując takie działanie, organizacja realizuje cel społeczny do jakiego została powołana, a więc działa w interesie społecznym, który w tej sprawie jest zgodny także z interesem strony.
Interes społeczny w takim wypadku polega właśnie na tym, że organizacja może wypełniać swoje cele statutowe i ustawowe uprawnienia wobec swoich członków. Należy podzielić stanowisko WSA w Lublinie w sprawie o sygn. III SA/Lu 335/20, że interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności. Udział zarejestrowanej organizacji społecznej, do której statutowych celów należy pomoc i wspieranie należących do niej członków należy co do zasady uznać za służące interesowi społecznemu. Zapewnienie możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym daje możliwość bardziej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ma walor edukacyjny, gdyż zapewnia możliwość poszerzenia wiedzy zawodowej i prawnej przez członków stowarzyszenia i poprawia poczucie bezpieczeństwa prawnego członka związku, w którego sprawie organizacja bierze udział, a także innym członkom stowarzyszenia. Daje także organowi możliwość poznania stanowiska członków organizacji społecznej na dany problem. Koresponduje to z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która nakazuje organowi administracji stanie na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W interesie społecznym leży także transparentność postępowania administracyjnego w sprawie, którą zarówno strona jak i organizacja społeczna uważają za precedensową.
W niniejszej sprawie powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja związkowa wskazała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, dlaczego chce i powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Należy podkreślić, że nie muszą to być okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno nastąpią. Wystarczy, że okoliczności takie mogą zaistnieć. Kwestia natomiast, czy rzeczywiście wskazane przez organizację społeczną obawy są uzasadnione, a wskazane przez nią okoliczności miały lub mają miejsce, tj., czy doszło, jak twierdzi strona do "manipulowania postawami egzaminatorów", czy chodzi o "usunięcie politycznie niewygodnego egzaminatora z systemu" i w jaki sposób organ zastosuje przepisy ustawy, może zostać wyjaśnione dopiero w toku postępowania i będzie przedmiotem rozstrzygnięcia ale dopiero na etapie wydawania decyzji. To zaś oznacza, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji nie mogą wymagać od organizacji społecznej, która żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, aby w dacie składania wniosku już wykazała (udowodniła), że przedstawione we wniosku okoliczności rzeczywiście miały miejsce, tym bardziej, że zarzuty kierowane są w stronę organu prowadzącego postępowanie. Dopuszczenie w rozpoznawanej sprawie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów daje organowi możliwość przekonania członków stowarzyszenia, że organ działa na podstawie i w granicach prawa a formułowane wobec niego zarzuty są nieuprawnione. Pogłębianie zaufania do działania organu niewątpliwie także leży w interesie społecznym, a obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z tą zasadą wynika z art. 8 k.p.a. Udział organizacji społecznej może spowodować, że więcej istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności, zostanie sprawdzonych i rozważonych przez organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji w danej sprawie.
Nie ma możliwości, jak chce tego organ, aby przed zakończeniem postępowania oceniać, czy w rozpoznawanej sprawie udział organizacji będzie korzystny. Nie może także na niekorzyść organizacji społecznej przemawiać fakt, że postępowanie objęte jej wnioskiem dotyczy jej przewodniczącego.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy druga przesłanka dopuszczenia związku do udziału w postępowaniu jest więc także spełniona.
Ochrona członka związku zawodowego, w tym wypadku egzaminatora, przed ewentualnym niesłusznym skreśleniem z ewidencji egzaminatorów i udzielanie mu, za jego aprobatą, pomocy organizacyjnej, czy prawnej w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu administracyjnym, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny.
Reasumując, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie oceniły, że A z siedzibą w Ł. nie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym dopuszczenie jej do udziału w sprawie skreślenia jej członka - egzaminatora z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa [...].
Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić powyższą ocenę mając na względzie, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej ,z uwzględnieniem interesu strony. Pojęcie zaś "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny na tle określonego stanu prawnego.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia[...]. O kosztach postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.
d.j.