II SA/Wa 587/19

II SA/Wa 587/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2155/21 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. W. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiad Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
W uzasadnieniu opisał przebieg swojej służby w Milicji Obywatelskiej oraz Policji. Jednocześnie podkreślił, że z poświęceniem realizował obowiązki służbowe, za które był nagradzany. Dodał, że został odznaczony "Złotym Krzyżem Zasługi", złotą odznaką "Zasłużony Policjant" oraz odznaką "Za zasługi dla statystyki RP".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) odmówił wyłączenia stosowania wobec R. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że R. W. został zwolniony ze służby w Biurze [...] Komendy Głównej Policji z dniem [...] lutego 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) .
Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym Informację o przebiegu służby
Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) , od dnia [...] kwietnia 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1979 r., tj. przez 1 miesiąc. Całkowity okres służby ww. wynosi 32 lata, 4 miesiące i 27 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika,
aby R. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Ponadto z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że w dniu [...] lipca 1990 r. wobec wymienionego została orzeczona kara dyscyplinarna upomnienia. Jednocześnie poinformowano, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział R. W. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 3 1 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.
Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje
się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania
i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy
i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny
i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Zdaniem organu "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna,
a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Organ abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby stwierdził,
że wnioskodawca bezwzględnie nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazał, że na ocenę spełnienia drugiej przesłanki negatywny wpływ wywiera orzeczona kara dyscyplinarna tj. kara upomnienia. Jednocześnie jednak w przedmiotowej sprawie znamienny jest zdaniem organu brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba funkcjonariusza była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
W konsekwencji w ocenie organu nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, ar. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.
Organ stwierdził nadto, że R. W. nie legitymuje się także wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno charakter jak i warunki pełnienia służby, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy. Organ wskazał nadto, że jeżeli strona nie zgadza się z Informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, to powinna wnosić do IPN o zmianę tej informacji. Organ powołał się na art. 13a ust. 5 ustawy i wskazał,
że jest związany treścią Informacji przedstawionej przez IPN.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm,), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2018 r. Organ dokonał tych samych ustaleń faktycznych, które zawarte były w pierwszej decyzji. Ponownie abstrahował od oceny krótkotrwałości służby i stwierdził, że nie została spełniona druga przesłanka. Wskazał nadto, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 8a ustawy. Organ podał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. KGP w ww. piśmie wskazał, że w 1990 r. wobec R. W. orzeczono karę dyscyplinarną upomnienia. Jednocześnie stwierdzono, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział R. W. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.
Organ podtrzymał stwierdzenie, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, wskazał m.in., że istotne jest rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Minister wskazał, że zwrot "szczególnie
z narażeniem zdrowia i życia" oceniać należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało wyjątkowy charakter. W ocenie organu szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
Organ wskazał, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do pobierania renty inwalidzkiej ani renty rodzinnej i jako emeryt policyjny został objęty przez organ emerytalny art. 15c. Przywołanie w pierwszej decyzji także art. 22a i 24a pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Minister stwierdził też, że zaświadczenie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nr [...] z [...] września 2018 r. poświadczające, że strona postępowania nie figuruje w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym
w Instytucie Pamięci z dnia [...] listopada 2004 r., nie ma znaczenia dowodowego
w przedmiotowym postępowaniu.
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi R. W.
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił:
- naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy, przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka objęta jego punktem 2), tj. rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem w ocenie organu - skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami
w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, “ skarżący nie pełnił służby z narażeniem życia i zdrowia, podczas gdy stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2) ustawy emerytalnej nie jest uzależnione od wykazania w/w nadzwyczajnych okoliczności (abstrahując w tym miejscu od tego, czy takie
w sprawie skarżącego miały miejsce), lecz wyłącznie od "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", którą to przesłankę skarżący spełnia, a jednocześnie brak przesłanki pełnienia służby z realnym i skonkretyzowanym narażeniem życia i zdrowia (której spełnienie jest w wielu przypadkach niezależne od funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości stwierdzenia "rzetelnego wykonywania zadań
i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.",
- naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), przez odmowę zastosowania tego przepisu wobec uznania, że nie jest spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy pominięte przez organ okoliczności sprawy, w tym w szczególności wykazany przez skarżącego fakt wyłącznie formalnego figurowania skarżącego przez 30 dni w służbie państwa totalitarnego i tym samym faktycznego braku pełnienia takiej służby, stanowi samoistnie o istnieniu w/w przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednocześnie, nieuprawniona jest stosowana przez organ wykładnia zawężająca zakres znaczeniowy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do przypadku: "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", podczas gdy ta przesłanka powinna odnosić się do wszystkich przypadków, w których wszechstronna ocena całości okoliczności faktycznych sprawy prowadzi do wniosku o sprzeczności z zasadami słuszności, uczciwości i sprawiedliwości stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wobec danego funkcjonariusza, spełniającego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt. 1) i 2) ustawy emerytalnej. Niezależnie od powyższego, skarżący legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, co także zostało pominięte przez organ,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego (w tym zanegowanie posiadania mocy dowodowej przez zaświadczenie nr [...] wydane w dniu [...] września 2018 r. przez Prezesa IPN, zgodnie z którym skarżący nie figuruje w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa), a także przez ich niezastosowanie polegające na wyciągnięciu dowolnych wniosków i dowolną ocenę sprawy, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, przekroczenie granic uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, skutkujące stwierdzeniem braku przesłanki polegającej na rzetelnym wykonywaniu przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. oraz przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a w rezultacie odmową zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej i wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).
W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący pojęć rzetelności wykonywania zadań i obowiązków oraz szczególnie uzasadnionego przypadku (w istocie bezzasadnie zawężając ich zakresy znaczeniowe) i nie rozpoznał wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ wbrew treści przepisu wymaga, by wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. było nie tylko rzetelne, lecz szczególne, wyjątkowe i wybitne. Zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt. 2) ustawy emerytalnej wystarczająca jest rzetelność "zwykła", jakkolwiek w przypadku skarżącego można stwierdzić wyjątkowo wysoki poziom rzetelności, co zdaniem skarżącego organ bezzasadnie pominął.
Skarżący zarzucił, że organ w uzasadnieniu decyzji bezzasadnie wyeksponował zatartą karę dyscyplinarną upomnienia, orzeczoną wobec skarżącego na początku podlegającego ocenie 21-letniego okresu służby. Istotne jest to, że kara była orzeczona w związku z utratą legitymacji funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej. Skarżący wskazał m.in., że kara upomnienia za utracenie legitymacji jest ambiwalentna z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Organ
nie wyjaśnił w jaki sposób ta kara dyscyplinarna spowodowała, że prawie 21 lat służby w Policji po jej orzeczeniu i zatarciu utraciło walor rzetelności.
Skarżący zwrócił też uwagę, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. skarżący ujawnił m.in. okoliczność nadania mu przez Prezydenta RP Złotego Krzyża Zasługi, co nie zostało uwzględnione przez organ. Organ nie wziął też pod uwagę wniosku KGP o mianowanie skarżącego na stopień policyjny inspektora Policji na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. dot. mianowania skarżącego na stopień inspektora Policji z dniem [...] lipca 2008 r.
Zdaniem skarżącego wyłącznie formalne pozostawanie przez niego przez 30 dni w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie tylko charakteryzuje się nietrwałością, przelotności lub chwilowością, co przede wszystkim samoistnie winno być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Orzeczenie IPN potwierdza bowiem faktyczny brak pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,
w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,
art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia (rozumianego jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia). Służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) pełniona była od dnia [...] kwietnia 1979 r. do [...] kwietnia 1979 r., tj. przez miesiąc. Całkowity okres służby skarżącego wynosi zaś 32 lata, 4 miesiące i 27 dni.
Ustalenia tego organ nie odniósł jednakże do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Minister nie dokonał bowiem oceny, czy spełniona została przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, nie stwierdził, czy służba skarżącego wynosząca miesiąc była służbą krótkotrwałą, czy też nie. Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "krótkotrwała służba" jest prawidłowa. Użycie przez Ministra
w uzasadnieniu decyzji zwrotu "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby ww.", jednoznacznie wskazuje jednak na uchylenie się przez organ od dokonania subsumcji. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, że organ decyzję odmowną oparł na innej przesłance, a tym samym nie kwestionował spełnienia przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, to podkreślić należy, że organ nie jest zwolniony jest z obowiązku dokonania subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej.
Dla wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ustawodawca wymaga, aby osoba, której sprawa dotyczy rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wskazano przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań
i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Minister w sprawie niniejszej stwierdził, że na ocenę rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków negatywny wpływ wywiera orzeczona kara dyscyplinarna, tj. kara upomnienia, a nadto brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Odnosząc się do powyższego na wstępie wskazania wymaga, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu
"w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania
i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka nie została spełniona.
Nadto, zauważyć należy, że organ stwierdzając brak spełnienia przesłanki
z art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wskazał jedynie na fakt orzeczenia wobec wnioskodawcy kary dyscyplinarnej upomnienia. Organ nie wykazał jednakże,
że wnioskodawca poprzez jakiekolwiek działanie bądź zaniechanie nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Z uzasadnienia decyzji
nie wynika, jaka okoliczność, czy zdarzenie przemawia w ocenie organu za przyjęciem, że R. W. nie wykonywał rzetelnie nałożonych na niego zadań
i obowiązków. Samo wskazanie na karę upomnienia nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy. Brak oceny organu w tym zakresie stanowi uchybienie przepisowi art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę podnoszoną przez skarżącego okoliczność mianowania na stopień inspektora Policji. Twierdzenie organu, że strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki pozostaje w sprzeczności z mianowaniem skarżącego na tak wysoki stopień, z tego też względu twierdzenie organu uznać należało za dowolne. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, aby przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie została spełniona.
Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.
W sprawie niniejszej organ odnosząc się do tego pojęcia wskazał,
że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy
i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
W ocenie Sądu takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku jest na gruncie powołanego przepisu uprawnione.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stwierdził jedynie, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Wskazał, że zarówno charakter jak i warunki pełnienia służby, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie odniósł tego jednakże choćby do okoliczności powołanych przez skarżącego we wniosku, tj. nadania mu przez Prezydenta RP Złotego Krzyża Zasługi. Powyższe stanowi o uchybieniu przepisom art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena organu i stwierdzenie,
że przypadek skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku była dowolna i nie została należycie uzasadniona. Zaskarżoną decyzją naruszono nadto
art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem organ utrzymał w mocy decyzję wydaną
z naruszeniem powołanych już wyżej przepisów postępowania.
Sąd nie podzielił natomiast twierdzenia skargi, że sam wskazany w tej sprawie okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) stanowi samoistnie o spełnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Powyższe nie wpływa jednakże na wynik niniejszej sprawy. Okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) wykazany przez IPN w zaświadczeniu podlega ocenie przy rozważaniu spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, co wskazano już wyżej. Sąd podzielił nadto stwierdzenie organu, że przedłożone przez wnioskodawcę zaświadczenie Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] września 2018 r. nie ma znaczenia dowodowego w niniejszej sprawie. Stosownie zaś do art. 13a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje
się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną i w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy. Organ dokona pełnej oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), a także ponownie rozważy, czy
w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ uzasadni wyczerpująco swoje stanowisko, powołując wszystkie okoliczności wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu, tak aby strona nie miała wątpliwości dlaczego organ wydał taką
a nie inną decyzję. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący kosztów nie wykazał. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, skarżący nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.