II SA/Wa 585/22

II SA/Wa 585/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 542/23 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 163, art. 165. ust 2 art. 171
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 2 ust. 1, art. 7 ust, 1 art 8, art 85, art 89 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 910
art 8 pkt. 16 art 51 ust. 1 art 22, art. 56 ust. 1 i 6, art. 58, art. 89 ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r., 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], Minister Edukacji i Nauki (dalej także: "Minister" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Miasta K., reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. (dalej także: "skarżące Miasto" lub "strona skarżąca") z dnia [...] marca 2021 r. od postanowienia [...] Kuratora Oświaty (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w K. z dniem [...] sierpnia 2021 r. - utrzymał w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji.
Zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w K.. W treści uchwały jako szkołę, w której uczniowie kontynuowaliby naukę po likwidacji Technikum nr [...] im. [...] wskazano Technikum nr [...] w K., wchodzące w skład Zespołu Szkół [...] im. [...] w K.. Wyrażono jednocześnie zamiar zapewnienia od dnia 1 września 2021 r. uczniom likwidowanej szkoły kontynuacji kształcenia w Technikum nr [...] w K. w następujących zawodach: [...],
W treści uzasadnienia powyższej uchwały Rady Miasta K., jako główną przyczynę likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K., wskazano stan organizacyjny szkoły. Rada Miasta podniosła, że liczba oddziałów funkcjonujących w Technikum nr [...] w K. w latach szkolnych od 2016/2017 do 2020/2021 zmieniała się i wynosiła od 9 do 11 oddziałów. Jednocześnie, Rady Miasta K. wskazała, że z uwagi na małą liczbę chętnych do podjęcia nauki w w/w szkole w Technikum nr [...] w K. tworzy się klasy dwuzawodowe.
Ponadto, Rada Miasta zwróciła uwagę na to, że na terenie Miasta K. poza Zespołem Szkół Technicznych funkcjonują cztery duże zespoły szkół.
W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta K. wskazała także, że w celu umożliwienia uczniom likwidowanej szkoły kontynuowanie nauki w innej placówce tego samego typu, kształcącej w tych samych zawodach, podjęto zamiar przeniesienia kształcenia w trzech zawodach do Technikum nr [...] w K. w Zespole Szkół [...] im. [...] w K.. Podkreślono jednocześnie, że postanowiono nie przenosić do Technikum nr [...] w K. kształcenia w zawodzie technik informatyk, ponieważ kształcenie w tym zawodzie odbywa się już w Zespole Szkół [...] im. [...] w K..
W związku z w/w uchwałą Rady Miasta K., w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent Miasta K. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Technikum nr [...] im. [...] w K., wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w K., załączając wspomnianą uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K. z dniem [...] sierpnia 2021 r.
W wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta K., [...] Kurator Oświaty - powołując się na przepisy art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm. - dalej także: "ustawa - Prawo oświatowe" lub "Pr. oświat.") - postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K., wchodzącego w skład Zespołu Szkół Technicznych w K., z dniem [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia [...] Kurator Oświaty wskazał na wstępie, że w związku z prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniem, w dniu [...] marca 2021 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty w [...] Delegatura w [...] przeprowadzili kontrole doraźne w zakresie warunków działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania, wychowania i opieki w szkole przeznaczonej do likwidacji (Technikum nr [...] w K.) oraz w szkole wskazanej jako miejsce kontynuowania nauki (Technikum nr [...] w K.).
[...] Kurator Oświaty zauważył, że z uzasadnienia przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, iż powodem podjęcia zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. jest analiza stanu organizacyjnego szkoły. Jednakże, jak zauważył organ pierwszej instancji, z wniosku skierowanego przez Prezydenta Miasta K. do [...] Kuratorium Oświaty w [...] wynika, że zamiar likwidacji Technikum nr [...] w K. jest spowodowany m.in. analizą stanu organizacyjnego szkoły, co sugeruje istnienie jeszcze innych czynników mających wpływ na wystąpienie do organu pierwszej instancji o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji w/w szkoły. Tymczasem, Prezydent Miasta K. we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., poza opisem organizacji nauczania prowadzonego w Technikum nr [...] w K., wskazał jedynie wyniki egzaminów zawodowych przeprowadzonych w szkole przeznaczonej do likwidacji oraz stwierdził, że rekrutacja do Zespołu Szkół Technicznych w K. nie wykazuje tendencji wzrostowej. Zdaniem organu pierwszej instancji, trudno jest zatem ustalić w niniejszej sprawie, jakie są rzeczywiste powody likwidacji w/w szkoły.
Ponadto, [...] Kurator Oświaty podniósł, iż w wyniku przeprowadzenia kontroli doraźnej w Technikum nr [...] im. [...] w K. ustalono, że od 1 września 2021 r. szkoła funkcjonuje w budynku po byłym Gimnazjum nr [...] w K.. Obecnie do szkoły uczęszcza 149 uczniów, spośród których 33 uczęszcza do klasy pierwszej dwuzawodowej, 81 uczniów do klasy drugiej, 14 uczniów do klasy trzeciej i 21 uczniów do klasy czwartej. Jednocześnie, organ pierwszej instancji zauważył, że w szkole kształci się troje uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, dla których zorganizowane są zajęcia rewalidacyjne. Organ pierwszej instancji wskazał, że z informacji przekazanych przez dyrektora szkoły wynika, że uczniowie oraz ich rodzice są zadowoleni z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, jaką objęta jest młodzież uczęszczająca do w/w szkoły.
Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w Technikum nr [...] w K. w roku szkolnym 2020/2021 prowadzone jest kształcenie w następujących zawodach: [...]. Przy czym, [...] Kurator Oświaty podkreślił, że Technikum nr [...] w K. jest jednocześnie jedyną szkołą w mieście, która kształci w zawodzie technik [...]. Organ pierwszej instancji podniósł także, iż w latach szkolnych 2018/2019 oraz 2019/2020 zdawalność egzaminów zawodowych w zawodzie technik [...] wyniosła w tej szkole 100%.
[...] Kurator Oświaty stwierdził ponadto, że Technikum nr [...] w K. dysponuje 5 salami lekcyjnymi, 2 pracowniami komputerowymi oraz 2 pracowniami [...], a także 2 salami gimnastycznymi - dużą i małą. Organ pierwszej instancji zauważył, że przy szkole znajduje się boisko trawiaste do piłki nożnej oraz boisko do piłki plażowej. Organ pierwszej instancji podniósł, że uczniowie mają możliwość korzystania ze szkolnej szatni, a także podkreślił, że w szkole działa koło fotograficzne, artystyczne, poetyckie, a także prowadzone są zajęcia sportowe z piłki koszykowej, siatkowej oraz z jogi. Organ pierwszej instancji wskazał, że uczniowie Technikum nr [...] w K. biorą czynny udział w konkursach i zawodach sportowych, w których odnoszą sukcesy na poziomie rejonowym, wojewódzkim oraz ogólnopolskim. Ponadto, organ pierwszej instancji podkreślił, że uczniowie angażują się w różne akcje i zbiórki charytatywne.
[...] Kurator Oświaty zwrócił jednak przede wszystkim uwagę na to, iż ze spornej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nie wynika wprost, że organ prowadzący zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, ponieważ zobowiązanie to zostało zawarte dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. (załączonym do wniosku Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r.), z którego wynika z kolei, że Miasto K. zapewnia uczniom szkoły przeznaczonej do likwidacji możliwość kontynuowania nauki w Technikum nr [...] w K., wchodzącym w skład Zespołu Szkół [...] w K..
Z kolei, jeśli chodzi o placówkę, do której mają być przeniesieni uczniowie likwidowanej szkoły, [...] Kurator Oświaty wskazał, że w roku szkolnym 2020/2021 kształcenie w Technikum nr [...] w K. prowadzone jest w zawodach [...]. Obecnie do szkoły uczęszcza 417 uczniów, spośród których 81 uczęszcza do klasy pierwszej, 175 uczniów do klasy drugiej, 83 uczniów do klasy trzeciej i 78 uczniów do klasy czwartej, a nauczanie w Technikum nr [...] w K. - tak, jak w likwidowanej szkole - także odbywa się w klasach dwuzawodowych. Do Technikum nr [...] w K. uczęszcza 1 uczeń z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, dla którego zorganizowano zajęcia rewalidacyjne oraz 21 uczniów posiadających opinie poradni psychologiczno-pedagogicznej, dla których prowadzone są zajęcia korekcyjno-kompensacyjne, dydaktyczno-wyrównawcze z matematyki oraz porady i konsultacje.
Ponadto, [...] Kurator Oświaty wskazał, że Technikum nr [...] w K. dysponuje 45 pomieszczeniami dydaktycznymi, których stan został oceniony jako dobry, z czego 25 pomieszczeń zostało przeznaczonych do kształcenia ogólnego, a 20 do kształcenia zawodowego. Organ pierwszej instancji podniósł, że Technikum nr [...] w K. nie posiada natomiast hali sportowej i w związku z tym na potrzeby realizacji zajęć wychowania fizycznego przeznaczono trzy niewielkie sale gimnastyczne w budynku C.
Organ pierwszej instancji zauważył, że w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] w K. wskazano, że Zespół Szkół [...] im. [...] przejmie budynek po Zespole Szkół [...] w K., co w konsekwencji - zdaniem [...] Kuratora Oświaty - stanowiłoby przekształcenie szkoły, ponieważ zgodnie z art. 39 ust. 7a ustawy - Prawo oświatowe, w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Tymczasem, jak zauważył organ pierwszej instancji, nie wpłynął do niego w ustawowym terminie wniosek Prezydenta Miasta K. w sprawie wydania opinii dotyczącej przekształcenia Technikum nr [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu [...] im. [...] w K. w związku z zamiarem utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.
W związku z powyższym, [...] Kurator Oświaty uznał, że nie jest możliwe prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w innej lokalizacji niż siedziba szkoły, bez jej uprzedniego przekształcenia.
Ustosunkowując się do zapewnień Rady Miasta K. co do uwzględnienia dobra uczniów likwidowanej szkoły i wyjścia naprzeciw społecznym oczekiwaniom, [...] Kurator Oświaty stwierdził, że zarówno ilość, jak i treść nadesłanej do organu korespondencji w żadnym razie nie świadczy o tym, że przeniesienie kształcenia do innej szkoły uwzględnia dobro uczniów i oczekiwania społeczne. Według organu pierwszej instancji, jest wręcz przeciwnie, co świadczy o zdecydowanym sprzeciwie lokalnej społeczności wobec likwidacji Technikum nr [...] w K.. [...] Kurator Oświaty wskazał, że wpłynęły do niego m.in. pisma samorządu uczniowskiego oraz rady rodziców likwidowanej szkoły, ale także Młodzieżowej Rady Miasta K., Radnych Miasta K., Międzyzakładowej Organizacji Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w K. i Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w K., w których wyrażono protest wobec podejmowanych działań zmierzających do likwidacji Technikum nr [...] w K.. [...] Kurator Oświaty zauważył, że w nadesłanej do organu korespondencji wskazywano na wieloletnią tradycję likwidowanej szkoły, która odgrywa jednocześnie ważną rolę w lokalnej wspólnocie. Organ pierwszej instancji przyznał co prawda, iż protesty społeczności lokalnej nie są decydującym argumentem w sprawie, niemniej podkreślił jednocześnie, że wskazują na to, że likwidacja Technikum nr [...] w K. nie będzie służyła realizacji polityki oświatowej dostosowanej do potrzeb mieszkańców.
W konsekwencji, mając na uwadze powyższy stan prawny i faktyczny, [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował likwidację Technikum nr [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] w K. z dniem [...] sierpnia 2021 r.
W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Miasto K., reprezentowane przez Prezydenta Miasta, wniosło zażalenie na powyższe postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r.
Wnosząc o uchylenie spornego postanowienia [...] Kuratora Oświaty oraz o pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K. lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, skarżące Miasto zarzuciło [...] Kuratorowi Oświaty:
1. naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. bez zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu w związku z wyznaczeniem zbyt krótkiego - trzydniowego - terminu na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, co w czasie trwania pandemii COVID-19 nie dało obiektywnej możliwości skorzystania z tego uprawnienia, a także poprzez brak wezwania Prezydenta Miasta K. do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie i uzupełnienia dokumentów oraz wydanie zaskarżonego postanowienia w dniu [...] marca 2021 r., tj. przed upływem zakreślonego terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;
2. naruszenie art. 89 ust. 3 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe - poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący nie zapewnił uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, podczas gdy takie zapewnienie wynika wprost z § 2 i § 3 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...];
3. naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 89 ust. 10 w zw. z art. 39 ust. 7a ustawy - Prawo oświatowe - poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący nie wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie opinii dotyczącej przekształcenia Technikum nr [...] w K. w związku z zamiarem utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć w w/w szkole.
W uzasadnieniu zażalenia skarżące Miasto podniosło, że z przekazanych organowi pierwszej instancji dokumentów - wbrew jego twierdzeniom - wynikają jasne motywy planowanej likwidacji, tj. analiza stanu organizacyjnego szkoły, a ponadto niewykazująca tendencji wzrostowej rekrutacja oraz niezadowalające wyniki egzaminów zewnętrznych przeprowadzonych w Technikum nr [...] w K..
Skarżące Miasto podkreśliło ponadto, że - wbrew stanowisku [...] Kuratora Oświaty - przyjęte rozwiązania gwarantują uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w szkole tego samego typu, w tych samych zawodach, w tych samych pracowniach i w dużej mierze z tą samą kadrą pedagogiczną, zapewniając tym samym dotychczasowe warunki nauki i rozwoju.
Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że skoro organ pierwszej instancji miał wątpliwości co do motywów podjętych działań zmierzających do likwidacji Technikum nr [...] w K., jak i przyjętych w związku z tym rozwiązań, powinien wezwać Prezydenta Miasta do uzupełnienia wniosku o zaopiniowanie zamiaru likwidacji szkoły lub do złożenia dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień.
W tej sytuacji, skarżące Miasto zarzuciło, iż [...] Kurator Oświaty wydał negatywną opinię co do zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K. w sposób dowolny, pobieżnie analizując materiał dowodowy sprawy, nie kierując się dobrem uczniów, a koncentrując się wyłącznie na sprzeciwie lokalnej społeczności. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, z art. 89 ustawy - Prawo oświatowe wynika obowiązek przeprowadzenia analizy zmierzającej do ustalenia, czy proponowane przez organ prowadzący zmiany umożliwiają uczniom kontynuowanie nauki na tych samych warunkach, w szkole "tego samego typu". Według skarżącego Miasta, w niniejszej sprawie spełniono ten warunek.
Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że [...] Kurator Oświaty, wydając postanowienie w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły, winien wyraźnie wskazać konkretny obowiązek, którego realizacja przez organ prowadzący w razie likwidacji szkoły będzie utrudniona lub niemożliwa, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, naruszając przepisy prawa.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Minister Edukacji i Nauki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy sporne postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2022 r. w sprawie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] w K., z dniem [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Edukacji i Nauki, odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazał że w dniu [...] marca 2021 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 3 dni od dnia doręczenia pisma. Organ odwoławczy uznał zatem, iż w związku z powyższym należało stwierdzić, że termin na zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym upłynął w dniu [...] marca 2021 r. i dlatego też w tym samym dniu organ pierwszej instancji wydał postanowienie w sprawie negatywnej opinii co do zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K.. Minister podkreślił jednoczenie, że strona skarżąca pomimo otrzymania zawiadomienia nie skorzystała z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W tej sytuacji. Minister stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia analizy zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału, nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniu [...] Kuratora Oświaty. Zdaniem organu odwoławczego, trzydniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, które składają się przede wszystkim z materiału dowodowego dostarczonego przez samą stronę skarżąca, a więc materiałów i dowodów znanych skarżącemu Miastu, był wystarczający, szczególnie w związku z tym, że termin ten dotyczył instytucji publicznej posiadającej odpowiedni zasób kadrowy umożliwiający zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i ewentualne wypowiedzenie się co do jego treści, w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że z zażalenia strony skarżącej nie wynika, jakie czynności procesowe chciało dokonać skarżące Miasto przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, a których dokonanie uniemożliwił zbyt krótki termin wyznaczony przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, samo stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, ponieważ konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do odmiennej interpretacji zapisów uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczących zapewnienia przez organ prowadzący uczniom likwidowanej szkoły kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie, Minister wskazał, że w uzasadnieniu w/w uchwały organ prowadzący stwierdził, że po likwidacji Technikum nr [...] w K. uczniowie zlikwidowanej szkoły będą kontynuowali naukę w budynku dotychczasowej szkoły z wykorzystaniem jej dotychczasowych zasobów dydaktycznych i pod okiem dotychczasowej kadry pedagogicznej, ale już jako uczniowie Technikum nr [...] w K.. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, powyższe wskazuje na plan wykorzystania infrastruktury likwidowanej szkoły przez Technikum nr [...] w K., co stanowi rozwiązanie dopuszczalne prawnie, ale będące jednocześnie - w świetle art. 39 ust. 7 ustawy - Prawo oświatowe - przekształceniem szkoły, co oznaczałoby z kolei obowiązek przeprowadzenia analogicznej procedury, jak w przypadku zamiaru likwidacji szkoły, która w niniejszej sprawie nie jest prowadzona. W związku z powyższym, Minister podkreślił, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że Rada Miasta K. nie podjęła uchwały o zamiarze przekształcenia Technikum nr [...] w K., wchodzącego w skład Zespołu [...] im. [...] w K., poprzez utworzenie innej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w obecnej siedzibie Technikum nr [...] w K., ani też uchwały o takim przekształceniu, a prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w innej lokalizacji niż siedziba szkoły, bez uprzedniego jej przekształcenia nie jest możliwe.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca wymieniając w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe warunki dotyczące likwidacji szkoły, jako warunek najważniejszy z punktu widzenia uczniów szkół funkcjonujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, wskazał konieczność zapewnienia im miejsca kontynuacji nauki. Dlatego też naruszenie tego warunku w niniejszej sprawie musi skutkować negatywną opinią zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K. zarówno [...] Kuratora Oświaty, jak i organu odwoławczego.
Minister wskazał, że przy wydawaniu opinii o likwidacji szkoły istotna jest ocena warunków nauki, jakie będą mieli uczniowie po przeprowadzeniu planowanych zmian. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo oświatowe zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki jest jednym z podstawowych zadań organu prowadzącego szkołę, natomiast z art. 55 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że nadzorowi pedagogicznemu podlega ocena, czy warunki te zostały zapewnione. Zdaniem Ministra, powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że organ prowadzący warunków tych nie zapewnił, co z kolei przemawia za podtrzymaniem negatywnej opinii organu pierwszej instancji o zamiarze likwidacji Technikum nr [...] w K..
Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że z pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, iż nie wszyscy rodzice uczniów Technikum nr [...] w K. zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły. W zebranym w sprawie materiale dowodowym brak jest bowiem potwierdzeń zawiadomienia trzech ojców uczniów, co prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta K. nie wypełnił ustawowego obowiązku powiadomienia o planowanej likwidacji szkoły rodziców wszystkich uczniów placówki, co z kolei stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Analizując infrastrukturę zarówno przeznaczonego do likwidacji Technikum nr [...] w K., jak i Technikum nr [...] w K., Minister zauważył, że obie szkoły są dobrze wyposażone i mają wystarczające warunki lokalowo-dydaktyczne do realizowania swoich zadań statutowych, a ponadto posiadają szeroką ofertę zajęć pozalekcyjnych. Zdaniem Ministra, powyższe także nie przemawia za likwidacją Technikum nr [...] w K.. Obie szkoły kształcąc w dotychczasowych zawodach stanowią bowiem niezbędne ogniwo sieci szkół zawodowych na terenie Miasta K..
Odnosząc się z kolei do argumentu dotyczącego braku możliwości utworzenia klas jednozawodowych w Technikum nr [...] w K., Minister uznał go za chybiony z uwagi na fakt, iż z materiałów dowodowych zebranych w sprawie wynika, że w obu szkołach kształcenie odbywa się zarówno w klasach jedno, jak i dwuzawodowych.
Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona przez Ministra analiza danych dotyczących liczby uczniów obu szkół w poszczególnych latach oraz poszczególnych klasach doprowadziła do wniosku, że nie ma podstaw, aby stwierdzić spadek liczby uczniów rozpoczynających kolejny rok szkolny w Technikum nr [...] w K., pomimo podjętego przez Miasto K. zamiaru jego likwidacji. W ocenie organu odwoławczego, nabór do obu szkół na przestrzeni ostatnich kilku lat kształtuje się na zbliżonym, porównywalnym poziomie, a więc podnoszony przez stronę skarżącą argument o rzekomym braku tendencji wzrostowej w prowadzonej rekrutacji do Zespołu Szkół [...] w K. nie jest wystarczającym powodem przemawiającym za likwidacją Technikum nr [...] w K..
Ponadto, zdaniem Ministra, zebrana w sprawie dokumentacja prowadzi do wniosku, że zamierzona likwidacja Technikum nr [...] w K. ma wyłącznie pozorny charakter, a jedyną korzyścią płynącą z likwidacji w/w szkoły mogłaby być oszczędność finansowa związana z zatrudnieniem tylko jednego dyrektora szkoły.
Organ odwoławczy uznał, że po przeprowadzeniu likwidacji Technikum nr [...] w K. warunki nauki ulegną zdecydowanemu pogorszeniu zarówno dla uczniów likwidowanej szkoły, jak i uczniów Technikum nr [...] w K. z uwagi na nieprzystosowanie pracowni technicznych znajdujących się w Technikum nr [...] do nauki w zawodach prowadzonej dotychczas w likwidowanej szkole, nieuwzględnienie nowej lokalizacji prowadzenia zajęć, a w konsekwencji zbyt dużą liczbę uczniów w szkole i konieczność rezygnacji z nauki na jedną zmianę.
Jednocześnie, organ odwoławczy stwierdził, iż niezrozumiałe pozostają dla niego przyczyny zamiaru likwidacji dobrze wyposażonej i dobrze funkcjonującej szkoły i powtórzył, że w procesie likwidacji szkoły najważniejsza jest gwarancja zapewnienia warunków dalszego kształcenia, wychowania i opieki uczniom i wychowankom, czego w niniejszej sprawie organ prowadzący nie określił w sposób jednoznaczny. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedstawiona przez skarżące Miasto propozycja nie zapewnia kontynuacji nauki, wychowania i opieki uczniom i wychowankom zarówno likwidowanej szkoły, jak i szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół i [...], co stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Mając powyższe na względzie, Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że argumentacja organu prowadzącego dotycząca przyczyn podjęcia zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K. nie jest przekonująca, a zaproponowany sposób realizacji spornej likwidacji jest - w ocenie organu odwoławczego - niewłaściwy. Minister ponownie podkreślił, że w procesie likwidacji szkoły podstawową kwestią jest zagwarantowanie uczniom niezakłóconego kontynuowania kształcenia w takim samym typie szkoły i w tym samym zawodzie, czego w przedmiotowej sprawie organ prowadzący nie określił w sposób jednoznaczny. Jednocześnie, Minister podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty, który nie uznał wskazania przez organ prowadzący zamiaru utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć za gwarancję zapewnienia miejsca kontynuacji nauki, wychowania i opieki dla uczniów likwidowanej szkoły, jak i uczniów szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół i [...], co stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. skarżące Miasto, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2022 r.
Wnosząc w petitum skargi o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r., bądź też - ewentualnie - o uchylenie obu spornych postanowień, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skarżące Miasto zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty, mimo jego wydania z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego;
2. naruszenie art. 61 § 4 w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie i niezawiadomienie strony postępowania o podjęciu postępowania przed organem odwoławczym na skutek wniesionego zażalenia i w konsekwencji wydanie przez Ministra postanowienia bez uprzedniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co doprowadziło z kolei do pozbawienia skarżącego Miasta prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;
3. naruszenie art. 10, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wzięcia udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i w konsekwencji pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym;
4. naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez niezałatwienie sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu do organu odwoławczego zażalenia od postanowienia [...] Kuratora Oświaty i niezawiadomienie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie;
5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia, którego uzasadnienie nie spełnia wymogów wskazanych w przepisach prawa.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca ponownie wyraźnie podkreśliła, że sporne postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2021 r. cechuje szereg nieprawidłowości procesowych oraz błędna interpretacja przepisów prawa materialnego, a także sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Skarżące Miasto wskazało przede wszystkim na wydanie spornego postanowienia przed upływem terminu wyznaczonego przez organ pierwszej instancji do zapoznania się przez stronę skarżącą ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi.
Ponadto, skarżące Miasto ponownie oceniło zakreślony trzydniowy termin na zapoznanie się z materiałami sprawy jako zbyt krótki, szczególnie w realiach panującej pandemii COVID-19. Strona skarżąca uznała także za chybiony argument organu odwoławczego jakoby trzydniowy termin na zapoznanie się z materiałami sprawy był wystarczający z uwagi na to, że materiały były dostarczane przede wszystkim przez samą stronę skarżącą. Strona skarżąca wskazała, że z uzasadnień postanowień obu instancji wynika, że w sprawie były zbierane także inne materiały, a ponadto do organu pierwszej instancji wpłynęły pisma od samorządów, stowarzyszeń i organizacji, których treść nie jest znana stronie skarżącej.
Strona skarżąca uznała za nieprawdziwe zarzuty Ministra, jakoby w uchwale z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Rada Miasta K. nie zapewniła uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.
Skarżące Miasto nie zgodziło się także ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali zawiadomieni o planowanej likwidacji Technikum nr [...] w K.. Na dowód powyższego strona skarżąca wskazała, że jeden z wymienionych przez organ odwoławczy rodziców zmarł. Jednocześnie, na dowód prawidłowego zawiadomienia rodziców pozostałych dwóch uczniów, strona skarżąca przedłożyła również stosowne dokumenty.
Skarżące Miasto stwierdziło ponadto, że niesłuszne są także zastrzeżenia organu odwoławczego co do rzekomej niemożności ustalenia rzeczywistych powodów likwidacji szkoły na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r. Strona skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu w/w uchwały wyraźnie wskazano motywy likwidacji, zaś z art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie wynika, że motywy podjętego zamiaru likwidacji szkoły muszą być zawarte w treści samej uchwały, a nie w jej uzasadnieniu.
Za bezzasadny strona skarżąca uznała także zarzut Ministra co do niepodjęcia uchwały o przekształceniu Zespołu Szkół [...] w K., gdyż - jak uznała strona skarżąca - na tym etapie postępowania nie było to konieczne, a potrzeba podjęcia takiej uchwały zmaterializuje się dopiero po zakończeniu postępowania dotyczącego zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K..
Skarżące Miasto podkreśliło, że podstawowym uchybieniem organu odwoławczego było uchylenie się od obowiązku samodzielnego przeprowadzenia postępowania w celu powtórnego rozpatrzenia sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Minister - wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. - nie zawiadomił strony skarżącej o wszczęciu postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek zażalenia. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, iż nie można uznać, że niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone i rozpatrzone w dwóch instancjach. Skarżące Miasto zauważyło bowiem, że zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji.
Ponadto, strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie postanowienia wydanego przez organ odwoławczy nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, a jedynie bazuje na tych poczynionych już przez organ pierwszej instancji. Tymczasem, skarżące Miasto podkreśliło, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno zawierać szczegółowe wyjaśnienie jego motywów, pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Zdaniem skarżącego Miasta, organ odwoławczy nie spełnił powyższych wymogów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i dlatego zarzut naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 k.p.a. jest uzasadniony.
Skarżące Miasto wskazało, jako podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, kwalifikowaną wadę postępowania, jaką jest uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy. Strona skarżąca zauważyła bowiem, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Minister nie zawiadomił bowiem strony skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy odwoławczej i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., strona skarżąca zwróciła uwagę na to, że od chwili wpłynięcia do organu odwoławczego zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. upłynęło więcej niż dwa miesiące, a mimo to Minister nie powiadomił strony skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ani też nie wskazał nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezawiadomienia strony skarżącej o podjęciu postępowania zainicjowanego przed organem odwoławczym na skutek wniesionego zażalenia, a także uniemożliwienia skarżącemu Miastu wzięcia udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji pozbawienia strony skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez organem odwoławczym, Minister zauważył, że zgodnie z art. 131 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ administracyjny, który wydał dane rozstrzygnięcie zawiadamia strony o wniesionym od niego zażaleniu. Minister wyraźnie wskazał, że obowiązek zawiadomienia ustanowiony w tym przepisie dotyczy jednak sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym uczestniczy więcej niż jedna strona, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dlatego też zarzut ten jest bezzasadny.
Minister Edukacji i Nauki nie zgodził się także z zarzutem strony skarżącej, w którym skarżące Miasto twierdziło, że nie miało możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przez wydaniem postanowienia. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że skarżące Miasto nie wykazało, jaki wpływ miało to na wynik niniejszego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestię naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W tej sytuacji, organ odwoławczy wskazał, że strona - stawiając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. - powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wykazać, że uniemożliwiło jej tym samym dokonania konkretnych czynności procesowych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ strona skarżąca nie wskazała, jakich konkretnych czynności chciała dokonać przed wydaniem zaskarżonego postanowienia w sprawie i jaki wpływ na wynik sprawy miało jej niepowiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Minister zauważył, że postępowanie toczyło się na wniosek strony skarżącej, co prowadzi do wniosku, że miała ona wiedzę o toczącym się postępowaniu, a więc miała możliwość wzięcia w nim udziału na każdym jego etapie oraz mogła przeglądać akta postępowania aż do jego zakończenia, jednak nie skorzystała z tego uprawnienia.
Minister za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w sprawie nie wniesiono wymaganego na mocy prawa szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie, którego wyczerpanie stanowi z kolei warunek wniesienia skargi na bezczynność organu albo przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Minister stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z dnia 31 stycznia 2022 r., wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zawiera elementy wymagane w przywołanym przepisie, w tym obszerny i klarowny opis okoliczności faktycznych, zgromadzonych dowodów i ich oceny, a także uzasadnienie prawne.
Minister nie zgodził się także z zarzutem strony skarżącej jakoby organ odwoławczy nie przeprowadził poprawnie postępowania odwoławczego.
Odnosząc się do poruszonej w skardze kwestii prawidłowości powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, organ odwoławczy zauważył, że przekazany do Ministerstwa przez [...] Kuratora Oświaty materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza niepowiadomienie wszystkich osób do tego uprawnionych, tj. trojga rodziców.
Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie analizy merytorycznej sprawy dostrzeżono, że organ prowadzący wskazał w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., że przewiduje prowadzenie zajęć w dotychczasowym budynku likwidowanej szkoły. Powyższe, zdaniem Ministra, oznacza, że skarżące Miasto samo przyznało, że po przeprowadzonej likwidacji szkoła nadal będzie funkcjonowała w tym samym budynku, przy czym jednocześnie nie podjęto uchwały o przekształceniu Technikum nr [...] w K. poprzez utworzenie dla niego innej lokalizacji. Według Ministra, powyższe świadczy także o tym, że organ prowadzący zdaje sobie sprawę z braku wystarczającego miejsca w Technikum nr [...] w K. dla wszystkich uczniów obu szkół, a ponadto potwierdza to, że przeprowadzając opisywany zamiar likwidacji szkoły, nie dopełnił wszystkich czynności formalnych.
Minister ponownie podkreślił, że w procesie likwidacji szkoły podstawową kwestią jest zagwarantowanie uczniom niezakłóconego kontynuowania kształcenia w takim samym typie szkoły i w tym samym zawodzie, czego - zdaniem organu odwoławczego - w przedmiotowej sprawie nie określono w sposób jednoznaczny. Minister podzielił zatem stanowisko [...] Kuratora Oświaty, który nie uznał wskazania przez stronę skarżącą zamiaru utworzenia innej lokalizacji prowadzenia zajęć za gwarancję zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły, ale i uczniom szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół i [...] miejsca kontynuacji nauki, wychowania i opieki. Brak takiej gwarancji stanowi natomiast - w ocenie Ministra - naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Minister podniósł, że zadaniem organu opiniującego zamiar likwidacji szkoły publicznej jest przede wszystkim ocena, czy zamiar ten jest zgodny z obowiązującym prawem, w szczególności czy organ podejmujący zamiar likwidacji, bądź przekształcenia szkoły, zapewni odpowiednie warunki uczniom takiej szkoły oraz czy istnieje pewność co do miejsca kontynuowania przez nich nauki. Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu Ministra wyczerpująco przedstawiono argumenty świadczące o niespełnieniu powyższego warunku przez skarżące Miasto.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Miasta K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], jak również utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Technikum nr [...] im. [...] w K. wchodzącego w skład Zespołu Szkół [...] w K. z dniem [...] sierpnia 2021 r. - naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się przede wszystkim naruszenia istoty pozycji ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego polegającej na ich samodzielności, która w świetle obowiązujących przepisów prawa podlega ochronie sądowej, zagwarantowanej w przepisach art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 559 - dalej również: "u.s.g.").
Jednocześnie, organy obu instancji, rozstrzygając w analizowanej sprawie, dopuściły się również przekroczenia granic zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, które winno ograniczać się wyłącznie do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
W konsekwencji wspomnianych wyżej naruszeń, organy obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły, dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, albowiem w sposób nieprawidłowy uznały, że skarżące Miasto nie spełniło przesłanek koniecznych do właściwego przygotowania i przeprowadzenia procesu planowanej likwidacji szkoły, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego wydania w tym zakresie negatywnej opinii.
Sąd uznał również, że zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji Narodowej, wydając oba sporne postanowienia, dopuścili się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy ustalili zarówno stan faktyczny sprawy, jak i nie wyjaśnili wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wskazując w sposób niedokładny w uzasadnieniu wydanych postanowień, jakie konkretnie przyczyny legły u podstaw zastosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe i w konsekwencji wydania negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji Technikum nr [...] w K..
Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając zarówno zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nie działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Należy zauważyć na wstępie, że w rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.
W związku z tym, należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 16 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół ponadpodstawowych należy do zadań własnych gminy.
Przepis art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 cyt. ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 Pr. oświat.).
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru.
W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 Pr. oświat.).
Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 cyt. ustawy).
Zdaniem Sądu, uznać należy, że kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 Pr. oświat.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Pr. oświat.) podlegają, poza ustawą - Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym.
W tej sytuacji, pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażanego niekiedy w orzecznictwie, co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie jest opinią, która mieści się w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy i którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP.
W ocenie Sądu, nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby dopatrywać się w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe wyjątków od ukształtowanego w Konstytucji RP modelu samodzielności samorządu terytorialnego, w tym podstawowej jego jednostki - gminy. W szczególności, nie sposób dopatrzeć się we wspomnianej ustawie podstaw do czynienia odstępstwa polegającego na rozszerzeniu kompetencji nadzorczych organów administracji rządowej w stosunku do gminy w sprawach dotyczących wykonywania jej zadań własnych, polegających na prowadzeniu szkoły. W konsekwencji, nie sposób - zdaniem Sądu - znaleźć zatem w cyt. ustawie podstaw do ingerowania w tę działalność gminy głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności, usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.
Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego, obowiązany do realizowania w stosunku do gminy swoich zadań według zasady legalności, może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji szkoły była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy - Prawo oświatowe.
W związku z powyższym, należy zauważyć, że przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określają przepisy art. 89 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo oświatowe, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wiążąca opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły powinna przede wszystkim odnosić się do spełniania przez organ prowadzący szkołę tych ustawowych przesłanek dopuszczających likwidację. Jak już wskazano wyżej, taka ingerencja jest dopuszczalna w granicach określonych ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Z akt sprawy wynika, że skarżące Miasto wypełniło wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe. Przede wszystkim, skarżące Miasto zapewniło możliwości kontytuowania nauki w tych samych zawodach, których nauczano w likwidowanej szkole: [...] w Technikum nr [...] w K. wchodzącym w skład Zespołu Szkół [...] im. [...] w K..
Warto zauważyć również, iż przepis art. 89 ust. 1 cyt. ustawy nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub nawet lepszych warunków kontynuowania nauki.
Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność gminy, gdyż nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, ponieważ nie wskazuje przede wszystkim, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.
W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 oraz z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1128/05 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał Konstytucyjny również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Wydanie negatywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.
Według Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie powołały żadnych rzeczywistych naruszeń prawa materialnego uzasadniających wydanie negatywnej opinii. Organy te nie wykazały również tego, czy i ewentualnie jakich wymogów przewidzianych w ustawie i odrębnych przepisach nie spełniło skarżące Miasto, decydując się na likwidację szkoły.
W ocenie Sądu, nie sposób zgodzić się z zarzutem Ministra, jakoby w uchwale z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Rada Miasta K. nie zapewniła uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.
Sąd uznał ponadto, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym nie wszyscy rodzice uczniów likwidowanej szkoły zostali zawiadomieni o planowanej likwidacji Technikum nr [...] w K.. Według Sądu, strona skarżąca wykazała, że posiada dowody prawidłowego zawiadomienia rodziców uczniów.
Zdaniem Sądu, nie znajdują potwierdzenia zastrzeżenia organu odwoławczego co do rzekomej niemożności ustalenia rzeczywistych powodów likwidacji szkoły na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2021 r., albowiem - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - w uzasadnieniu wspomnianej uchwały wyraźnie wskazano motywy podjętego zamiaru likwidacji szkoły.
Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut Ministra Edukacji i Nauki co do niepodjęcia uchwały o przekształceniu Zespołu Szkół [...] w K., gdyż - jak zasadnie wskazała strona skarżąca - na tym etapie postępowania nie było to konieczne.
W konsekwencji, uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżące Miasto K. Technikum nr [...] w K., zapadły zatem z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe oraz mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Według Sądu, trudno jest przyjąć, że działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy obu instancji wykazały należycie, że miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że planowana likwidacja Technikum nr [...] w K. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej i zagwarantowania takiej samej jakości kształcenia. Za bezzasadna należy uznać także argumentację organów dotyczącą konieczności przekształcenia na tym etapie postępowania Technikum nr [...] w K. tak aby uczniowie likwidowanej szkoły mogli kontynuować w nim naukę w wymienianych zawodach.
Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy - Prawo oświatowe nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom nie sprostał, albowiem wydał sporne rozstrzygnięcie, uzasadniając je w sposób, który daje postawy do postawienia zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Sąd uznał, że organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego i jednocześnie nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności uzasadniających wydanie negatywnej opinii.
W konsekwencji, rozpatrując ponownie wniosek skarżącego Miasta, [...] Kurator Oświaty zobowiązany będzie - pamiętając o obowiązku wynikającym z art. 153 P.p.s.a. - bezwzględnie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i przeprowadzi bez zbędnej zwłoki stosowną szczegółową analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowane postanowienie, o którym mowa w art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Biorąc powyższe po uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił sporne postanowienia organów obu instancji.
Zasądzając jednocześnie od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego Miasta kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, Sąd działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.