II SA/Wa 585/08

II SA/Wa 585/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Sławomir Antoniuk
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 127  par. 1  par. 3  art. 5  par. 2  pkt 4 art. 17  pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 5  ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
Jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 par. 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 par. 3 k.p.a.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej, Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie mianowania na stanowisko – stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2004 r. nr [...] mianował [...] E. S. z dniem [...] października 2004 r. na stanowisko Kierownika Sekcji [...] KSP w [...] grupie uposażenia zasadniczego [...] zł, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej i dodatkiem funkcyjnym [...] zł.
Następnie po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję podał, że zgodnie z § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 62, poz. 582), który obowiązywał w dniu wydania spornego rozkazu personalnego, skarżąca nie spełniała zawartych w nim wymogów. Z tego mianowicie powodu, że posiadała wykształcenie średnie oraz w roku [...] ukończyła kurs aspirantów [...], gdy tymczasem wymagania określone w tym przepisie kształtowały się następująco: przy wykształceniu wyższym kwalifikacje zawodowe wyższe i staż służby 3 lub 5 lat, zaś przy wykształceniu średnim kwalifikacje zawodowe wyższe i 6 lat służby, a w lotnictwie policyjnym przy wykształceniu średnim kwalifikacje zawodowe podstawowe. W tej sytuacji rozkaz ów został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem treść rozstrzygnięcia rozkazu personalnego była w sposób jawny i oczywisty sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś naruszenie prawa spowodowało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Na zakończenie pouczono skarżącą, że od decyzji służy jej prawo wniesienia odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w terminie 14 dni od dnia doręczenia.
Po odmowie uzupełnienia decyzji postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w dniu [...] sierpnia 2008 r. skarżąca złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 39 k.p.a. oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podała, że nie było możliwości skierowania jej do Wyższej Szkoły Policyjnej w S. i ukończenia studiów oficerskich o specjalności logistycznej. W dalszej części wskazała, że pismem z dnia [...] maja 2007 r. poinformowano ją o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie i możliwości w jej uczestniczeniu. Jednakże po zakończeniu postępowania organ uniemożliwił jej końcowe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się w tej kwestii. Tym samym mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w jej sprawie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], powołując się na art. 65 ust. 1 k.p.a., przekazał odwołanie Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie i w uzasadnieniu podał m.in., że za "ministra" – w myśl art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. – uważa się również kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, zaś stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji. Stąd też w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od jego decyzji. Tym bardziej, że dotyczy to trybu nadzwyczajnego.
W tej sytuacji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu natomiast powołał się na przedstawiony powyżej stan faktyczny oraz na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, że dołożono wszelkich starań, aby umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, zaś materiał dowodowy składa się ze znanych skarżącej dokumentów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 39 k.p.a., naruszenie art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. oraz prowadzenie postępowania przez osobę nieuprawnioną, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania W uzasadnieniu – poza zarzutami przedstawionymi już w odwołaniu – podała, że zaskarżona decyzja został podpisana przez Zastępcę Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP, bez upoważnienia Komendanta Głównego Policji, tj. do prowadzenia spraw i podejmowania decyzji w sprawach osobowych o stwierdzenie nieważności w stosunku do policjantów nie będących funkcjonariuszami Komendy Głównej Policji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne stwierdził, że osoba podpisująca wydane w sprawie decyzje miała stosowne upoważnienie Komendanta Głównego Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, aniżeli podnosi to skarżąca. Zezwala na to treść art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy, zaś w myśl art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Mając zatem za podstawę powyższe przepisy, należy dokonać analizy, czy w rozpoznawanej sprawie od decyzji Komendanta Głównego Policji służy odwołanie – jak pouczono skarżącą – do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy też – jak przyjęto – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.
Nie budzi wątpliwości fakt, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jednakże według wykładni leksykalnej, sformułowanie: "w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego", odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Policja – jako umundurowana i uzbrojona formacja – służy społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.:
1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra;
2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania;
3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi;
4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców;
5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach;
6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych;
7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów;
8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych;
9) (uchylony);
10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA);
Zatem w żadnym razie nie może się to odnosić – zdaniem Sądu – do spraw służbowych (osobowych) funkcjonariuszy Policji, takich jak m.in. przebieg służby (rozdział 5 ustawy), bądź uposażeń i innych świadczeń pieniężnych policjantów (rozdział 9 ustawy).
Reasumując, jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.
Natomiast nie sposób się zgodzić ze skarżącą, że decyzja wydana w pierwszej instancji narusza przepisy o właściwości z uwagi na fakt, że podpisała ją osoba nieuprawniona. Decyzją bowiem Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lutego 2007 r. nr 77 w sprawie upoważnienia Dyrektora oraz Zastępcy Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji do podejmowania decyzji oraz wykonywania określonych czynności w imieniu Komendanta Głównego Policji w zakresie spraw osobowych policjantów, szkoleniowych oraz organizacyjnych, upoważniono podinsp. Krzysztofa Łaszkiewicza w § 1 pkt 1c do załatwiania w imieniu Komendanta Głównego Policji – co należy zaakcentować – spraw dotyczących zagadnień osobowych policjantów w zakresie mianowania na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, a także ustalania należnego na nich uposażenia. Skoro zatem upoważnienie dotyczy "zagadnień", to należy je rozumieć szeroko, a mianowicie również do prowadzenia spraw w trybie nadzwyczajnym.
Wobec treści rozstrzygnięcia natomiast, zbędne staje się odnoszenie do pozostałych zarzutów ze skargi.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.