II SA/Wa 583/24

II SA/Wa 583/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 655
art.281, art. 2 pkt. 4, art. 122 ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 104,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant specjalista, Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych na rzecz W. B. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. B., dalej "skarżący" zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia [...] w [...], dalej "Komendant CS[...]" o udzielenie mu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 12 dni w związku
z zajmowaniem stanowiska służbowego młodszego wykładowcy. Jako podstawę do uzyskania prawa do powyższego urlopu wskazał art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305, z późn. zm.).
Komendant CS[...] decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w związku
z zajmowaniem stanowiska służbowego młodszego wykładowcy. W podstawie prawnej organ I instancji powołał art. 281 ust. 1 i ust. 14 oraz art. 2 pkt 4 ustawy o obronie Ojczyzny oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 2023 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 512), dalej "rozporządzenie MON z dnia 2 marca 2023 r.", a także oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 735), dalej "k.p.a."
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący z dniem [...] listopada 2020 r. objął stanowisko służbowe młodszego wykładowcy w Centrum Szkolenia [...] w [...], co zostało stwierdzone w rozkazie dziennym Komendanta CS[...] nr [...] z dn. [...] listopada 2020 r.
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo-dydaktycznego przysługuje corocznie dodatkowy urlop wypoczynkowy w wymiarze 12 dni roboczych.
Komendant CS[...] zwrócił uwagę, że ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje pojęć pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo-dydaktycznego tym samym należy sięgnąć do systemu prawa celem przeprowadzenia interpretacji przedmiotowego przepisu. Pojęcie pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo-dydaktycznego zostało ujęte w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i odnosi się wprost do nauczycieli akademickich. Żadna inna ustawa nie zawiera pojęcia pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo-dydaktycznego.
Dalej Komendant CS[...] wyjaśnił, że centra szkolenia utworzone w ramach Sił Zbrojnych RP nie mają statusu uczelni wyższych, tym samym nie zatrudniają pracowników dydaktycznych, badawczych i badawczo-dydaktycznych oraz żołnierze nie zajmują takich stanowisk służbowych. Odnosząc się do kwestii związanej z realizacją zadań związanych z prowadzeniem zajęć dydaktycznych na wysokim poziomie merytorycznym zgodnie z metodyką szkolenia oraz z programami szkolenia
i posiadanymi uprawnieniami w swojej specjalności organ I instancji wskazał, iż takie sama zadania są również realizowane przez innych żołnierzy zawodowych
w pododdziałach, którzy prowadzą np. zajęcia dydaktyczne z przedmiotów ogólnych tj. taktyka, musztra itp.
Reasumując Komendant CS[...] stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka dotycząca przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego określonego w art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny.
Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że żaden przepis zarówno ustawy o obronie Ojczyzny, jak i rozporządzenia MON z dnia 2 marca 2023 r., nie reguluje formy odmowy przyznania żołnierzowi prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego.
Organ II instancji podkreślił, że prawnie niedopuszczalne jest tworzenie domniemania formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy ze stosunku służbowego żołnierza w drodze decyzji administracyjnej, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu taka forma załatwienia sprawy musi wynikać
z wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego. Jeżeli jednak brak jest podstawy prawnej do wydania przez organ decyzji, a załatwiana sprawa wynika z podległości służbowej, wówczas nie jest to sprawa załatwiana z zastosowaniem procedury wynikającej z k.p.a.
Organ II instancji wskazał, że ustawodawca określił w § 2 rozporządzenia MON
z dnia 2 marca 2023 r., iż żołnierz zawodowy składa wniosek do dowódcy jednostki wojskowej o udzielenie urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego ujętych w planie urlopów sporządzonym na dany rok kalendarzowy. Fakt udzielenia urlopu ogłasza się w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej. Również, zgodnie z § 21 ww. rozporządzenia, odwołanie lub wstrzymanie żołnierzowi całości lub części urlopu wypoczynkowego następuje poprzez poinformowanie żołnierza o wystąpieniu tej okoliczności w formie notatki służbowej i odnotowanie powyższego faktu w rozkazie. Zdaniem organu powyższe odnosi się zatem jednoznacznie do terminów udzielania urlopów żołnierzom zawodowym, brak jest natomiast sformułowanej podstawy prawnej do wydania przez dowódcę jednostki lub inny organ wojskowy decyzji administracyjnej
w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Okoliczność ta w rzeczywistości stanowi brak formalnej podstawy do odmowy przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu zajmowania stanowiska dydaktycznego w tejże formie.
Organ II instancji podał, że w judykaturze przyjmuje się, iż wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy
w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie zaś przez organ administracji decyzji bez podstawy prawnej powoduje, że decyzja ta obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Wobec tego organ stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania przez Komendanta CS[...] w sprawie z wniosku skarżącego o przyznanie prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta ma bezsprzecznie charakter sprawy wewnętrznej i winna zostać załatwiona na drodze służbowej.
W ocenie organu II instancji wykazane powyżej wady decyzji organu I instancji obligują do wyrugowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. poprzez jej uchylenie. Tryb odwoławczy (stosowany na skutek wniesienia przez stronę odwołania) ma bowiem w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, iż organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. stąd dla załatwienia sprawy z wniesionego przez stronę odwołania powinno zostać podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdy spełnione były przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Ponadto organ wyjaśnił, że w oparciu o argumentację sformułowaną w kontekście spełnienia przez zaskarżoną decyzję przesłanek do stwierdzenia nieważności z uwagi na fakt wydania jej bez podstawy prawnej, Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych nie dostrzega podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu ww. decyzji i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
1. obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 281 ust. 1 w zw. z art. 122 ust. 1 i art. 122 ust. 2 a contrario ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym uznaniem, że odmowa przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego pracownika dydaktycznego nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej;
2. obrazę prawa procesowego, a mianowicie:
a) art. 107 § 1 pkt 4-6 k.p.a. wz. zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z przepisami postępowania przyjętymi za podstawę swojej decyzji, tj. poprzez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowanie pierwszej instancji w całości przy jednoczesnym powołaniu się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącą podstawę procesową rozstrzygnięcia odwoławczego utrzymującego w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji;
b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1 zw. z art. 122 ust. 1 i art. 122 ust. 2 a contrario ustawy o obronie Ojczyzny poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym umorzeniem postępowania w następstwie uznania, że postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu "prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego" z tytułu zajmowania stanowiska służbowego pracownika dydaktycznego jest tożsame z postępowaniem służbowym
w sprawie "udzielania" tego urlopu i nie może być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, co skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- uwzględnienie przez organ II instancji skargi w trybie przewidzianym w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie skarżącemu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego młodszego wykładowcy CS[...],
ewentualnie
- uchylenie decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego młodszego wykładowcy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W przypadku nieuwzględnienia skargi przez organ II instancji skarżący wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, jako naruszającej prawo materialne i przepisy postępowania, które to naruszenia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem administracyjnym I instancji niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący przywołał wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 525/17, wydany w sprawie dotyczącej urlopu dodatkowego żołnierza zawodowego. Skarżący przytoczył tezy z tego wyroku.
Dalej skarżący zwrócił uwagę, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena tego, czy odmowa przyznania żołnierzowi zawodowemu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego, o którym mowa w art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, powinna nastąpić w obecnie obowiązującym stanie prawnym w drodze decyzji administracyjnej jako sprawa ze stosunku służbowego, czy też jak twierdzi organ odwoławczy - w formie rozkazu dziennego jako sprawa należąca do sfery wewnętrznej administracji wojskowej. Przywołany przepis stanowi bowiem, że "żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo - dydaktycznego otrzymuje corocznie dodatkowy urlop wypoczynkowy w wymiarze 12 dni roboczych". Zdaniem skarżącego treść tego przepisu wskazuje na to, że reguluje on jedynie kwestię udzielenia urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, kiedy żołnierz zawodowy posiada już ustalone prawo do urlopu dodatkowego. Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Innymi słowy, urlop dodatkowy może być udzielony żołnierzowi zawodowemu dopiero wówczas, kiedy w obrocie prawnym istnieje władcze rozstrzygnięcie przyznające mu prawo do urlopu dodatkowego.
W ocenie skarżącego mając na uwadze wskazany wyżej stan prawny stwierdzić należy, że organ II instancji wadliwie uznał istnienie tożsamości pojęć "przyznania prawa do urlopu dodatkowego" i "udzielenia urlopu dodatkowego".
Skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na jego wniosek o udzielenie mu urlopu dodatkowego z tytułu zajmowania stanowiska służbowego młodszego wykładowcy. Organ I instancji odmówił udzielenia tego urlopu, stwierdzając, że skarżący nie spełnia przesłanek do jego udzielenia. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od tej decyzji, uchylił ją i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na to, że udzielenie urlopu dodatkowego żołnierzowi zawodowemu nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa konstytucyjnego i sądowoadministarcyjnego jawi się jako oczywiście błędne.
Skarżący podniósł, że dotychczas pomimo pełnienia służby na stanowisku służbowym pracownika dydaktycznego (młodszy wykładowca) nie miał przyznanego prawa do urlopu dodatkowego, dlatego jego wniosek o udzielenie urlopu dodatkowego należało potraktować, jako żądanie przyznania prawa do urlopu dodatkowego. Wbrew poglądowi organu odwoławczego, do rozstrzygnięcia kwestii "nabycia prawa do urlopu dodatkowego" nie mają zastosowania przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy § 2 czy § 21 rozporządzenia w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych. Przepisy te nie rozstrzygają o ustaleniu istnienia prawa do urlopu lecz odnoszą się do sposobu
i zasad ich udzielania, w tym również odwoływania z urlopów. Również wbrew przekonaniu organu odwoławczego, przyznanie urlopu nie stanowi czynności materialno-technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. Rozstrzygnięcie żądania żołnierza w zakresie przyznania mu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego,
a w szczególności odmowa przyznania mu takiego prawa, powinna nastąpić właśnie
w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej, co nie tylko w sposób właściwy zabezpieczy prawa żołnierza, ale również pozwoli na kontrolę takiej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję Komendant CS[...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w związku z zajmowaniem stanowiska służbowego młodszego wykładowcy oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości.
Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie przez organ II instancji, że sprawa dotycząca przyznawania prawa do urlopu dodatkowego żołnierzom zawodowym nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, a drogą służbową.
Sąd oceny tej nie podziela.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 281 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe pracownika dydaktycznego, badawczego lub badawczo - dydaktycznego otrzymuje corocznie dodatkowy urlop wypoczynkowy
w wymiarze 12 dni roboczych.
Ustawa o obronie Ojczyzny nie określa tego w jakiej formie udzielany jest tego rodzaju urlop, ani też w jakiej formie ustalane jest prawo do tego urlopu.
Tryb udzielania urlopów żołnierzom zawodowym określa rozporządzenie MON
z dnia 2 marca 2023 r.
Wedle przepisów tego rozporządzenia żołnierz zawodowy składa wniosek do dowódcy jednostki wojskowej, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy, zwanego dalej "dowódcą", o udzielenie urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego ujętych w planie urlopów (ust. 1). Plan urlopów sporządza się w jednostce wojskowej do dnia 10 grudnia każdego roku kalendarzowego na następny rok kalendarzowy. W przypadku żołnierzy bezpośrednio podległych Ministrowi Obrony Narodowej plan urlopów sporządza kierownik komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej właściwej do spraw kadr (ust. 2). Plan urlopów opracowuje się na podstawie wniosków żołnierzy zawodowych składanych do dnia 30 listopada każdego roku na rok następny. W planie urlopów ujmuje się również urlopy nieudzielone żołnierzowi zawodowemu w latach poprzednich, które wykorzystuje się w pierwszej kolejności (ust. 3). W przypadku wniosku żołnierza zawodowego o udzielenie urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego w innym terminie niż termin określony w planie urlopów zatwierdzonym na rok następny przez dowódcę, a w przypadku żołnierzy bezpośrednio podległych Ministrowi Obrony Narodowej zatwierdzonym przez Ministra Obrony Narodowej, dowódca może udzielić temu żołnierzowi urlopu, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia normalnego toku służby w jednostce wojskowej (ust. 4). Udzielenie żołnierzowi zawodowemu urlopu oraz dokonywanie zmian dotyczących udzielenia tego urlopu ogłasza się w rozkazie dowódcy, a w przypadku żołnierzy bezpośrednio podległych Ministrowi Obrony Narodowej - w rozkazie kierownika komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej właściwej do spraw kadr. W rozkazie tym podaje się rok, za który udzielono urlopu, rodzaj urlopu i czas jego trwania (ust. 7).
W świetle przywołanych wyżej przepisów udzielnie urlopu odbywa się w ramach sporządzanego wcześniej planu urlopów. W planie tym ujmuje się także urlopy dodatkowe. Zatem w sytuacji niekwestionowania przez dowódcę prawa żołnierza do urlopu dodatkowego formą jego udzielenia jest jego uwzględnienie w planie urlopów.
Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak udzielenie urlopu dodatkowego
w konkretnym wymiarze na określony czas. Przedmiotem tej sprawy jest ustalenie prawa do urlopu dodatkowego, o którym mowa w art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny.
W świetle § 9 ust. 1 rozporządzenia MON z dnia 2 marca 2023 r. dodatkowy urlop wypoczynkowy przysługuje żołnierzowi zawodowemu od dnia, w którym nabył uprawnienia uzasadniające udzielenie tego urlopu. Nasuwa się jednak pytanie, jak powinien być rozstrzygnięty spór, taki jak w niniejszej sprawie, co do tego czy skarżącemu przysługuje prawo do urlopu, o jakim mowa w art. 281 ust. 1 ustawy
o obronie Ojczyzny.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 525/17 (orzecznia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że ustalenie, w jaki sposób powinna zostać dokonana odmowa żądania żołnierza dotyczące udzielenia mu prawa do urlopu dodatkowego wymaga przywołania regulacji konstytucyjnych. Prawo do sądu zostało przede wszystkim wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".
Realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w odniesieniu do żołnierzy zawodowych dotyczy art. 122 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, który stanowi, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860).
Z kolei art. 122 ust. 2 ustawy stanowi, że przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się w sprawach:
1) mianowania na stopień wojskowy;
2) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej;
3) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową;
4) powierzenia czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku.
Stosownie zaś do treści art. 122 ust. 3 cytowanej ustawy skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach:
1) powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej;
2) powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych;
3) wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji;
4) delegowania do pełnienia obowiązków.
Wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1, oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz może wnosić tylko drogą służbową (art. 122 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012r.. sygn. akt SK 31/10 przeanalizował orzecznictwo dotyczące dopuszczalnego ograniczenia prawa do sądu wobec żołnierzy zawodowych i wskazał w uzasadnieniu na odróżnienie spraw podległości służbowej - należących do sfery wewnętrznej administracji wojskowej, od spraw "ze stosunku służbowego", w których żołnierz dochodzący swoich praw występuje jako podmiot praw i obowiązków jakie przysługują mu "w ramach stosunku służbowego". Wyłącznie spory "ze stosunków służbowych" objęte są konstytucyjnym prawem do sądu. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał swe stanowisko co do możliwości ograniczenia prawa do sądu żołnierza zawodowego w sprawach związanych z zapewnieniem możliwości realizacji przez Siły Zbrojne zadań i celów określonych w art. 26 Konstytucji, tj. ochrony niepodległości państwa i niepodzielności jego terytorium oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic.
Ograniczenia dostępu do sądu żołnierza zawodowego w tym zakresie spełniają wymóg niezbędności. Jak wskazał Trybunał nie byłoby możliwe pogodzenie spójnego
i sprawnego działania Sił Zbrojnych z pełną kontrolą sądową nad decyzjami przełożonych dotyczącymi spraw ze stosunku służbowego żołnierzy zawodowych. Ustawowe ograniczenie prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji następuje więc ze względu na przesłankę bezpieczeństwa państwa, zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zgodnie z wyrażoną w tym przepisie Konstytucji zasadą proporcjonalności.
Akceptując w pełni powyższe stanowisko należy stwierdzić, że uprawnienie żołnierza zawodowego do tego, by udzielono mu dodatkowego urlopu wypoczynkowego, o jakim mowa w art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny uzależnione jest od zajmowania określonych w tym przepisie stanowisk.
Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym sprawę taka konstrukcja uprawnienia żołnierza zawodowego do dodatkowego urlopu wypoczynkowego, związana ze ściśle określonymi przesłankami, przy uwzględnieniu wyłącznej decyzji dowódcy co do terminu udzielenia urlopu, wskazuje na to, że mamy do czynienia w tym przypadku ze sprawą "ze stosunku służbowego", w odniesieniu do której brak podstaw, by konstytucyjne prawo do sądu uległo ograniczeniu.
Skoro tak i skoro z woli ustawodawcy prawo do sądu realizuje się w odniesieniu do żołnierzy zawodowych w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydawaną w sprawach ze stosunku służbowego, to uznać należało, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do urlopu dodatkowego, o którym mowa w art. 281 ust. 1 ustawy powinna zostać dokonana w drodze decyzji - rozkazu personalnego, która po wyczerpaniu drogi odwoławczej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Dodatkowym argumentem przemawiający za taką formą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazujący,
że z treści art. 104 k.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji, Poznań 2005, s. 445-453; Cz. Martysz, Podstawa prawna decyzji administracyjnej (w:) Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Podobnie J. Jendrośka, B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 stwierdzają, że jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej.
Wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz, Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51), powoduje zarazem negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Taka też forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3102/12 oraz wyroki z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06, oraz z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji na skutek błędnej wykładni art. 281 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny błędnie uznał, że sprawa z wniosku skarżącego o ustalenie prawa do urlopu dodatkowego, o jakim mowa w tym przepisie, nie powinna być załatwiona w formie decyzji. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem w konsekwencji tego organ II instancji błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji należało uchylić zaskarżona decyzję.
Rozpatrując sprawę ponownie organ II instancji rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta CS[...] ustosunkowując się merytorycznie do zawartych w nim zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 925), dalej "p.p.s.a.", orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.).