II SA/Wa 58/24

II SA/Wa 58/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Ewa Radziszewska-Krupa
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 217 par. 2, 218 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szefem KAS, organ) postanowieniem z [...] października 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu zażalenia M. J., utrzymał mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: DIAS, organem I instancji) z [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z [...] lutego 2023 r. M. J. (zwana dalej: wnioskodawczynią, skarżącą), zwróciła się do DIAS o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 2006-2022 służby w warunkach szczególnych,
o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r. poz. 1626, ze zm.; zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową).
Wnioskodawczyni jako była funkcjonariuszka Służby Celno-Skarbowej jest objęta świadczeniem emerytalnym na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zatem ma interes prawny do otrzymania zaświadczenia, które niewątpliwie może mieć wpływ na wysokość świadczenia.
Objęcie funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej emeryturami "służb mundurowych" nastąpiło od dnia 1 stycznia 2018 roku. Organ przed tą datą nie prowadził rejestrów z informacjami spełniającymi wymagania z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1611, zwanego dalej "rozporządzeniem RM") – nakazującego liczbowe ujęcie wymiaru czynności wykonywanych z narażeniem życia lub zdrowia funkcjonariusza.
W związku z powyższym DIAS kierując się zasadami "Dobrych praktyk" zatwierdzonymi przez Szefa KAS zwrócił się pismem z [...] marca 2023 r.
do wnioskodawczyni z prośbą o wskazanie sytuacji (z datą, miejscem i opisem przebiegu), w których podczas pełnienia służby nastąpiło zagrożenie życia lub zdrowia, zakreślając 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. [...] marca 2023 r.
wpłynęła odpowiedź wnioskodawczyni na wspomniane pismo, w którym nie zawarła konkretnych dat oraz zdarzeń i wskazała, że pełnione przez nią czynności miały charakter niejawny, w związku z czym nie ma możliwości ich potwierdzenia. Wyjaśniła, że osobą mogącą potwierdzić pełnienie przez nią służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest jej przełożony - kierownik Działu Operacyjno-Rozpoznawczego [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...].
Pismem z [...] kwietnia 2023 r. DIAS wystąpił do Kierownika Działu [...] z prośbą o informację, czy jako kierownik komórki, w której wnioskodawczyni pełniła służbę, posiada informacje mogące być podstawądo wydania zaświadczenia o pełnieniu w służby w warunkach, o których mowaw art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Odpowiedź z [...] maja 2023 r. nie zawierała konkretnych danych, które umożliwiłyby wydanie zaświadczenia i również wskazywała na niejawność dokumentacji dotyczącej spraw operacyjnych prowadzonych przez wnioskodawczynię.
W związku z powyższym [...] maja 2023 r. wystosowano pismo do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] (dalej Naczelnik) z zapytaniem czy urząd ten posiada dokumentację (rejestry, ewidencje) dotyczącą służby pełnionej przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Odpowiedzi na pismo, na polecenie Naczelnika i za jego akceptacją, dokonał Kierownik Działu [...], który zgodnie z informacjami zwartymi w piśmie, dokonał częściowej analizy spraw prowadzonych przez wnioskodawczynię w latach 2017-2022, wskazując, że w okresie od roku 2018 do roku 2022 r. brała ona udział co najmniej sześciokrotnie w czynnościach, które można uznać za zagrażające życiu i zdrowiu. Informacje te jednak nie zawierały dat ani też opisu zdarzenia, w którym nastąpiła sytuacja zagrożenia życia lub zdrowia wnioskodawczyni.
[...] lipca 2023 r. do Izby Administracji Skarbowej w [...] wpłynęło pismo Naczelnika nawiązujące do pisma z [...] maja 2023 r., w którym poinformował, że rejestry służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu prowadzone są w urzędzie od roku 2022, tj. po wejściu w życie "Zarządzenia nr 62 Szefa Krajowej Administracji Skarbowej
z dnia 13 grudnia 2021 r. w sprawie dokumentowania warunków uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej". Poinformował również, że dokumentacja merytoryczna dotycząca czynności podejmowanych przez wnioskodawczynię znajduje się w aktach prowadzonych przez nią spraw operacyjnych, podlegających ochronie zgodnie z art. 133 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawie o ochronie informacji niejawnych, w związku
z czym nie ma możliwości przekazania dokumentacji mogącej potwierdzić spełnienie warunków do wydania zaświadczenia, o które ona wnioskuje.
Postanowieniem z [...] lipca 2023 r., nr [...], DIAS odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że jak wynika z analizy wszystkich posiadanych dokumentów, przebiegu i warunków pełnienia służby w latach 2006-2022, zgromadzony w sprawie materiał nie uprawnia do potwierdzenia wykonywania przez wnioskodawczynię zadań spełniających kryteria określone w § 4 rozporządzenia RM. Wobec tego, mimo wykonywania przez wnioskodawczynię w trakcie służby czynności operacyjno-rozpoznawczych, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uprawniających do podwyższenia świadczeń emerytalnych, gdyż organ nie posiada dokumentacji mogącej potwierdzić, że czynności te realizowane były w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia.
Postanowienie doręczono wnioskodawczyni [...] sierpnia 2023 r.
Pismem z [...] sierpnia 2023 r., złożonym osobiście, wnioskodawczyni wniosła zażalenie na postanowienie DIAS.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia organ wskazał między innymi, że podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowił przepis art. 219 K.p.a. Stosownie do jego treści, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest – w myśl art. 218 § 1 K.p.a. – wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie, przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie, w ust. 6 tego przepisu, zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 736), w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjna norma § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z Konstytucją RP oraz z ustawą zaopatrzeniową, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Brzmienie powołanego przepisu nie zostało jednak zmienione.
W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Rada Ministrów, na mocy art. 15 ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, była uprawniona
do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury, mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył jednocześnie, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia RM odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia RM wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można zaś wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że wprowadzenie w podanym przepisie rozporządzenia RM kryterium "bezpośredniości", doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Przenosząc powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy, organ wyjaśnił, że jak wynika z zaskarżonego postanowienia DIAS, badano spełnienie przesłanki z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (vide str. 5 uzasadnienia postanowienia), zaś w toku postępowania zaświadczeniowego nie powołano się
na żadnym jego etapie na kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia.
Szef KAS podkreślił, że dla stwierdzenia istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w istocie konieczne jest wystąpienie zagrożenia konkretnego, obiektywnego, rzeczywistego i realnego, a nie potencjalnego czy abstrakcyjnego. Z samego faktu pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych, do zadań których należy m.in. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców czy wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, nie można jeszcze wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale
w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 3462/15, dostępny w CBOSA). Zagrożenie musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami
i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. Tymczasem
na skutek wystąpień DIAS pismami z [...] kwietnia 2023 r. – skierowanym do Kierownika Działu Operacyjno-Rozpoznawczego w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym oraz z [...] maja 2023 r., skierowanym do Naczelnika tego Urzędu, nie udało się pozyskać informacji bądź dokumentów jednoznacznie potwierdzających wykonywanie przez wnioskodawczynię czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, w rozumieniu w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, posiłkowano się przy tym wytycznymi zawartymi w ww. wyroku TK oraz orzecznictwie sądowym.
Co prawda w piśmie z [...] maja 2023 r., Kierownik Działu [...] w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym wskazał, że jak ustalono, "w okresie od 2018 r. do 2022 r., M. J. w każdym z ww. okresów, brała udział co najmniej sześciokrotnie w czynnościach, które można uznać za zagrażające życiu i zdrowiu. Czynności operacyjne i realizacyjne przez M. J. były prowadzone w sprawach takich jak "[...]"; "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Ponadto uczestniczyła ona w szeregu spotkań związanych z obsługą prowadzonych przez nią osobowych źródeł informacji", niemniej jednak nie powołano się na konkretne zdarzenia i sytuacje ze wskazaniem ich daty, miejsca i przebiegu. Nadto w piśmie z [...] maja 2023 r. wskazano, że nie jest możliwe przekazanie dokumentacji z czynności operacyjnych dla celów potwierdzenia spełnienia ustawowych przesłanek do uzyskania 0,5-procentowego dodatku z tytułu służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W konsekwencji przekazane informacje nie mogły być podstawą dla wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o żądanej treści.
Wobec tego DIAS przeprowadził ustalenia w sprawie w oparciu o posiadane akta osobowe wnioskodawczyni w tym zakresy czynności, jednakże nie odnaleziono dokumentacji, rejestrów bądź protokołów, które wskazywałyby, że w czasie jej służby występowało zagrożenie jej życia lub zdrowia. Takich skonkretyzowanych informacji nie udzieliła organowi również sama wnioskodwczyni.
Wobec powyższego oraz braku innych dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawczynię służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak bowiem wskazywano wyżej, zagrożenie, o jakim mowa w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza dostępna dokumentacja. Z samego faktu, że wnioskodawczyni w toku pełnienia służby, uczestniczyła w realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także brała udział w czynnościach realizacyjnych nie można wywodzić, że jest to jednoznaczne z ich wykonywaniem w stanie realnego zagrożenia życia lub zdrowia. Zaś potencjalna groźba utraty życia lub zdrowia w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, nie daje jednak podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane w tym zakresie na gruncie przepisów ustawy
o Policji wskazuje, że nie można uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu czynności, realizowanych w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowanych z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych
z doznaniem urazu – uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu; zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem,
z jakim wiązała się służba na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale
w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Dlatego też z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (niecodziennych) warunkach (vide wyrok WSA w Warszawie o sygn. II SA/Wa 211/17, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się do zarzutu, że Szef KAS nie wydał wytycznych w zakresie określenia czynności operacyjno-rozpoznawczych wykonywanych przez funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach [...], które byłyby jasne dla funkcjonariuszy oraz osób prowadzących postępowania wyjaśniające w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń w zakresie wykonywania czynności służbowych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, Szef KAS wskazał, że sposób dokumentowania warunków określonych w rozporządzeniu RM, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej określony został w zarządzeniu nr 62 Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 13 grudnia
2021 r. w sprawie dokumentowania warunków uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Przedmiotowe zarządzenie zgodnie z zapisem w § 6, stosuje się do pełnionej od dnia 1 stycznia 2022 r. służby
w szczególnych warunkach. W okresach wcześniejszych (2017-2021) nie obowiązywały regulacje dotyczące dokumentowania/rejestrowania pełnienia służby
w szczególnych warunkach odnoszące się do służby w Służbie Celnej i Służbie Celno-Skarbowej, wobec tego ustalając czy w skonkretyzowanej sprawie spełnione zostały warunki dla podwyższenia emerytury mundurowej określone w 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, należy opierać się na dostępnej dla organu dokumentacji oraz rejestrach dotyczących wskazanych przez wnioskodawcę okresów pełnienia tej służby. W niniejszej sprawie tymczasem
z posiadanej przez organ I instancji dokumentacji nie wynika, że wnioskodawczyni
we wskazanym przez nią okresie pełniła służbę w warunkach i na zasadach określonych w danych przepisach.
W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło pełnienia przez wnioskodawczynię służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wydanie zaświadczenia o żądanej przez nią treści nie było możliwe.
Naczelnik w piśmie z [...] maja 2023 r., wskazał, że "niektóre z wymienionych czynności Pani M. J. wykonywała we współpracy z innymi polskimi służbami mundurowymi, w których owe czynności traktowane były jako spełnienie ustawowych przesłanek do uzyskania 0,5-procentowego dodatku z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." W orzecznictwie obecny jest pogląd, zgodnie z którym "...gdyby istniały dokumenty sporządzone przez innych funkcjonariuszy o podjętych przez nich czynnościach w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie oznaczałoby to automatycznie, że również i skarżący biorący udział w tych zdarzeniach spełniałby przesłankę, o której mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur. W przepisie tym jest bowiem mowa o podejmowaniu czynności lub interwencji w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, nie zaś o uczestniczeniu w nich. W takiej sytuacji samo uczestnictwo skarżącego w interwencjach przeprowadzanych przez innych funkcjonariuszy,
w których zaistniało zagrożenie życia i zdrowia, nie stanowiłoby podstawy do potwierdzenia w drodze zaświadczenia szczególnych warunków pełnienia przez niego służby" (vide wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 453/18, dostępny
w CBOSA).
Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, że stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W ocenie organu w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawczyni pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że podejmowała ona, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek
o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.
Zdaniem Szefa KAS analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podniesionych w zażaleniu nie daje podstaw do uchylenia postanowienia DIAS.
Analiza zażalenia wskazuje, że wnioskodawczyni pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia utożsamia nie tyle z wystąpieniem określonych zdarzeń, w których stwierdzone zostałoby wystąpienie w stosunku do niej zagrożenie wyższego niż normalne następstwo pełnienia służby, ale już z samym faktem podejmowania czynności służbowych o charakterze operacyjno-rozpoznawczym. Nie jest to jednak interpretacja zgodna z przepisami prawa oraz ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiej interpretacji przepisów, jak oczekuje wnioskodawczyni, byłoby równoznaczne
z koniecznością przyznania prawa do podwyższenia emerytury policyjnej wszystkim byłym funkcjonariuszom Służby Celnej/Służby Celno-Skarbowej, którzy uczestniczyli kiedykolwiek w toku pełnionej przez siebie służby, w czynnościach dochodzeniowo-śledczych czy też operacyjno-rozpoznawczych. To jednak czyniłoby bezprzedmiotowymi uregulowania zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, mającego na celu doprecyzowanie tych wymogów.
Skarżąca objęła wydane w jej sprawie postanowienia organów administracji skarbowej skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zdaniem skarżącej dokonano częściowej analizy spraw prowadzonych przez nią w latach 2018-2022 i na tej podstawie potwierdzono, że brała udział co najmniej sześciokrotnie w roku, w czynnościach, które należy uznać za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu. Organ tymczasem, z uwagi na brak rejestrów wskazanych w rozporządzeniu RP, nie mając dostępu do informacji niejawnych zgromadzonych w ramach prowadzonych czynności operacyjno-rozpoznawczych, uznał potwierdzenie wykonywanych czynności za niewystarczające dla uznania pełnienia ich w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżąca stwierdziła, że odmówiono jej wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w tych szczególnych warunkach, w związku z ustawową niejawnością czynności, które wykonywała w latach 2006-2022.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z kolei myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] października 2023 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z [...] lipca 2023 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.
Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).
Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide
Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez nią służby w latach 2006 – 2022 w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Przyznając funkcjonariuszom w powołanym przepisie ustawy zaopatrzeniowej uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 tej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydano rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (...).
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13
(Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56) orzekł jednak, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia RM odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało
w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu RM kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
W ocenie Sądu organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy postanowienia organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że poddał analizie akta osobowe oraz materiały przedłożone do sprawy w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Skarżąca nie rzecz pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie przedłożyła żadnych dokumentów. Wskazała jedynie, że pełnione przez nią czynności miały charakter niejawny, w związku z czym nie ma możliwości ich potwierdzenia. Z kolei
w piśmie z [...] maja 2023 r. kierownika komórki brak danych, które umożliwiłyby wydanie zaświadczenia, zwrócono w nim uwagę na niejawność dokumentacji dotyczącej spraw operacyjnych prowadzonych przez skarżącą. W piśmie zaś stanowiącym odpowiedź na prośbę skierowaną do Naczelnika, w zakresie posiadanej przez Urząd Celno-Skarbowy w [...] dokumentacji dotyczącej służby pełnionej przez funkcjonariuszy w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wskazano, że w okresie od 2018 r. do 2022 r. skarżąca brała udział co najmniej sześciokrotnie w czynnościach, które można uznać za zagrażające życiu i zdrowiu. Informacje te jednak nie zawierały dat ani opisu zdarzeń, w których wspomniane zagrożenie po stronie skarżącej wystąpiło. Wyjaśniono ponadto, że rejestry służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu prowadzone są od roku 2022.
W konsekwencji wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści nie było możliwe.
W ocenie Sądu w świetle powyższych wyjaśnień, brak jest przesłanek
do podważenia stanowiska orzekających w sprawie organów.
Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiązała się służba w Służbie Celno-Skarbowej na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w rozporządzeniu RM. Dlatego też z samego faktu, że skarżąca w toku pełnienia służby wykonywała przypisane jej obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie jej życia lub zdrowia. Służba w Służbie Celno-Skarbowej może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach zachodzą przesłanki, o których mowa w rozporządzeniu RM.
Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy
o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie
o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Wobec braku takowych, niemożliwym było potwierdzenie udziału skarżącej w czynnościach, które spełniają warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu.
W niniejszej sprawie organ poddał analizie materiały pozostające w jego dyspozycji, a także pozyskane na potrzeby analizy możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści. Podstawę wydania zaświadczenia mogły stanowić tylko dane wynikające z tych dokumentów, a nie wywiedzione z samego charakteru służby skarżącej w komórce operacyjno-rozpoznawczej.
Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim
w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu.
Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, że skarżąca nie może
w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury
z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach, dowodzić swoich racji za pomocą dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając
na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.