II SA/Wa 574/20

II SA/Wa 574/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 3503/21 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz I. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I.L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]), którą organ po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2091 r. poz. 1505), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej.
W zaskarżonej decyzji organ podał, że I.L. w dniu [...] listopada 2019 r. zwróciła się do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) informacji:
1) czy A.J., I.J., M.J., A.J. i N.J. korzystali z dofinasowania inwestycji w gospodarstwie, udzielanego przez ARiMR w związku z produkcją trzody chlewnej w gminie [...] lub dofinansowania w związku z rozpoczęciem produkcji rolnej z programu "młody rolnik",
2) jakie zobowiązania zostały podjęte przez te osoby jako beneficjentów, dotyczące produktywności ich gospodarstw (ew. przedstawienie dokumentów z których te zobowiązania wynikają),
3) czy wymienieni beneficjenci dofinansowań wypełnili lub dotrzymali podjętych zobowiązań, związanych z otrzymanymi dofinansowaniami.
Zdaniem organu, wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ informacje nim objęte podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Te informacje dotyczą wielkości pomocy finansowej przyznanej wymienionym osobom oraz podjętych zobowiązań, zgodnie z przedstawionym planem rozwoju gospodarstwa, które stanowi ich własność, a więc "danych osobowych wymienionych we wniosku osób jak i danych stanowiących prywatność tychże osób". Osoby te nie pełnią funkcji publicznych ani nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do zachowania prywatności.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że stosownie do art. 6 ust. 1 lit c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - zwane także: "RODO"), przetwarzanie (a więc również udostępnienie) danych osobowych jest zgodne z prawem, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Organ dodał, że I.L. nie wykazała, aby "jakikolwiek cel realizowany przez odbiorcę danych był prawnie uzasadniony".
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że informacje o beneficjentach wspólnej polityki rolnej od 1 stycznia 2014 r. są publikowane, co roku do dnia 31 maja, w odniesieniu do poprzedniego roku, na stronie internetowej, przez dwa lata od dnia ich opublikowania. Zatem udostępnienie wnioskodawczyni żądanych informacji, "w odniesieniu do całokształtu funkcjonowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, które wyznaczają okres, przez jaki wnioskowane informacje mogą być i są dostępne, a ponadto obowiązują od 2014 r. i tym samym nie znajdują zastosowania do lat wcześniejszych.
Udostępnienie skarżącej kopii umów lub dokumentów dotyczących wnioskowanych informacji może mieć miejsce tylko w przypadku, kiedy informacje, których dotyczą te dokumenty, "mogą zostać udostępnione przez podmiot będący w ich posiadaniu, bez szkodliwych dla podmiotu obowiązanego następstw".
I.L. w skardze na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust.1, art., 3 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieuzasadnione przyjęcie, że ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają informacje dotyczące zobowiązań beneficjentów korzystających z dofinansowań ze środków publicznych na podstawie umów zawartych z ARiMR oraz z naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy, przez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że informacje o dopłatach do gospodarstw rolnych, dokonywanych ze środków publicznych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 5 ustawy. Są to bowiem informacje o majątku publicznym, a ściślej mówiąc o pomocy publicznej. Zdaniem I.L., osoby które zdecydowały się na skorzystanie z bezzwrotnych dofinansowań swojej działalności ze środków publicznych, muszą liczyć się z ograniczaniem prawa do prywatności, w zakresie odnoszącym się do tej pomocy. Sprawą publiczną jest bowiem dysponowanie środkami publicznymi, zasadność ich rozdysponowania oraz rozliczalność dofinansowania. Skarżąca dodała, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki ochrony prawa do prywatności przyjmuje się, że zawarcie przez osobę fizyczną umowy cywilnoprawej z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzymuje ona wynagrodzenie ze środków publicznych, powoduje, że taka osoba pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Udostępnieniu takich informacji nie sprzeciwiają się przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych (...). Zgodnie z art. 86 rozporządzenia RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit 3 rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego (a wiec ustawy od ostępie do informacji publicznej). W konsekwencji ujawienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne, dokonane na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy nie narusza postanowień rozporządzenia.
Skarżąca dodała, że obowiązek publikacji informacji o beneficjentach funduszy europejskich wraz z wkładem krajowym, wynikający z art. 59 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającym zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz.. UE L. 255 z 28.07.2014 r., str. 59) w żaden sposób nie koliduje z prawem do informacji publicznej wynikającym z Konstytucji RP oraz z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z obowiązku prawnego publikacji określonych danych w określony sposób i przez określony czas, organ nie może wywodzić, że w zakresie tej informacji publicznej jest to jego jedyny obowiązek oraz że społeczeństwo ma prawo jedynie do uzyskania informacji publicznej dotyczącej tych dofinasowań jedynie w zakresie wynikającym z powołanego rozporządzenia.
Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał podstawy prawnej odmowy udostępnienia dokumentów, a jedynie stwierdził, że ich udostępnienie możliwe jest tylko wtedy gdy nie miałoby "szkodliwych dla podmiotu zobowiązanego następstw". Zupełnie niejasny, zdaniem skarżącej, jest ponadto argument podniesiony w zaskarżonej decyzji, że nie wskazała, że ewentualne udostępnienie dokumentów mogło dotyczyć dokumentów zanonimizowanych. To podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien podjąć decyzję o anonimizacji treści odpowiednich dokumentów, ze względu na przepisy prawa.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że informacja, czy którakolwiek z osób wymienionych we wniosku korzystała z dofinansowania inwestycji w gospodarstwie w związku z produkcją trzody chlewnej, "jest daną osobową". Udostępnienie informacji żądanej przez skarżącą we wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. prowadziłoby bezpośrednio lub pośrednio do ujawienia informacji o osobie i jej sytuacji finansowej, a tym samym naruszałoby jej prywatność W związku z tym, że samo udzielenie odpowiedzi twierdzącej lub przeczącej prowadziłoby do ujawnienia informacji o osobie fizycznej, udostępnienie kopii umów lub dokumentów dotyczących wioskowych informacji nie mogło mieć miejsca.
Organ dodał, że informacje o pomocy publicznej udzielonej w latach 2006-2013 były publikowane na podstawie art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finasowania wspólnej polityki rolnej. Informacje o pomocy udzielonej w latach 2014-2020, stosownie do art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., są corocznie udostępniane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (obecnie możliwe jest wyszukiwanie danych z lat 2017-2018).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że informacje publiczne objęte wnioskiem skarżącej, o korzystaniu przez pięć wymienionych w nim osób, z dofinasowania inwestycji w gospodarstwie w związku z produkcją trzody chlewnej lub dofinansowania w związku z rozpoczęciem produkcji rolnej z programu "młody rolnik" oraz o zobowiązaniach podjętych przez te osoby jako beneficjentów i ich realizacji nie mogą zostać udostępnione przede wszystkim z uwagi na prawo do prywatności osób, których wniosek dotyczy.
Sąd nie podziela tego stanowiska organu.
Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie podlega ochronie w zakresie dotyczącym informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej oraz w literaturze prawniczej, przyjmuje się, że dane osobowe podmiotów będących stronami umów cywilnoprawnych, zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego są jawne. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne (zob. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/ 14, z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14; z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2563/14; z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2153/14; z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 267/14 oraz S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r. sygn.. akt I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas może być zachowana transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61 Konstytucji RP. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności danych dotyczących osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne. Jakkolwiek transparentność życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).
W świetle przytoczonego orzecznictwa i poglądów wyrażanych w piśmiennictwie stanowisko organu, że informacje dotyczące umowy o udzieleniu ze środków publicznych dofinansowania inwestycji w gospodarstwie osobom wskazanym we wniosku o udzielenie informacji publicznej należą do informacji podlegających ochronie w ramach ochrony prawa do prywatności, nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ tego stanowiska szerzej zresztą nie uzasadnił, stwierdzając m. in. że udostępnienie dokumentów związanych z udzieleniem dofinansowania możliwe jest tylko wtedy gdy nie miałoby szkodliwych dla podmiotu zobowiązanego następstw. Nie odniósł się też konkretnie do wszystkich trzech pytań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji. Ma to istotne znaczenie w świetle innego jeszcze argumentu przemawiającego, jego zdaniem za odmową udzielenia żądanych informacji – odwołania się do faktu, że informacje o pomocy publicznej udzielonej w latach 2006-2013 były publikowane na podstawie art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finasowania wspólnej polityki rolnej. Informacje o pomocy udzielonej w latach 2014-2020, stosownie do art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., są corocznie udostępniane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stwierdzeniu organ pominął jednakże wyjaśnienie, jak mają się do siebie zakresowo informacje żądane przez skarżącą i informacje publikowane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a zatem, czy informacje udostępniane przez Ministerstwo "z urzędu" są wyczerpujące względem wniosku skarżącej albo czy wykorzystanie przez organ tego trybu udostępniania informacji zwalnia go z obowiązku udzielania informacji publicznej w szerszym zakresie w trybie wnioskowym.
Sąd zauważa, w odniesieniu do stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, odnośnie niedopuszczalności udostępnienia sporych informacji publicznych z uwagi na przepisy prawa Unii Europejskiej, że w świetle art. 86 rozporządzenia RODO, podmiot ujawniający informacje publiczne zawierające dane osobowe, czy to w trybie określonym w prawie UE, czy w trybie określonym w przepisach krajowych, nie narusza w ten sposób przepisów RODO. Powołany przepis określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej). Prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkowskich. Można dodać, że w literaturze przyjmuje się, że wprowadzenie tego przepisu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. można postrzegać jako dowód wzrastającego znaczenia prawa dostępu do dokumentów publicznych, które w ustawodawstwie polskim przybrało postać prawa dostępu do informacji publicznej (por. Paweł Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) /w:/ Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP 2018). Przyjmuje się również, że ustawodawca unijny wprowadził przepis art. 86 RODO, aby zapobiec nieuzasadnionej a limine odmowie dostępu do dokumentów urzędowych z uwagi na ochronę danych. Przepis ten ma wyraźnie na celu zrównoważenie uprawnienia dostępu do informacji publicznej z ochroną danych osobowych (por. Paweł Złamańczuk /w:/ Dostęp do informacji publicznej, pod red. P. Szustakiewicza, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 384 i powołana tam literatura.).
Mając to wszystko na uwadze, skarga ze względu naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i przepisów prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.) zasługuje na uwzględnienie i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną przez I.L. decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącej informacji publicznej. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.
Organ administracji orzekając ponownie w tej sprawie weźmie pod uwagę rozważania Sądu i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym wyroku.