II SA/WA 560/19

II SA/Wa 560/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Konrad Łukaszewicz
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 2154/21 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. T. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej
i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec M. T. (dalej jako "wnioskodawca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca wnioskiem
z [...] maja 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy
z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową").
W uzasadnieniu wniosku powołał się na fakt krótkotrwałego pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazał, że służbę na stanowisku Naczelnika Wydziału Śledczego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] pełnił jedynie przez okres dwóch lat. Służby tej nie podjął z własnej i nieprzymuszonej woli, lecz otrzymał polecenie służbowe.
Organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] stycznia 2000 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od [...] listopada 1987 r. do [...] października 1989 r., tj. 2 lata. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi natomiast 25 lat, 11 miesięcy i 13 dni. Do wysługi został zaliczony również okres zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy
i 23 dni.
Ze zgromadzonych dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.
Z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Wnioskodawca został odznaczony Złotym
Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się słownika wyrazów bliskoznacznych.
Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.
Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat. Całkowity okres służby strony wynosi natomiast 25 lat, 11 miesięcy i 13 dni.
W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań
i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była
z narażeniem zdrowia i życia. Minister zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia
i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Minister wskazał, że zbędne było przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę w toku postępowania dowodów, bowiem organ jest związany z treścią informacji
o pełnieniu służby przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz dokumentacją o przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji. Po drugie, żądanie wnioskodawcy nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Ponadto żądania zawarte w piśmie z [...] lipca 2018 r. zostały złożone po upływie 7 dniowego terminu na składanie dodatkowych oświadczeń, dokumentów i wniosków dowodowych, liczonego od dnia zapoznania się przez pełnomocnika strony
z materiałem zebranym w sprawie. Organ uznał zatem zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wnioskodawca (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez wyłączenie stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotne znaczenie dla sprawy, tj. :
- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie
zebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącego, wskazujących na wykonywanie służby
z narażeniem życia i zdrowia
- art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej
- art. 73 § 2 k.p.a. polegające na nieudostępnieniu skarżącemu uwierzytelnionych odpisów zaświadczenia wystawionego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...], zaświadczenia Komendanta Głównego Policji oraz opinii Komendanta Wojewódzkiej Policji w [...], podczas gdy zaznajomienie się z ww. dokumentami było niezbędne celem wniesienia o ich sprostowanie lub kwestionowania ich treści, a przedmiotowe opinie miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
- błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotne znaczenie dla sprawy, tj. uznanie, że skarżący nie wykonywał zadań i obowiązków podczas służby z narażeniem zdrowia
i życia, w szczególności nieuwzględnienie, że został on zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku z pełnioną służbą.
Skarżący zarzucił również organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że służbą krótkotrwałą, nie jest służba która trwała mniej niż 8% okresu całej służby, a około 4% zatrudnienia (zatrudnienie całkowite 49 lat). W ocenie skarżącego do naruszenia ww. przepisu doszło również poprzez jego niestosowanie co do zasady. Powyższe wynika
bowiem z deklaracji składanych przez Ministrów, co powoduje, że badanie przesłanek ustawowych w tej sprawie ma charakter pozorny.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepracował łącznie 49 lat, w tym służba policyjna 26 lat, a zakwestionowany przez organ okres to tylko 2 lata. Nie wykonywał
w tym czasie żadnych czynności, które można byłoby zakwalifikować do kategorii represyjnych. Od [...] lutego 2000 r. do dnia dzisiejszego jest zatrudniony w Urzędzie Miejskim w [...] na stanowisku [...]. Na indywidualnym koncie ZUS zebrał ponad 471 000 zł. Nie ma on jednak możliwości pobierania świadczenia emerytalnego z ZUS, a jego dotychczasowa emerytura w związku
z zastosowaniem wobec niego przepisów ustawy zaopatrzeniowej uległa drastycznemu zmniejszeniu.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r.
o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy
w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych
w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły
w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie
z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.
Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz
z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.
W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.
Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.
Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...]. Wynika z niego, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od [...] listopada 1987 r. do [...] października 1989 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 25 lat, 11 miesięcy i 13 dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.
Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 25 lat, 11 miesięcy i 13 dni, uznać należy, że służba przez 2 lata na rzecz państwa totalitarnego, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba przez 2 lata stanowi bowiem jedynie 8% okresu całej służby pełnionej przez skarżącego.
Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącego stwierdzić, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym organ naruszył art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.
Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia
i życia.
Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga
w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań
i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań
i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek
z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia
i zdrowia - nie jest prawidłowa.
W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a także uznał za udowodniony fakt, że skarżącemu nadano Złoty Krzyż Zasługi.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji.
Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1
i art. 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania
i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",
o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.
Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające, uwzględniając przy tym okoliczność, że skarżącemu nadano Złoty Krzyż Zasługi. Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie drugim wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).