II SA/Wa 558/24

II SA/Wa 558/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 61a par. 1, 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2024 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: Prezes AMW, organ) postanowieniem z [...] lutego 2024 r. nr [...], działając na podstawie
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej Kpa.), art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1463 ze zm.; dalej ustawa o AMW), po rozpatrzeniu zażalenia H. M. (dalej skarżąca) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej Dyrektor Oddziału AMW) z [...] grudnia 2023 r.
nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] kwietnia 1987 r. wydanej przez Dowódcę Garnizonu G. w części dotyczącej okresu jej obowiązywania, tj. "Na czas pełnienia służby" w trybie art. 155 Kpa., utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji.
Do wydania rozstrzygnięcia Prezesa AMW doszło w następującym stanie sprawy.
Skarżąca 20 listopada 2023 r. wystąpiła do Dyrektora Oddziału AMW
z wnioskiem o zmianę decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] kwietnia 1987 r. wydanej przez Dowódcę Garnizonu G. w części dotyczącej okresu jej obowiązywania, tj. "Na czas pełnienia służby", w trybie art. 155 Kpa., zwana dalej "Decyzją". Stwierdziła między innymi, że zmiana Decyzji w części ograniczającej czas jej trwania spowoduje stan zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie jej wydania, za którym przemawia interes społeczny i słuszny interes strony – zgodnie z brzmieniem art. 155 Kpa. Zdaniem skarżącej, posiadane przez jej męża prawo – uprawnienie do emerytury wojskowej, przyznanej w trybie zwykłym, skutkuje zachowaniem prawa do osobnej kwatery stałej na czas nieoznaczony.
Dyrektor Oddziału AMW odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, czemu dał wyraz w postanowieniu z [...] grudnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany Decyzji. Stwierdził, że zaistniały wszystkie określone w art. 61a § 1 Kpa. przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, gdyż skarżąca jest osobą nieuprawnioną, tj. niebędącą adresatem Decyzji, została ona już wykonana, a jej moc prawna wygasła najdalej z dniem [...] czerwca 2022 r. Żądany tryb zmiany, w oparciu
o podnoszone argumenty jest niedopuszczalny prawnie, która to okoliczność nie wymaga jakiś szczegółowych ustaleń, gdyż sama skarżąca powołuje się na wydanie Decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
W zażaleniu na postanowienie Dyrektora Oddziału AMW skarżąca zażądała uchylenia w całości danego postanowienia i uchylenia w trybie art. 155 Kpa. – części, tj. dopisku: "Na czas pełnienia służby" – Decyzji. Wskazała, że ma prawo, aby wnioskować o tę zmianę, jako spadkobierczyni i następca prawny w rozumieniu
art. 30 § 4 w zw. z art. 28 i 29 Kpa. oraz strona postępowania po zmarłym mężu, powołując się na niezgodność Decyzji, jaką otrzymał [...] W. M. (mąż skarżącej) – z obowiązującymi – ówcześnie przepisami prawa.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie postanowienia Prezes AMW podał, że zgodnie z art. 155 Kpa. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61a § 1 Kpa. natomiast nakłada na organy administracji – we wstępnym etapie postępowania administracyjnego – odmowę jego wszczęcia, gdy zaistnieje jedna z samodzielnych przesłanek zawartych w tym przepisie. Samo bowiem złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej.
Ustawodawca, w art. 61a § 1 Kpa., przewidział dwie samodzielne (niezależne) przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą
z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą, jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (tak: B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest zatem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony istotną wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa.).
Ponadto – uwzględniając powyższe założenia – w rozstrzyganym zakresie "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania mogą wynikać z istoty art. 155 Kpa..
Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 Kpa. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw
i obowiązków, stąd nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego
do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzja administracyjną w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 Kpa.).
Jak stwierdził organ, z akt sprawy bezspornie wynika, że ostatnim tytułem prawnym, jakim legitymowała się skarżąca do lokalu mieszkalnego nr [...] przy
[...] w P., była umowa najmu zawarta z Dyrektorem Oddziału AMW, która wygasła [...] października 2023 r. Umowa była zawarta na czas oznaczony – 1 rok. Umowę tę poprzedzała umowa z [...] lipca 2022 r. zawarta do końca okresu obowiązywania tytułu prawnego, który przysługiwał zmarłemu [...] czerwca 2022 r. mężowi skarżącej, tj. do dnia [...] października 2022 r. Męża skarżącej z Dyrektorem Oddziału AMW wiązała umowa najmu, zawarta na 9 lat,
od [...] października 2013 r.
Decyzja – wydana na czas pełnienia służby – była pierwszym tytułem prawnym, jaki mąż skarżącej otrzymał. Przy ustalaniu należnej powierzchni osobnej kwatery stałej, jak wynika z jej treści, uwzględniono członków jego rodziny, tj. żonę (skarżącą) i syna. Przestał on pełnić służbę [...] czerwca 2004 r.
Spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżąca –
w danym stanie faktycznym i prawnym – może skutecznie żądać zmiany przydziału osobnej kwatery stałej. W ocenie Prezesa AMW odpowiedź jest negatywna.
Materiał badanej sprawy oraz treść uzasadnienia postanowienia wydanego
w I instancji pozwala stwierdzić, że Dyrektor Oddziału AMW trafnie przyjął zaistnienie przesłanki natury prawnej, uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie art. 155 Kpa., w zakresie zmiany decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej – kwestionując – prawo skarżącej, jako strony postępowania.
Skarżąca nie była stroną postępowania w zakresie przydziału osobnej kwatery – stałej, gdyż adresatem Decyzji był jedynie jej mąż. Z uwagi na fakt, że Decyzję wydano w 1987 r., tj. przed zmianą – ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych – z [...] maja 1989 r. – prawo do korzystania z kwatery nie stało się wspólnym prawem majątkowym skarżącej i jej męża.
Skarżąca uzasadniając swoją opinię, że była stroną postępowania w zakresie Decyzji, przywołała wyrok Sądu Najwyższego z 16 września 2015 r., III CZP 50/15. Organ wyjaśnił, że wyrok ten jest znany i stosowany przez organy Agencji Mienia Wojskowego. Wynika z niego zmiana linii orzeczniczej w ww. zakresie. Również
i w tym wyroku Sąd Najwyższy podaje, że zmiana linii orzeczniczej odnosi się do spraw, w których decyzje przydziału osobnej kwatery stałej zostały wydane
na podstawie ustawy z 17 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 1989 r., czyli – zdaniem organu – nie dotyczy rozstrzyganej sprawy.
Z powyższym wiązała się argumentacja zaprezentowana przez skarżącą,
w której nawiązywała do art. 30 § 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony – w toku postępowania – na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Powyższe ustalenia dowodzą, w ocenie organu, że również ten przepis nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie w szczególności dlatego, że w dacie śmierci małżonka skarżącej nie toczyło się postępowanie administracyjne,
w którym w miejsce zmarłego małżonka wstąpiłaby skarżąca. Innymi słowy przepis ten dotyczy zupełnie innej sytuacji aniżeli ta, na którą powołuje się skarżąca.
Dyrektor Oddziału AMW słusznie powiązał – pojęcie z art. 61a § 1 Kpa. "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania – z przesłanką ustanawianą w art. 155 Kpa., tj. istnieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo.
W ocenie Prezesa AMW w związku z treścią Decyzji wydaną – na czas pełnienia służby – wygasła ona [...] czerwca 2004 r., tj. w dniu zwolnienia męża skarżącej ze służby wojskowej. Z tej przyczyny od 1 lipca 2004 r. nie wywołuje ona skutków prawnych, gdyż jej moc ustala, stąd nie istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, która mogłaby podlegać zmianie w warunkach art. 155 Kpa..
Istotnym w sprawie – z punku widzenia dopuszczalności postępowania administracyjnego – jest również fakt, że pojęcie z art. 61a § 1 Kpa. "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, należy wiązać z oceną czy sprawa podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 29a ustawy o zakwaterowaniu do osób innych niż żołnierze zawodowi, które zajmują lokale mieszkalne będące w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji Mienia Wojskowego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (...) oraz faktem, że do października 2023 r. skarżącą wiązał z organem I instancji stosunek cywilno-prawny, tj. umowa najmu, stwierdzić należy, iż żądanie skarżącej nie może zostać rozpoznane we wskazanym przez nią trybie.
Z tych przyczyn, dokonując wstępnej analizy dopuszczalności żądania skarżącej – stwierdzono brak możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 155 Kpa..
Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa AMW z [...] lutego 2024 r. Zarzuciła naruszenie:
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 61a Kpa. przez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną
w rozumieniu art. 28 Kpa. oraz, że nie jest uprawniona z innych uzasadnionych przyczyn do wszczęcia wobec niej postępowania administracyjnego,
- słusznego interesu strony do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa. przez błędne przyjęcie, że przepisy szczególne sprzeciwiają się zmianie w części wnioskowanej decyzji, a także organy kierują się dowolnością w rozstrzygnięciach orzekając za każdym razem w inny sposób w zależności od tego, kto jest wnioskodawcą i jak im wygodniej w danej chwili,
- art. 6, 7, 8 w zw. z art. 124 Kpa. poprzez oparcie się przy wydawaniu postanowienia na błędnie rozumianych przesłankach faktycznych oraz niezasadne przywoływanie ich w uzasadnieniu,
- prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że przydział kwatery stałej
na podstawie ustawy z 17 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych oraz na podstawie ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie jest prawem podmiotowym żołnierza zawodowego oraz że podmiotem tego prawa nie jest współmałżonek żołnierza, który jest wyłączony z dziedziczenia po zmarłym żołnierzu w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a tym samym jest osobą nieuprawnioną i nie jest stroną w rozumieniu art. 61a Kpa..
Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2023 r., sygn. akt [...] w sprawie z wniosku organu o stwierdzenie zasiedzenia gruntu położonego w P., na którym wybudowany został budynek mieszkalny, gdzie znajduje się lokal mieszkalny od 1987 r. w sprawie, w której skarżąca jest stroną w charakterze posiadacza.
W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że Decyzja przydzielająca stronie, jako żołnierzowi zawodowemu i skarżącej osobną kwaterę stalą, w części dotyczącej określenia czasu jej trwania, tj. na czas pełnienia służby, pozostaje
w rażącej sprzeczności z normą prawną zawartą w art. 10 ustawy o zakwaterowaniu (...), skoro w niniejszej sprawie nie zaistniał żaden z określonych w art. 27 ustawy
o zakwaterowaniu (...) negatywnych warunków, a tym samym Decyzja sprzeciwia się interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, gdyż jest niezgodna przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego wskazanymi w art. 155 Kpa.
Wykazana i dowiedziona wada Decyzji w części dotyczącej określenia terminu ważności istniała w dacie orzekania i stanowi wadę powodującą nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego o charakterze podmiotowym już w chwili jej wydania.
Zdaniem skarżącej wbrew przesłankom określonym w art. 27 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r., Dyrektor Oddziału AMW ograniczył w czasie prawo podmiotowe strony postępowania administracyjnego – jej męża – jako żołnierza zawodowego – bezterminowe prawo do osobnej kwatery stałej oraz jej prawo podmiotowe współmałżonka żołnierza zawodowego, a w konsekwencji prawo do korzystania z przydzielonej kwatery, które stanowi składnik majątku wspólnego małżonków (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2012 r., I CSK 8/12, oraz uzasadnienie uchwał SN w tym zakresie).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone przez H. M. postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] kwietnia 1987 r. wydanej przez Dowódcę Garnizonu G. w części dotyczącej okresu jej obowiązywania, tj. "Na czas pełnienia służby" w trybie art. 155 Kpa., nie narusza prawa, co oznacza, że skarga jest nieuzasadniona.
Z przepisu art. 61a § 1 Kpa., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 Kpa., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej "CBOSA").
Zastosowanie art. 61a § 1 Kpa. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy stwierdzenie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego, a zatem nie rozpatruje sprawy merytorycznie. W związku z tym w postanowieniu wydanym
w trybie art. 61a § 1 Kpa. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 453/16, dostępny w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie, organ wychodząc z tych niekwestionowanych założeń, prawidłowo przyjął, że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, gdyż w sprawie wystąpił brak przedmiotu postępowania. Aby można było zastosować art. 155 Kpa. musi istnieć decyzja ostateczna w celu jej uchylenia lub zmiany, brak jej czyni niemożliwym zastosowanie powyższego trybu.
Jak wynika z akt niniejszego postępowania, skarżąca nie była stroną postępowania w zakresie przydziału osobnej kwatery - stałej, gdyż adresatem decyzji Dowódcy Garnizonu G. o przydziale osobnej kwatery stałej nr [...] z [...] kwietnia 1987 r. był jedynie [...] W. M. Przy ustalaniu należnej powierzchni osobnej kwatery stałej, jak wynika z jej treści, uwzględniono członków rodziny wymienionego, tj. żonę H. M. i syna A. M.
W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja, której zmiany domaga się skarżąca, została wydana w 1987 r., tj. przed zmianą - ustawy z 20 maja 1976 r.
o zakwaterowaniu sił zbrojnych - z [...] maja 1989 r. - prawo do korzystania z kwatery nie stało się wspólnym prawem majątkowym H. i W. M.
Przede wszystkim jednak, jak słusznie zauważył organ, decyzja ta wygasła
z chwilą zwolnienia [...] W. M. ze służby wojskowej, tj. [...] czerwca 2004 r., ponieważ z treści decyzji o przydziale W. M. osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. wynika, iż wydano ją - na czas pełnienia służby.
Z tej przyczyny od 1 lipca 2004 r. decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej nie wywołuje skutków prawnych, gdyż jej moc ustala, stąd nie istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna, która mogłaby podlegać zmianie
w warunkach art. 155 Kpa., dlatego też organ prawidłowo odmówił wszczęcia postepowania w tej sprawie.
W odniesieniu do treści skargi należy dodać, że skarżąca nie jest żołnierzem zawodowym oraz że skorzystała z prawa do zamieszkiwania w lokalu na podstawie zawartej umowy najmu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie
art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935).