II SA/Wa 554/24

II SA/Wa 554/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Dorota Kozub-Marciniak
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Sygn. powiązane
III OSK 517/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-15
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
art. art. 2 pkt 1, pkt 4
Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.
Dz.U. 2023 poz 1465
art. 207
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Pracy decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2022 r. poz. 1614) oraz art. 138 § 1
pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej "spółką", "skarżącą", od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w R. z [...] listopada 2023 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności pkt 6 i 7 nakazu inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. z [...] lipca 2023 r. nr [...], zwanego dalej "nakazem", utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie sprawy.
Inspektor Pracy działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w R przeprowadził w dniach: [...], [...], [...], [...] czerwca oraz [...] i [...] lipca 2023 r. kontrolę pracodawcy – spółki. Po kontroli sporządził protokół kontroli, który pracodawca podpisał [...] lipca 2023 r. – bez zastrzeżeń.
Następnie wydano nakaz zawierający m.in. decyzje nr [...] i [...], w których nakazano:
- zapewnić w szatni odzieży własnej mężczyzn usytuowanej w budynku produkcyjno-przetwórczym ZDI szafki o wymiarach zgodnych przepisami w terminie do 31 października 2023 r. – decyzja nakazowa nr [...],
- zapewnić w szatni odzieży własnej kobiet usytuowanej w budynku produkcyjno- przetwórczym ZDI szafki o wymiarach zgodnych z przepisami w terminie do 31 października 2023 r. – decyzja nakazowa nr 7.
Spółka nie odwołała się od powyższej decyzji.
2 listopada 2023 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i [...] zawartych w nakazie.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowych nr [...] i [...] oparto
na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. jako wydanych bez podstawy prawnej, gdy nie obowiązują przepisy określające wymagane wymiary szafek pracowniczych. Wskazano, że nakaz jest niemożliwy do wykonania i był niemożliwy do wykonania
w momencie jego wydania, ponieważ spółka nie jest w stanie zapewnić szafek pracowniczych męskich i żeńskich o wymiarach zgodnych z przepisami, gdyż nie obowiązują przepisy określające wymagane wymiary takich szafek, a zatem jest dotknięty wadą wskazaną wart. 156 § 1 pkt 5 Kpa..
Podniesiono, że skoro nie obowiązuje żadna Polska Norma określająca zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, wymogi w zakresie wymiarów szafek pracowniczych, spółka pozbawiona jest możliwości zrealizowania takiego obowiązku w zakresie pkt 6 i 7 nakazu i jest on obiektywnie niemożliwy do wykonania w zakresie tych obowiązków.
Decyzją z [...] listopada 2023 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji
nr [...] i [...] zawartych w nakazie, ze względu na brak zaistnienia zarzucanych przez stronę przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 Kpa., stwierdzając, że decyzje nr [...] i [...] z nakazu nie są obarczone wadami skutkującymi nieważnością.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając:
- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich niezastosowania z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności nakazu w części objętej wnioskiem, tj. w zakresie pkt 6 i 7 nakazu,
- naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji w związku z art. 207 § 2 Kodeksu pracy, § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (dalej rozporządzenie) oraz § 8 ust. 3 i § 11 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Polska Norma PN-75/M-787111 pomimo jej wycofania stanowi obowiązujący przepis określający wymogi dla wymiarów szafek pracowniczych,
- naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 Kpa. poprzez uznanie, że wycofana Polska Norma ma być traktowana jako obowiązujący przepis prawa, gdy nie ma mocy wiążącej, a także brak przeprowadzenia rzetelnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia faktów.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Główny Inspektor Pracy wyjaśnił między innymi, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego – zarówno pod względem podmiotowym, jak również przedmiotowym – enumeratywnie wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa. Korzystanie
z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych może mieć zatem miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi ustalenie istnienia bądź nieistnienia w dacie wydawania decyzji przesłanek z podanego przepisu.
W ocenie Głównego Inspektora Pracy w postępowaniu zakończonym nakazem nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, a co za tym idzie dla oceny istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. w odniesieniu do zakwestionowanej decyzji, mają przepisy art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 233 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, § 11 ust. 1 rozporządzenia, stanowiące podstawy prawne nakazu.
Przepis § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakłada na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom, pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana, zaś wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higieniczno-sanitarnych określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. Odnośnie do wyposażenia
w szafy szatni odzieży własnej (czystej) pracowników, w myśl przepisu § 11 ust. 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia, szatnia taka powinna być wyposażona w szafy przeznaczone do indywidualnego użytku każdego pracownika. Ponadto – zgodnie
z § 8 ust. 3 ww. załącznika nr 3 – szafy na odzież powinny spełniać wymagania Polskiej Normy.
Uregulowania w tym zakresie, dotyczące m.in. wymiarów szaf, zaopatrzenia ich w przegrody i otwory wentylacyjne zostały określone w Polskiej Normie PN-75/M-78711 "Szafy stalowe na ubrania", zgodnie z którą wysokość szaf na odzież dla poszczególnych pracowników powinna wynosić 180 cm.
Rozporządzenie w sprawie ogólnych przepisów bhp wykonuje delegację ustawową Kodeksu pracy, dotyczącą określenia szczegółowych zasad i warunków zapewnienia urządzeń higieniczno-sanitarnych, poprzez wskazanie na konieczność spełnienia przynajmniej wymogów wynikających z danej normy. Ustawa o normalizacji nie określa, że odstępstwo od zasady dobrowolności stosowania Polskich Norm może zostać ustanowione jedynie w ustawie. Stanowisko, zgodnie z którym Polskie Normy nie stanowią źródeł prawa, jest prezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Należy jednak zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] maja 2014 r. (sygn. akt.[...]) wskazano, iż "(...)
w międzynarodowym systemie normalizacyjnym oraz większości systemów
w regionach i krajowych stosowanie norm jest dobrowolne, nie mają one charakteru źródeł prawa, aktów prawa powszechnie obowiązującego i nie mieszczą się
w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, wymienionych w art. 87 Konstytucji RP.
Niemniej w sytuacji, gdy dana norma zostanie powołana w obowiązujących przepisach prawa, to podmioty, które ten przepis powinny stosować są taką normą związane.".
Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że jakkolwiek Polskie Normy nie są same przez się przepisami prawa pracy, to nie można jednak skutecznie organom administracji postawiać zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na pracodawcy obowiązku stworzenia pracownikom bezpiecznych
i higienicznych warunków pracy. Dla przykładu powołano wyroki o sygn. II GSK 2311/13, II OSK 1486/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana "CBOSA").
Przepis art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji wprost wskazuje, że Polskie Normy mogą być powołane w przepisach prawnych (ustawach i rozporządzeniach) po ich opublikowaniu w języku polskim. Ten zapis jest wyjątkiem od reguły dobrowolności stosowania PN. Tego rodzaju stanowisko prezentowane jest również
w piśmiennictwie, co oznacza, że w przypadku powołania w akcie prawnym określonej Polskiej Normy, powinna ona być stosowana przez podmioty zobowiązane w tym akcie prawnym w zakresie, w jakim ją powołano. Wskazuje się, że wprawdzie Polskie Normy, to nie przepisy prawne, ale w przepisach prawnych można powoływać się na normy i to na dwa sposoby jako powołanie wyłączne oraz wskazujące. Zatem jeśli w przepisie prawa (ustawie lub rozporządzeniu) ustawodawca powołuje się na normę, to zaznacza czy zastosowanie się do danej normy jest jedynym czy jednym z wielu rozwiązań, aby spełnić kryteria przepisu. Oznacza to, że stosowanie Norm Polskich jest dobrowolne, jeśli postrzegamy je jako zbiór zasad, natomiast jeśli ustawodawca wskaże, że należy zastosować normę, to wtedy stają się integralną częścią przepisu.
Zdaniem Głównego Inspektora Pracy nawet gdyby przyjąć twierdzenia, że Polska Norma nie może mieć zastosowania – jako podstawa prawna decyzji nr [...] i [...] nakazu, to okoliczność ta, wbrew twierdzeniu spółki, nie świadczy o wydaniu decyzji nr [...] i [...] bez podstawy prawnej. W powyższych decyzjach został bowiem wskazany, jako podstawa prawna, przepis art. 233 Kodeksu pracy, a także § 11 ust. 1 rozporządzenia, który w zw. z § 8 ust. 3 ww. załącznika nr 3 rozporządzenia zobowiązuje pracodawcę do realizacji określonych w nim obowiązków, w sposób wskazany szczegółowo w przywołanej wyżej Polskiej Normie.
Obowiązek zapewnienia pracownikom pomieszczeń i urządzeń higieniczno- sanitarnych, których rodzaj, ilość i wielkość powinny być dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników, stosowanych technologii i rodzajów pracy oraz warunków, w jakich ta praca jest wykonywana wynika z obowiązującego przepisu
§ 11 rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej określonej
w art. 23715 § 1 Kodeksu pracy.
Szafy na odzież, stanowiące wyposażenie szatni dla pracowników są ponad wszelką wątpliwość urządzeniami higieniczno-sanitarnymi, o których mowa w ww. przepisie. Wprawdzie powołane wyżej przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy nie określają bezpośrednio parametrów, w tym wymiarów jakie powinny spełniać szafy na odzież dla pracowników, to jednak odnoszą się w tym zakresie do wymagań Polskiej Normy. Określony przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy obowiązek zapewnienia pracownikom w szatni odzieży własnej szaf na odzież przeznaczonych
do indywidualnego użytku każdego pracownika, ma na celu zapewnienie higienicznych warunków przechowywania osobistej odzieży, co znajduje oparcie w art. 233 Kodeksu pracy, a także w treści art. 207 § 2 tego aktu.
Polskie Normy to dokumenty przyjęte na zasadzie konsensu i zatwierdzone przez upoważnioną jednostkę organizacyjną, ustalające – do powszechnego
i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzające do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (art. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz.U. z 2015 r. poz. 1483). W systemie normalizacji norma jest dokumentem normatywnym stanowiącym uznaną regułę techniczną odzwierciedlającą aktualny stan wiedzy technicznej. Wycofanie normy może, ale nie musi wiązać się z zastąpieniem jej normą znowelizowaną lub inną obejmującą zakres tematyczny normy zdezaktualizowanej. Normy wycofane zawierają rozwiązania mniej nowoczesne, ale to nie znaczy, że są one błędne i ich stosowanie jest akceptowane, co wielokrotnie potwierdzał Polski Komitet Normalizacyjny.
Jak stwierdzono, mając na uwadze powołane przepisy, a także fakt, że wymiary szaf na odzież dla pracowników określono w Polskiej Normie, nie sposób zgodzić się z argumentacją spółki, że decyzje nr [...] i [...] nakazu zostały wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowe decyzje oparto m.in. na przepisie § 11 ust. 1 rozporządzenia, który wprawdzie nie zawiera w swej treści konkretnych nakazów czy zakazów, jednakże – wiąże zapewnienie bezpiecznych
i higienicznych warunków pracy ze spełnieniem wymagań określonych w przepisach bhp, a zatem ponad wszelką wątpliwość – może – łącznie z art. 233 Kodeksu pracy – być podstawą nałożenia obowiązków na spółkę.
W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzje nr [...] i [...] zawarte
w nakazie wydano bez podstawy prawnej, a co za tym idzie – nie ma przesłanek
do stwierdzenia ich nieważności.
W orzecznictwie podkreśla się również, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, czy techniczne.
Organy Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy (w tym bhp) zobowiązane są do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień
w ustalonym terminie.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że spółka zatrudnia pracowników. Nie ulega więc wątpliwości, że ma obowiązek zapewnić pracownikom urządzenia higieniczno-sanitarne zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy i bhp.
Z ustaleń inspektora dokonanych w trakcie kontroli (i nie zakwestionowanych przez pracodawcę – protokół kontroli podpisany bez zastrzeżeń) bezsprzecznie wynika, że "(...) pracodawca zapewniał dla korzystających z nich pracowników szafki na ubrania jednokomorowe, których wysokość nie spełnia wymagań PN. W dniu kontroli, tj. [...].07.2023 r. w szatni męskiej czystej i damskiej czystej znajdowały się szafki skrytkowe jednokomorowe o wymiarach około: szerokość 33 cm, wysokość
18 cm i głębokość 40 cm.".
Podkreślono ponadto, że w rozstrzyganej sprawie spółka nie odwołała się
od nakazu, jak również na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała stanu faktycznego w sprawie, w szczególności opisu zawartego w protokole kontroli,
z którego wynika, że pracodawca nie zapewnił w szatniach: wymaganej przepisami wentylacji (czterokrotnej wymiany powietrza na godzinę), wymaganej przepisami powierzchni podłogi na każdego korzystającego pracownika (co najmniej 0,3 m2) oraz wysokości szafek określonej w Polskiej Normie.
Nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa organowi poprzez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na pracodawcy obowiązku stworzenia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 785/07, dostępny w CBOSA) i na którą powołuje się obowiązujący przepis prawa. Skoro bowiem obowiązujący akt prawa przywołuje w swojej treści Polską Normę, to parametry w niej określone stają się obowiązującym prawem.
Główny Inspektor Pracy stwierdził, że ww. decyzje nie są obarczone żadną
z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. i nie ma podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Wydano je zgodnie z właściwością, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane
do podmiotu będącego stroną w sprawie, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą i nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Nie stwierdzono także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. ani także art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. (niewykonalność decyzji). Negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje ich niewykonalności.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną
na wstępie decyzję Głównego Inspektora Pracy.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do braku ich zastosowania z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji Okręgowego Inspektora Pracy oraz uznanie, że nakaz w części obejmującej pkt [...] i [...] nie podlega stwierdzeniu nieważności, gdy:
- nakaz w pkt 6 i 7 został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zawiera zobowiązanie skarżącej do zapewnienia w szatni odzieży własnej męskiej i szatni odzieży własnej kobiet usytuowanych w budynku produkcyjno-przetwórczym ZDI szafek pracowniczych o wymiarach zgodnych z przepisami prawa, gdy nie istnieją żadne obowiązujące na terenie RP przepisy prawa określające wymagane wymiary szafek pracowniczych, jak również wbrew stanowisku organu nie obowiązuje żadna Polska Norma określająca wymagane wymiary szafek pracowniczych, w tym w szczególności nie obowiązuje Polska Norma, do której odwołuje się § 8 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia;
- nakaz w pkt 6 i 7 jest niemożliwy do wykonania i był niemożliwy do wykonania w momencie jego wydania, ponieważ skarżąca nie jest w stanie zrealizować nałożonych na nią obowiązków i zapewnić szafek pracowniczych męskich i żeńskich o wymiarach zgodnych z obowiązującymi przepisami, ponieważ na terenie RP nie obowiązują żadne przepisy prawa określające wymagane wymiary szafek pracowniczych, jak również wbrew stanowisku organu administracji nie obowiązuje żadna Polska Norma określająca wymagane wymiary szafek pracowniczych, w tym nie obowiązuje Polska Norma, do której odwołuje się § 8 ust. 3 załącznika nr 3
do rozporządzenia; naruszenie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o normalizacji, art. 207 § 2 Kodeksu pracy oraz § 11 rozporządzenia i § 8 ust. 3 i § 11 ust. 3 załącznika nr 3
do rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że Polska Norma PN-75/M-78711 pomimo jej wycofania w roku 2011, cały czas obowiązuje
i powinna być stosowana z uwagi na odesłanie do stosowania Polskiej Normy zawarte w § 8 ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia oraz staje się z tego tytułu obowiązującym prawem, a w konsekwencji określa wymagania dotyczące wymiarów szafek pracowniczych, które skarżąca w ocenie organu ma obowiązek spełnić na podstawie pkt 6 i 7 nakazu poprzez zapewnienie w szatniach odzieży własnej męskiej i odzieży własnej kobiet szafek pracowniczych o wymiarach zgodnych z wycofaną Polską Normą PN-75M-78711 i przez to nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności pkt 6 i 7 nakazu, pomimo że w ocenie Skarżącej:
a) Polska Norma PN-75M-78711 nie stanowi obowiązującego przepisu prawa,
ze względu na jej wycofanie nie powinna być stosowana i nie może stanowić źródła żadnych obowiązków nałożonych na skarżącą, a także nie ma mocy równorzędnej przepisom rangi ustawowej z uwagi na jej uchylenie w roku 2011;
b) obowiązek stosowania Polskiej Normy PN-75M-78711 jest pozbawiony podstawy prawnej, ponieważ narusza art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji (zgodnie
z którym stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne), a obowiązek stosowania Polskiej Normy i nadanie jej charakteru źródła prawa obowiązującego może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, a w niniejszej sprawie odesłanie do stosowania Polskiej Normy (do tego wycofanej) zawiera jedynie załącznik
do rozporządzenia (tj. aktu prawnego niższego w hierarchii źródeł prawa od ustawy),
2. art. 6 Kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wycofana Polska Norma Polskiej PN-75M-78711 ma być stosowana przez skarżącą
w ramach wykonania nakazu w pkt 6 i 7 i ma być traktowania jak obowiązujący przepis prawa, gdy wycofana Polska Norma nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie ma mocy wiążącej, przez co doszło do rażącego naruszenia zasady legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego.
Uwzględniając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy w całości i zobowiązanie organu do uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z [...] listopada 2023 r. (ewentualnie o zobowiązanie do zmiany tej decyzji w ten sposób, by Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził nieważność nakazu w części - tj. w zakresie pkt 6 i 7, zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności).
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację sformułowaną na rzecz postawionych w niej zarzutów.
W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 972/07) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. nakłada na występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące.
Jako pierwszą podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż w judykaturze występuje wiele koncepcji na to jak należy rozumieć wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Większość z tych koncepcji ma jeden wspólny mianownik, mianowicie stwierdzając wydanie decyzji bez podstawy prawnej wskazuje się najczęściej,
iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte pomimo, że w ogóle nie było do tego przesłanek, gdyż w istocie w każdym z tych przypadków nie istniała sprawa administracyjna podlegająca załatwieniu w drodze decyzji przez organ administracji.
Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w CBOSA).
Rażącego naruszenie prawa w niniejszej sprawie skarżąca upatruje we wskazaniu w pkt 6 i pkt 7 nakazu z dnia [...] lipca 2023 r. polskiej normy PN-75M-78711, która została wycofana w 2011 r., a w jej miejsce nie wprowadzono żadnej nowej polskiej normy regulującej wymogi dotyczące wymiarów szafek pracowniczych.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r o normalizacji (Dz.U.
z 2015 r. poz.1483) przez normalizację - rozumie się działalność zmierzającą do uzyskania optymalnego, w danych okolicznościach, stopnia uporządkowania
w określonym zakresie, poprzez ustalanie postanowień przeznaczonych do powszechnego i wielokrotnego stosowania, dotyczących istniejących lub mogących wystąpić problemów. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 4 ustawy o normalizacji norma – to dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.
Jak słusznie zauważył organ, dynamiczna zmiana aktualnego stanu wiedzy skutkuje wycofywaniem norm, które utraciły przymiot reguły technicznej. Wycofanie normy może, ale nie musi wiązać się z zastąpieniem normy zdezaktualizowanej normą nową obejmującą zakres tematyczny normy zdezaktualizowanej. Zbiór norm wycofanych nie jest zbiorem norm, których stosowanie jest zakazane, zwierają one co prawda rozwiązania mniej nowoczesne, ale nie znaczy, że rozwiązania te są błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07 uznał, że Polskie Normy nie są same przez się przepisami bhp (przepisami prawa pracy). W uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. (sygn. akt.[...]) wskazano, iż (...) w międzynarodowym systemie normalizacyjnym oraz większości systemów w regionach i krajowych stosowanie norm jest dobrowolne, nie mają one charakteru źródeł prawa, aktów prawa powszechnie obowiązującego i nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Niemniej w sytuacji, gdy dana norma zostanie powołana w obowiązujących przepisach prawa, to podmioty, które ten przepis powinny stosować są taką normą związane. W wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 2311/13), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że norma wskazuje pewne wymogi techniczne, a obowiązek ich uwzględniania nie wynika z samej Normy Polskiej, a z przepisów rozporządzenia. Również w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1486/17) NSA potwierdził, że pomimo, iż Polskie Normy nie należą one do źródeł prawa, które powszechnie obowiązują, to jednak (...) powoływanie się na te normy jest zasadne wówczas, gdy przepis ustawy lub rozporządzenia bezpośrednio odwołuje się do wymogu ich stosowania".
Obowiązki pracodawcy w dziedzinie ochrony pracy wynikają z przepisów prawa, z zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz z osiągnięć nauki i techniki, o czym mowa w art. 207 Kodeksu pracy. Zgodnie z owym przepisem prawa pracodawca jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. W szczególności pracodawca jest obowiązany m. in. organizować pracę w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
Nakaz inspektorski w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisu prawa pracy (przepisu bhp), odnosi się do usunięcia stwierdzonego uchybienia poprzez dostosowanie stanu rzeczy w dziedzinie bhp do wymagań nałożonych przepisami
o ochronie pracy.
Wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, w kilkudziesięciu miejscach odsyła do różnych wymagań określonych Polskimi Normami. Rozporządzenie to, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, zostało wydane na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego, realizując zawartą w nim delegację. Wraz z innymi wyżej wspomnianymi przepisami prawa, w tym przepisami Kodeksu pracy, dotyczącymi bezpieczeństwa i higieny pracy wchodzą w skład systemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony pracy, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy. Stanowią zatem lex specialis w stosunku m.in. do ustawy o normalizacji. Brak Polskiej Normy nakazuje sięgnięcie do określonych reguł pozaprawnych wskazujących sposób wykonania zadania. Nie świadczy jednak o niepraworządnym charakterze przepisu odsyłającego do nieistniejącej (nawet) normy. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. IV SA/Wr 305/05 nie publ.).
Reasumując więc powołanie się w decyzji na Polską Normę, która nawet została wycofana nie stanowi wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Polska Norma nie jest samoistnym przepisem prawa. Zapewnia ona jedynie w sposób optymalny realizację spoczywającego na pracodawcy obowiązku stworzenia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.
Jako drugą przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji 6 i 7
z nakazu inspektora pracy z dnia [...] lipca 2023 r skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 5 Kpa., który odnosi się do niewykonalności decyzji.
Przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały należy rozumieć taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku
z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonana obowiązków, dlatego ocena niewykonalności decyzji nie może wiązać się tylko z datą wydania tej decyzji, lecz musi uwzględniać także okoliczności zachodzące później.
Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące funkcjonowania wycofanej normy w przestrzeni publicznej oraz oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone na rozprawie w dniu 2 grudnia 2024 r., że treść Polskiej Normy PN-75M-78711 jest mu znana, należy uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niewykonalność decyzji, których stwierdzenia nieważności domaga się strona skarżąca.
Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.