II SA/WA 544/18

II SA/Wa 544/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Janusz Walawski
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 1351/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2017 poz 2365 art. 40 ust.  1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie należności funkcjonariusza za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania oddala skargę
Uzasadnienie
S. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] stycznia 2018 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] listopada 2017 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącemu należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia albo delegowania (Dz. U. z 2006 r., poz. 1719 ze zm.).
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.), z dniem [...] maja 2014 r. przeniósł z urzędu [...] S. Z. ze służby stałej z Komendy Głównej Straży Granicznej (gdzie pełnił obowiązki [...] Wydziału [...]) do dalszego pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej. Z uwagi na to, że członkowie jego rodziny (żona i córka) pozostali w dotychczasowym miejscu zamieszkania, w okresie od czerwca 2014 r. do sierpnia 2016 r. funkcjonariuszowi wypłacano (na jego wnioski z 8 grudnia 2014 r. i 13 stycznia 2016.r.) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca pełnienia służby ([...]) do miejscowości zamieszkania członków rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 14 rozporządzenia).
W dniu [...] lipca 2016 r. S. Z. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o wypłatę, w związku z przeniesieniem służbowym do innej miejscowości, należności wymienionych w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 grudnia 2006 r. Do wniosku o wypłatę należności skarżący dołączył trzy zaświadczenia wystawione przez Urząd Miejski w [...] (z [...] lipca 2016 r.) potwierdzające zameldowanie jego i członków jego rodziny (żony i córki) w nowym miejscu zamieszkania.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2016 r. wypłacono funkcjonariuszowi kwotę [...] zł. tytułem ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) oraz zasiłku osiedleniowego (§ 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).
W dniu [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu II instancji, w którym podniósł, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie wydał decyzji w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z [...] lipca 2016 r.
Komendant Główny Straży Granicznej, postanowieniem z [...] września 2017 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., stwierdził bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w rozpoznaniu wniosku [...] SG S. Z. z [...] lipca 2016 r. o wypłatę należności wymienionych w pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia i zobowiązał go do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Komendant Straży Granicznej podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, sporne należności nie zostały skarżącemu wypłacone, mimo upływu terminu 30 dni od dnia złożenia przez niego wniosku o wypłatę (§ 20 ust. 1 rozporządzenia), nie wydano również decyzji o odmowie przyznania tych świadczeń. Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że postępowanie skarżącego "przyczyniło się w pewnym sensie" do bezczynności organu. Od funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku kierowniczym należy bowiem oczekiwać niezwłocznego przedłożenia dokumentów wymaganych do wypłaty należności, tym bardziej że o tym obowiązku był informowany przez Głównego Księgowego Oddziału Straży Granicznej, z którym pracuje "biurko w biurko".
Z akt sprawy wynika, że w tych okolicznościach faktycznych i prawnych Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z [...] września 2017 r. zwrócił się do skarżącego o "przedłożenie brakujących dokumentów oraz stosowanych oświadczeń, o których mowa w § 12 ust. 5, § 20 ust. 2 i § 19 (rozporządzenia)". W odpowiedzi na to pismo, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 27 września 2017 r. zarzucił organowi "ogólnikowość" wezwania i wskazał na obowiązek udzielenia wyczerpującej informacji, jakich konkretnie dokumentów organ "oczekuje". W dniu 2 października 2017 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącego, że warunkiem wypłaty funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny diety za czas przejazdu i pierwszą dobę w nowym miejscu zamieszkania (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 2) jest złożenie oświadczenia o terminach wyjazdu z dotychczasowego miejsca zamieszkania i przyjazdu do nowego miejsca zamieszkania, a także dowodów potwierdzających wysokość kosztów podróży (biletów, ewentualnie oświadczenia o ich wysokości).
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z [...] listopada 2017 r. wydaną na podstawie art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej odmówił skarżącemu wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego, wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia.
Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że wypłata diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania (§ 13 ust. 1 pkt 1) oraz zwrot kosztów przejazd do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza (§ 13 ust. 1 pkt 2) następuje w wysokości ustalonej według stawek i cen obowiązujących w dniu przejazdu do nowego miejsca służby funkcjonariusza (§ 15 ust. 2 rozporządzenia), według zasad określonych w § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. W tym celu funkcjonariusz, który wnioskuje o przyznanie tych świadczeń, jest obowiązany przedłożyć oświadczenie o terminach podroży do nowego miejsca zamieszkania oraz dokumenty potwierdzające poniesione koszty (np. rachunki, bilety), ewentualnie pisemne oświadczenie w sprawie wysokości poniesionych kosztów (§ 12 pkt 6 rozporządzenia). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej dodał, że S. Z. nie przedłożył wymaganych dokumentów.
Wniosek funkcjonariusza o zwrot kosztów poniesionych za przewóz urządzeń domowych nie jest uzasadniony, ponieważ nie wnioskował do jednostki o przewóz urządzeń domowych w związku z przeniesieniem służbowym.
Komendant dodał na marginesie, że na podstawie wniosków o wypłatę z [...] grudnia 2014 r. i z [...] stycznia 2016 r. skarżącemu wypłacono należności z tytułu ryczałtu na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu ze stałego miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania jego rodziny.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z 21 listopada 2017 r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z [...] listopada 2017 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do wypłaty należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 ustawy.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z [...] listopada 2017 r. na postawie art. 111 § 1b k.p.a., odmówił skarżącemu uzupełnienia swojej decyzji z [...] listopada 2017 r. Organ podał, że nie jego wniosek z [...] lipca 2017 r. w części dotyczącej wypłaty : ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3) i zasiłku osiedleniowego (§ 13 ust. 1 pkt 4) został załatwiony w drodze czynności materialno-technicznej (wypłaty świadczenia). Z kolei ryczałt na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu (§ 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) był stronie wypłacany na jego wnioski z [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2016 r.
Skarżący złożył odwołanie od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] listopada 2017 r.
W odwołaniu podniósł, że decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o odmowie wypłaty należności o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia narusza prawo, ponieważ wymagane dokumenty, z uwagi na upływ czasu (na skutek 15 - miesięcznej bezczynności organu w tej sprawie) nie zachowały się. Takie "ułomne funkcjonowanie organu nie powinno i nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony".
Skarżący zarzucił ponadto, że we organ I instancji nie rozpoznał jego wniosku z [...] lipca 2017 r. o wypłatę należności w całości, ponieważ "pominął" należności wymienione w § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia i w ten sposób naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. W ocenie strony skarżącej, organ I instancji powinien wydać decyzję o wypłacie świadczeń wymienionych w tych przepisach (ryczałtu z tytułu przeniesienia i zasiłku osiedleniowego) i nie mógł "poprzestać" na wypłacie określonej kwoty (czynności materialno-technicznej).
Organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2017 r.
Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w razie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości, funkcjonariuszowi przysługują z mocy prawa należności z tytułu przeniesienia, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe przeniesienia lub delegowania.
Te należności (ich wysokość) są ustalane zgodnie z zasadami określonymi w powołanym rozporządzeniu i wypłacane funkcjonariuszowi na jego pisemny wniosek. Organ wypłacił skarżącemu ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiłek osiedleniowy (§ 13 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia), a także załatwił w drodze czynności materialno-technicznej wnioski o zwrot kosztów przejazdu do miejsca zamieszkania członków rodziny, wypłacając te świadczenia (§ 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w określonych przypadkach pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, dopiero odmowa pozytywnego załatwienia wymaga zachowania formy decyzji (np. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. II OSK 230/09, wyroki NSA z 10 października 2007 r. II SA 1719/03,z 15 lutego 2007 r. I OSK 509/06). Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. przez pominięcie w decyzji organu I instancji należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia.
Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji podzielił zapatrywanie organu I instancji, co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do wypłaty funkcjonariuszowi diet oraz kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania (należności o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 rozporządzenia), ponieważ nie złożył wymaganych dokumentów (rachunków, biletów, ewentualnie oświadczenia o wysokości kosztów). Zdaniem organu, ten obowiązek wynika z wykładni celowościowej przepisu § 20 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto w myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia, wypłata tych należności następuje w wysokości ustalonej według stawek i cen obowiązujących w dniu przejazdu do nowego miejsca służby funkcjonariusza, zaś § 4 ust.1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego "winy" organu w niezłożeniu przez stronę skarżącą wymaganych dokumentów (z uwagi na długość postępowania dokumenty nie zachowały się), organ zauważył, że wniosek o wypłatę należności skarżący złożył [...] lipca 2017 r., a więc ponad trzy lata po przeniesieniu do nowego miejsca pełnienia służby ([...] maja 2014 r.), a zatem funkcjonariusz ponosi wyłączną winę w niezłożeniu tych dokumentów.
Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i podkreślił, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby funkcjonariusz zwracał się do jednostki, do której został przeniesiony z wnioskiem o przewóz urządzeń domowych, a ta nie miała możliwości zorganizowania przewozu.
S. Z. w skardze do Sądu zarzucił, że zaskarżona decyzja o odmowie przyznania diety za czas przejazdu i pierwszą dobę w nowym miejscu zamieszkania (§ 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 2) narusza prawo, ponieważ "trwająca 15 miesięcy bezczynność uniemożliwiła odwołującemu się przedstawienie dokumentów żądanych przez organ, które z uwagi na upływ czasu nie zachowały się" (skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 160/17 wydanego w sprawie z jego skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 20 lipca 2017 r.).
Zdaniem strony skarżącej, organ naruszył art. 77 k.p.a. ponieważ niezasadnie uznał, że główny księgowy informował go o obowiązku złożenia dokumentów. Skarżący dodał, że nie utrzymywał z nim "żadnych relacji koleżeńskich bądź służbowych", nigdy nie pracowali w jednym pojoju.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia przez nieuzasadnione przyjęcie, że wypłata należności o których mowa w tym przepisie następuje w drodze czynności materialno-technicznej, bez konieczności wydania decyzji o ustaleniu świadczenia. Skarżący powołał się na uchwałę NSA z 24 lutego 2012 r. II GPS 2/12 i stwierdził, że wypłata należności o których mowa w powołanych przepisach rozporządzenia "nie została poprzedzona żadnym postępowaniem dowodowym, zmierzającym do oceny zasadności zgłoszonej prośby, ani wydaniem decyzji, która wskazywałaby jakie należności zostały skarżącemu przyznane".
Skarżący stwierdził ponadto, że utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja organu I instancji nie rozstrzyga jego wniosku w całości tj. w zakresie wypłaty należności z § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 6 rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty i podniósł m. in., że decyzje w przedmiocie świadczeń z tytułu przeniesienia to decyzje uznaniowe, a więc ich uzasadnienie "ma szczególne znaczenie". Zdaniem skarżącego, "za niedopuszczalną należy uznać sytuację, aby strona postępowania miała domyślać się jakie było rozstrzygnięcie organu" zaś "przelew należności nie może zastąpić wydania rozstrzygnięcia".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powtórzył stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
W zaskarżonej do Sądu decyzji Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej) z [...] listopada 2017 r. o odmowie ustalenia i wypłaty skarżącemu należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że nie jest dopuszczalna wyplata funkcjonariuszowi diety dla niego i członków jego rodziny za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania, zwrot kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny oraz zwrot kosztów poniesionych w związku z przewozem urządzeń domowych do nowego miejsca zamieszkania ponieważ funkcjonariusz w postępowaniu w tej sprawie nie przedłożył wymaganych dokumentów, pozwalających na ustalenie wysokości tych należności, a także nie zwracał się do jednostki, do której został przeniesiony o przewiezienie rzeczy.
Należy dodać, że decyzja ta została wydana na skutek wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r., w którym domagał się wypłaty należności wszystkich (sześciu) wymienionych § 13 ust. 1 rozporządzenia.
Przede wszystkim Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki ustalenia i wypłaty skarżącemu funkcjonariuszowi diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania (§ 13 ust. 1 pkt 1 ), zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 2).
Sąd zauważa, że ten zarzut, "najistotniejszy" skarżący stawia niejako na marginesie skargi. Co więcej, ze skargi nie wynika, żeby skarżący kwestionował stanowisko organu co do tego, że złożenie dokumentów potwierdzających odbytą podróż jest warunkiem wypłaty tych świadczeń. Zdaniem Sądu uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie prawidłowe i wyczerpujące.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pełnomocnik strony skarżącej był informowany o obowiązku złożenia spornych dokumentów. Można dodać, że był również informowany o możliwości złożenia oświadczenia o wysokości kosztów podróży (§ 12 ust. 6 rozporządzenia).
Z okoliczności sprawy wynika również, że skarżący nie zwracał się do jednostki do której został przeniesiony o przewiezienie jego urządzeń domowych do nowego miejsca zamieszkania. Zatem, w świetle § 19 ust. 2 rozporządzenia, organ zasadnie odmówił mu zwrotu poniesionych kosztów przewozu urządzeń domowych (kosztów opakowania, prac załadunkowych i wyładunkowych oraz transportu).
Sąd orzeka w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące nierozpoznania w całości wniosku o ustalenie i wypłatę należności (zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy ustalenia i wypłaty trzech z sześciu wymienionych w § 13 rozporządzenia należności) mogą być co najwyżej formułowane w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu w tej sprawie. Wypada jednak zauważyć że z postanowienia Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] września 2017 r. wydanego na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., jak i wyroku WSA w Białystoku z 4 grudnia 2017 r. II SAB/Bk 160/17 wynika, że organ I instancji "załatwił" wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3) i zasiłku osiedleniowego (§ 13 ust. 1 pkt 4 ). Skarżącemu wypłacano także, po upływie każdego kalendarzowego miesiąca, w okresie od grudnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. ryczałt na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu do miejsca zamieszkania członków jego rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 6 i § 14 rozporządzenia).
W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, dopiero odmowa jej dokonania wymaga wydania decyzji administracyjnej (np. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. II OSK 230/09, wyroki NSA z 10 października 2007 r. II SA 1719/03,z 15 lutego 2007 r. I OSK 509/06). Kwestionowanie wysokości wypłaconych należności tytułem : ryczałtu z tytułu przeniesienia, zasiłku osiedleniowego oraz ryczałtu na porycie kosztów jednorazowego przejazdu (§ 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia), jest dopuszczalne w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302)
Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę.