II SA/Wa 54/24

II SA/Wa 54/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 504
art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.R. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania.
Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w ww. przepisie, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Uwzględniając powyższe organ wskazał, że dochód trzyosobowej rodziny Skarżącej wynosi 4.325,53 złotych (renta z tytułu niezdolności do pracy małżonka Skarżącej oraz świadczenie pielęgnacyjne z OPS pobierane przez córkę Skarżącej). Zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi 1.441,85 złotych i nie pozwala stwierdzić, że Skarżąca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.
Organ podkreślił że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2022 r. wynosi 1.338,44 złotych brutto.
Wskazał również, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie ww. przepisu przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami.
Podsumowując organ stwierdził, że po ponownym rozpoznaniu sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, brak jest podstaw do przyznania Skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku zgodnie z wnioskiem.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. zarzucając naruszenie:
- art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez nieprzyznanie renty w drodze wyjątku z uwagi na fakt przyjęcia, iż kwota brutto przypadająca na jednego członka jej rodziny jest wystarczająca do zapewnienia niezbędnych środków do życia,
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez zaniechanie organu zapewnienia jej jako stronie czynnego udziału w sprawie, w związku z tym naruszenia jej interesu jako wnioskującej,
- art. 244 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia Skarżącej jako wnioskującej o sposobie załatwienia wniosku przez organ i fakcie wydania decyzji ostatecznej.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazała, że w roku 2021 złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] o przyznanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jednakże za pismem z dnia 8 marca 2021 r. otrzymała decyzję odmowną. W decyzji tej ZUS wskazał, że w dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy, tj. w okresie od dnia 21 marca 2009 r. do dnia 20 marca 2019r. Skarżąca udowodniła 3 lata, 1 miesiąc i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych wobec wymaganych co najmniej 5 lat, a w dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku, tj. w okresie od dnia 21 stycznia 2011 r. do dnia 20 stycznia 2021 r. udowodniła 4 lata i 9 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych wobec wymaganych 5 lat.
Skarżąca podniosła, że już w okresie od 2002 r. do 2020 r. była niezdolna do pracy wskutek dolegliwości spowodowanych poważnymi schorzeniami nóg oraz chorobami współistniejącymi. Od 2002 r. pozostawała pod stałą opieką lekarską w związku z posiadanymi schorzeniami, tj. niewydolnością żylną i zakrzepicą. Choroba od samego początku uniemożliwiała Skarżącej swobodne poruszanie, wskutek czego nie była w stanie pracować. Schorzenia towarzyszące i brak możliwości swobodnego poruszania się spowodowały wystąpienie znacznej otyłości. Skarżąca podkreśliła, że już od 2002 r. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.
Podniosła również, że w dniu [...] listopada 2020 r. uzyskała orzeczenie o stanie niepełnosprawności w stopniu znacznym. Obecnie jest leczona na cukrzycę insulino-niezależną z wieloma powikłaniami. Ponadto posiada wiele chorób współistniejących, takich jak stopa cukrzycowa z ropowicą podudzia prawego, który to stan powstał po amputacji prawego podudzia w październiku 2020 r., rozległe, przewlekłe owrzodzenie pięty lewej, otyłość znacznego stopnia, retinopatia, stan po ostrej niewydolności nerek w związku z przebiegiem infekcji bakteryjnej, a następnie przewlekła niewydolność nerek, niedokrwistość oraz przewlekła niewydolność limfatyczna KD z obrzękiem.
W związku z powyższym Skarżąca podniosła, że musi zaopatrywać się w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające jej funkcjonowanie. Zaznaczyła również, iż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby.
Skarżąca wskazała nadto, że sytuacja zdrowotna jej małżonka nie pozwala mu na jakąkolwiek pomoc w jej codziennym funkcjonowaniu, ponieważ on sam wymaga pomocy w codziennych czynnościach. Posiada wiele schorzeń uniemożliwiających mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Opiekę nad Skarżącą oraz jej małżonkiem sprawuje ich córka.
Skarżąca podniosła również, że sytuacja materialna nie pozwala jej na korzystanie z pomocy pielęgniarki lub osoby, która w sposób specjalistyczny pomagałaby w codziennych czynnościach. Wskazała, że obecnie utrzymuje się jedynie z renty uzyskiwanej przez małżonka, której wysokość wynosi 1.908,30 złotych (pomniejszanej o kwotę 477,07 złotych tytułem egzekucji administracyjnej). Dodatkowo Skarżąca zaznaczyła, że do dnia 30 listopada 2025 r. został jej przyznany zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 złotych, od dnia 21 stycznia 2021 r. ma również przyznany zasiłek z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 500 złotych.
Skarżąca podkreśliła, że miesięcznie korzysta z dwóch prywatnych wizyt lekarskich (wizyty co dwa tygodnie), których każdorazowy koszt wynosi 100 złotych. Na konieczne leki i opatrunki miesięcznie wydaje około 500 złotych.
Skarżąca odniosła się również do zagadnienia "niezbędnych środków utrzymania", wskazując, że w zaskarżonej decyzji organ ustalił, iż dochód brutto na jednego członka rodziny wynosi 1.393,73 złotych, w związku z tym przewyższa o 142,85 złotych brutto wysokość najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2021 r. wynosi 1.250,88 złotych brutto. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż kwota ta jakkolwiek może nie zaspokajać wszystkich potrzeb Skarżącej, ale - w ocenie organu - zaspokaja potrzeby niezbędne, podstawowe. Z uwagi na stan zdrowia Skarżąca nie podzieliła tego twierdzenia.
Skarżąca odniosła się również do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zapewnienia jej jako stronie czynnego udziału w sprawie, a ponadto naruszenie art. 244 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia jej jako wnioskującej o sposobie załatwienia wniosku przez organ i fakcie wydania decyzji ostatecznej.
Skarżąca zaznaczyła, iż po wydaniu decyzji odmownej przez Prezesa ZUS złożyła w dniu 28 lutego 2022 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z przyznaniem renty w drodze wyjątku. Podkreśliła, że w międzyczasie była zmuszona do zakupu dodatkowych lekarstw oraz nowego wózka inwalidzkiego, którego tylko część ceny była refundowana. Pozostałą kwotę zmuszona była uiścić z własnych środków. Po uzyskaniu faktur złożyła uzupełnienie wniosku do Prezesa ZUS, dokumentując istotne koszty, które zmuszona była ponieść. Faktury wskazywały, iż jej podstawowe potrzeby znacznie różnią się od potrzeb przeciętnego człowieka, który nie posiada jakiegokolwiek schorzenia. W odpowiedzi na wniosek Skarżącej, w dniu [...] marca 2022 r. uzyskała ona decyzję utrzymującą w mocy poprzednią decyzję odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Następnie, kolejnym pismem Prezes ZUS poinformował Skarżącą, iż dosłane przez nią dokumenty nie zostały wzięte pod uwagę, ani nie zostały rozpatrzone przez organ z uwagi na fakt, że kilka dni wcześniej organ wydał już decyzję. Zdaniem Skarżącej dosłane dokumenty miały istotne znaczenie dla sprawy, wobec czego niewzięcie ich pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy spowodowało, iż nie mogła wziąć czynnego udziału w sprawie jako wnioskodawca. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z treścią art. 244 § 2 k.p.a. organ powinien zawiadomić ją o sposobie załatwienia wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 856/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] z powodu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.)).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż nie podziela stanowiska organu co do tego, że w sytuacji, gdy dochód na jednego członka rodziny Skarżącej wynosi 1.441,85 złotych i przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym, które w dacie orzekania przez organ (od 1 marca 2022 r.) wynosiło 1.338,44 złotych brutto, to Skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania, co eliminuje ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Stanowisko to, jak wskazał Sąd, nie uwzględnia konieczności ponoszenia przez Skarżącą stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia.
Zdaniem Sądu, zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS niedookreślone pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" każdorazowo należy odnieść do okoliczności danego przypadku, a więc do sytuacji, w jakiej znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że jedynym wyznacznikiem nie może być mechaniczne powoływanie się przez organ na wysokość stosownego minimalnego świadczenia otrzymywanego w trybie zwykłym, gdyż istotne znaczenie należy również przypisać elementom współkształtującym konkretną sytuację finansową osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. koniecznym kosztom związanym z jej utrzymaniem czy leczeniem. Niewątpliwie posłużenie się przez wnioskodawcę w omawianym przepisie pojęciem nieokreślonym, a nie kryterium kwotowym, miało na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Kwota minimalnej emerytury czy renty, przyznawanej w trybie zwykłym, nie ma charakteru bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy zasadność przedmiotowego żądania Skarżącej. W przeciwieństwie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), czy też art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza określonych kwot, wykluczających możliwość przyznania osobie uprawnionej świadczenia w trybie wyjątku.
Sąd powołał się przy tym na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3898/21, zgodnie z którym nie można wyprowadzić generalnej tezy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje minimalną emeryturę czy rentę przyznawaną w trybie zwykłym jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W tych sprawach, przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania", świadczenie minimalne ma znaczenie jedynie jako swoiste kryterium odniesienia, które spełnia wyłącznie funkcję pomocniczą.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy brak jest podstaw do tego, aby odmówić Skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, tylko z tego powodu, że dochód na jedną osobę w jej rodzinie przekraczał kwotę minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, bez uwzględnienia faktu ponoszenia przez nią - w związku z jej stanem zdrowia - zwiększonych wydatków. Ubóstwo jest zjawiskiem społecznym polegającym na braku dostatecznych środków materialnych lub zaspokajania potrzeb życiowych jednostki lub rodziny i jest zależne od wielu czynników. W związku z tym kwota minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może stanowić uniwersalnego odniesienia do każdego, indywidualnego przypadku dotyczącego świadczenia w drodze wyjątku. Zatem badając przesłankę nieposiadania przez Skarżącą niezbędnych kosztów utrzymania, organ nie uwzględnił faktu, że jest ona osobą całkowicie niezdolną do pracy, z orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagającą pomocy w samodzielnej egzystencji, całodobowej opieki, gdyż jest osobą leżącą.
Sąd odwołał się przy tym do uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. (k. 27-36 akt administracyjnych sprawy), w którym wskazano, że w przypadku Skarżącej niezbędne jest ponoszenie stałych dodatkowych kosztów związanych z niepełnosprawnością i chorobami Skarżącej, na które składają się między innymi zakupy specjalistycznych środków higienicznych, kremów, maści na odleżyny i opatrunków, a także zakupy leków i koszty dodatkowych prywatnych wizyt lekarskich. Według twierdzeń Skarżącej miesięcznie na konieczne leki i opatrunki wydaje ona kwotę 500 złotych (k. 10 skargi). Mąż Skarżącej również jest osobą dotkniętą poważnymi schorzeniami, a po opłaceniu rachunków i leków niezbędnych dla Skarżącej i jej męża, Skarżąca nie dysponuje żadną wolną kwotą, co zmusza ją do zaciągania pożyczek. Okoliczności te, jak wskazał Sąd I instancji, zostały pominięte przez Prezesa ZUS, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Formułując wytyczne co do dalszego postępowania Sąd wskazał, iż Prezes ZUS, będąc związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku, dokona ponownej analizy sprawy pod kątem pozostałych przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a w szczególności oceni, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnych okoliczności", wskutek których Skarżąca nie nabyła uprawnień do emerytury i renty inwalidzkiej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes ZUS zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez przyjęcie, że przesłankę posiadania niezbędnych środków utrzymania nie należy oceniać biorąc pod uwagę wysokości minimalnego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, ale poprzez uwzględnienie konieczności ponoszenia przez Skarżącą stałych wydatków na leczenie w związku z jej stanem zdrowia;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że Skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny, która prowadzi do wniosku, że Skarżąca ma zapewnione niezbędne środki utrzymania.
Mając powyższe na uwadze Prezes ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.R. wniosła o jej oddalenie. Pismem z dnia 9 listopada 2023 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także przedstawiła swoją obecną sytuację zdrowotną i finansową.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 252/23 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 856/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Jako uzasadniony NSA ocenił zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podzielił przy tym wykładnię pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" przyjętą w dominującej obecnie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podniósł, że w judykaturze aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb wnioskodawcy. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11, z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3029/21, z dnia 7 października 2021, z dnia 12 października 2022 r., sygn. III OSK 7074/21; sygn. I OSK 4478/21; z dnia 23 marca 2023r., sygn. III OSK 2408/21; z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1252/22).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb i ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa, także spowodowana chorobą osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania (por. wyroki NSA: z dnia 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17).
NSA podkreślił, że przyjęcie innej wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" - dopuszczającej, iż może to być inna wysokość niż wysokość minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto), prowadziłoby do naruszenia zasady równości względem prawa wobec innych świadczeniobiorców FUS, którzy pobierają je w takiej właśnie wysokości, nie posiadając jednocześnie innych źródeł utrzymania, a którzy wypracowali je własnym wysiłkiem - często kosztem znacznego pogorszenia swojego stanu zdrowia. Jednocześnie nie mogą bowiem oni żądać podwyższenia tych świadczeń minimalnych np. ze względu na pogorszenie stanu zdrowia i znaczące koszty leczenia, przekraczające kwotę otrzymywaną z FUS.
Podsumowując NSA stwierdził, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie tego przepisu nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 143/15). Trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna lub majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, niepozwalająca na przyjęcie, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, nie może sama w sobie uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1510/17).
Biorąc powyższe pod uwagę NSA stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że Skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny w tym zakresie.
NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględnił podaną ocenę prawną i po raz kolejny dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2024 r. J.R. poinformowała, że przyznane jej córce B.R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad nią - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zostało cofnięte i od dnia 1 października 2023 r. nie jest już wypłacane.
Zaznaczyła, że powyższa okoliczność znacznie wpłynęła na jej sytuację życiową i finansową. Brakuje jej środków do życia. Nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych. Podkreśliła, że oprócz codziennego utrzymywania się jest zmuszona do wykupywania dużej ilości leków z uwagi na niepełnosprawności i choroby.
W związku z powyższym wniosła o pozytywne rozpoznanie sprawy i przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2249 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowym przy ocenie aktu administracyjnego nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej ani też zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 252/23. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA. Sąd nie jest wówczas związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: SN z dnia 9 lipca 1998r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNP z 1999 r., nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 342/05; NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. CBOSA).
Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku (wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej). W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 420 - 421; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z ww. okoliczności pozwalająca Sądowi na odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 252/23.
NSA stwierdził, że uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że Skarżąca nie posiada niezbędnych środków utrzymania, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej oceny w tym zakresie.
Nadto NSA stwierdził, że trafny jest również zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zdaniem NSA przyjęcie wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" - dopuszczającej, iż może to być inna wysokość niż wysokość minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto), prowadziłoby do naruszenia zasady równości względem prawa wobec innych świadczeniobiorców FUS, którzy pobierają je w takiej właśnie wysokości, nie posiadając jednocześnie innych źródeł utrzymania, a którzy wypracowali je własnym wysiłkiem - często kosztem znacznego pogorszenia swojego stanu zdrowia. Jednocześnie nie mogą oni żądać podwyższenia tych świadczeń minimalnych np. ze względu na pogorszenie stanu zdrowia i znaczące koszty leczenia, przekraczające kwotę otrzymywaną z FUS.
W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Z ww. przepisu wynikają zatem trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które muszą być spełnione łącznie i które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
W niniejszej sprawie sporna jest tylko wykładnia jednej z tych trzech przesłanek, mianowicie, gdy członkowie rodziny ubezpieczonego "nie mają niezbędnych środków utrzymania".
Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. wyroku
z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 252/23 r. Sąd orzekający w całości podziela wykładnię pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjętą w dominującej obecnie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przyjętej w wyrokach powołanych przez NSA, wymienionych w części sprawozdawczej uzasadnienia.
Mianowicie aktualnie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę brutto najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Ocena tej "niezbędności" musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb wnioskodawcy. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami wnioskodawcy, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami, na przykład chorobą, czy też kwotą "netto" wynagrodzenia, która do wypłaty w stosunku do różnych osób może być inna z uwagi m.in. na obciążenia, np. z tytułu egzekucji komorniczej, czy wysokość odprowadzanego podatku i stosowane ulgi podatkowe. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną strony ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku (dochody brutto) z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne - minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto).
Uwzględniając powyższe Sąd orzekający podziela również stanowisko NSA, iż w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania zasada solidaryzmu społecznego. Wnioskowane świadczenie ma charakter szczególny, wyjątkowy. Określenie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej osoby starającej się o to świadczenie, lecz o taki stan, który wypełnia przesłankę "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Sztywne określenie przez ustawodawcę warunków koniecznych do spełnienia świadczenia oraz charakter samego świadczenia wykluczają możliwość odstąpienia od wymogów z powołaniem się na solidaryzm społeczny.
Sąd podziela również pogląd, że przyjęcie innej wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania" - dopuszczającej, iż może to być inna wysokość niż wysokość minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej (brutto), prowadziłoby do naruszenia zasady równości względem prawa wobec innych świadczeniobiorców FUS, którzy pobierają je w takiej właśnie wysokości, nie posiadając jednocześnie innych źródeł utrzymania, a którzy wypracowali je własnym wysiłkiem - często kosztem znacznego pogorszenia swojego stanu zdrowia. Jednocześnie nie mogą oni żądać podwyższenia tych świadczeń minimalnych np. ze względu na pogorszenie stanu zdrowia i znaczące koszty leczenia, przekraczające kwotę otrzymywaną z FUS.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna lub majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, niepozwalająca na przyjęcie, że osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, nie może sama w sobie uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń.
Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Prezes ZUS prawidłowo przyjął, że Skarżąca nie legitymowała się przesłanką braku "niezbędnych środków utrzymania".
Za akt sprawy wynika bowiem, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji dochód trzyosobowej rodziny Skarżącej wynosił 4.325,53 złotych, na który składały się: renta z tytułu niezdolności do pracy małżonka Skarżącej (2.206,53 złotych) oraz świadczenie pielęgnacyjne z OPS pobierane przez córkę Skarżącej (2.119,00 złotych). Zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosił 1.441,85 złotych, co nie pozwala stwierdzić, że Skarżąca pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania.
Organ prawidłowo uznał przy tym, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłankę przyznania świadczenia w drodze wyjątku - należy oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2022 r. wynosiła 1.338,44 złotych brutto (M.P. z 2022 r., poz. 260).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiły przesłanki do przyznania Skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jak już bowiem wyżej wskazano, niespełnienie choćby jednego z warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uniemożliwia przyznanie tego świadczenia.
Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi. W obszernej argumentacji Skarżąca podnosiła bowiem, że na skutek licznych schorzeń ponosi wysokie koszty leków, wizyt lekarskich oraz sprzętu ortopedycznego - niezbędnych do codziennego funkcjonowania, które znacznie przekraczają kwotę najniższej emerytury (k. 20 akt sądowych). W związku z tym Skarżąca nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb. Jej potrzeby życiowe znacznie różnią się od potrzeb przeciętnego człowieka.
Odnosząc się do tej argumentacji podkreślić należy, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane jest z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb i ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Oznacza to, że nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa, także spowodowana chorobą osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku jeżeli osoba ta ma niezbędne środki utrzymania, a taka sytuacja, jak trafnie ustalił organ, miała miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącej przedstawionej w piśmie procesowym z dnia 5 marca 2024 r. wskazać należy, że skoro zaprzestanie wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło od dnia 1 października 2023 r., to okoliczność ta nie mogła być przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, datowanej na [...] marca 2022 r. Okoliczność ta nie mogła być również przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, bowiem Sąd - o czym była już mowa powyżej - dokonuje oceny zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego oraz prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
Podsumowując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sprawie zostały ustalone i rozpatrzone wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, co znalazło wyrok w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, że w istocie organ nie zawiadomił Skarżącej przez wydaniem zaskarżonej decyzji o jej uprawnieniach wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnych czynności procesowych (np. złożenia określonych wniosków dowodowych) i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, a w konsekwencji, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1691/18; z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 842/19; publ. CBOSA). Okoliczności takie, w ocenie Sądu, nie zostały wykazane w rozpatrywanej sprawie.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 244 § 2 k.p.a., bowiem przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Wniosek Skarżącej nie podlegał bowiem rozpatrzeniu w trybie określonym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Końcowo Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia Skarżącej wystąpienia z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, co może mieć miejsce w sytuacji zmiany okoliczności faktycznych, w szczególności w przypadku wykazania, że Skarżąca nie posiada "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.