II SA/Wa 536/11

II SA/Wa 536/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Dąbrowska
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
art. 223 ust. 1 i 5,  art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – akt mianowania P. R. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, iż w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) z dniem 30 listopada 2009 r. mianował P. R. na stopień młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Funkcjonariusz pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. wniósł odwołanie od powyższego aktu mianowania. Odwołujący się, zarzucając naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, domagał się uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej.
Pismem z dnia 4 maja 2010 r. odwołujący się wniósł skargę na bezczynność Szefa Służby Celnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd uznał skargę za częściowo zasadną i wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 164/10 zobowiązał Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania od aktu mianowania w zakresie określenia korpusu Służby Celnej.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Szef Służby Celnej rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła w Służbie Celnej korpusy (szeregowych Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej oraz oficerów starszych Służby Celnej) oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe (art. 115 ustawy). Przyporządkowanie do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie, funkcjonariuszy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Kryteria zawarte w art. 223 ust. 2 – 6 precyzyjnie określają sposób ustalenia przynależności funkcjonariuszy do określonego korpusu Służby Celnej. Zgodnie z art. 223 ust. 5 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.
Odwołujący się funkcjonariusz w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 31 października 2009 r., pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego. Mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 tej ustawy, należało określić odwołującemu się funkcjonariuszowi stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Zatem mianowania odwołującego się w oparciu o art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej dokonano prawidłowo do korpusu podoficerów Służby Celnej. W związku z powyższym brak było podstaw do mianowania P. R. do korpusu aspirantów Służby Celnej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Szef Służby Celnej podniósł, iż w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2 – 6 art. 223 ustawy. Przepis art. 223 ust. 7 formułuje kryteria, od których zależy określenie stopnia służbowego, a nie korpusu. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Okres służby odwołującego się nie miał wpływu na przynależność do określonego korpusu. Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanego przez odwołującego się art. 6 k.p.a. Organ za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące stosowania kryteriów punktowych zawartych w piśmie Szefa Służby Celnej z dnia 29 października 2009 r., odnosiły się one bowiem do określenia stopnia służbowego w danym korpusie. Czynność mianowania na określony stopień służbowy w ramach korpusu jako przejaw podległości służbowej funkcjonariusza została pozostawiona decyzji przełożonych funkcjonariusza. Kryteria punktowe zaś, zawarte w ww. piśmie, jednolite w całej Służbie Celnej, były pomocne w określeniu stopnia, lecz nie miały wpływu na określenie funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej.
Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wymienioną decyzję w całości, strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
1) naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., poprzez instrumentalne stosowanie prawa oraz jego nadużycie, na skutek uznania, że pisemne "polecenie" Szefa Służby Celnej z dnia 29 października 2009 r. i załączone Kryteria punktowe mogły stanowić podstawę określenia stopnia służbowego z pominięciem przepisów ustawy;
2) naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z zaniechaniem dokonania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez nierozważenie argumentów skarżącego dotyczących okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej (art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej);
3) naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia do argumentów skarżącego dotyczących okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej skarżącego;
4) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez celowo niekorzystną i bezprawną kwalifikację podstawy merytorycznej aktu mianowania skarżącego z pominięciem bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej oraz nadmierny formalizm stosowany w miejsce merytorycznego rozpoznania sprawy;
5) naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie skarżącemu przesłanek rozstrzygnięcia w odniesieniu do argumentów skarżącego, dotyczących okresu służby w Służbie Celnej, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej skarżącego oraz oparcie uzasadnienia decyzji wyłącznie na przytoczeniu i wyjaśnieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej w przedmiocie mianowania.
Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż pod rządami poprzedniej ustawy o Służbie Celnej, pomimo spełniania przesłanek do awansu, nie otrzymał mianowania na wyższy stopień służbowy przez okres 8 lat. Mianowanie skarżącego, po wejściu w życie nowej ustawy pragmatycznej, na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, wpłynęło na usankcjonowanie poprzedniego zaniechania i nastąpiło z naruszeniem art. 223 ust. 7 nowej ustawy o Służbie Celnej. W ocenie skarżącego, jego długi okres służby, doświadczenie i wykształcenie uzasadniają mianowanie na stopień młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Zdaniem skarżącego, utrzymanie w mocy decyzji podjętej wyłącznie w oparciu o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej, określające kryteria punktowe mianowania na stopień służbowy, a nie zastosowanie się do dyspozycji przepisu art. 223 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga P. R. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
W sprawie niniejszej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. W świetle postanowień art. 223 ust. 7 tej ustawy, określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2 – 6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.
Nie jest sporne pomiędzy stronami, iż skarżący w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej (31 października 2009 r.), pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego. Mając na względzie przepis art. 223 ust. 1 powołanej ustawy, kierownik urzędu był obowiązany w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy dokonać mianowania skarżącego na nowy stopień służbowy we właściwym korpusie wskazanym w ust. 2 – 6 powołanego artykułu. Dla funkcjonariusza zajmującego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy pragmatycznej stanowisko młodszego dyspozytora celnego przyporządkowano w nowej ustawie pragmatycznej korpus podoficerów Służby Celnej. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Wobec tego Dyrektor Izby Celnej w [...] nie mógł określić skarżącemu stopnia służbowego w innym korpusie niż korpus podoficerów Służby Celnej. Zatem nie ma racji skarżący domagając się mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej, albowiem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, bezsprzecznie nie pełnił on służby w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego, czy też dyspozytora celnego.
Zwrócić uwagę należy, iż przepis art. 223 nowej ustawy pragmatycznej, należy do przepisów przejściowych, dostosowawczych, którego zadaniem jest umiejscowienie funkcjonariuszy Służby Celnej w nowej strukturze organizacyjnej Służby Celnej poprzez przeniesienie ich ze starego reżimu organizacyjnego do nowopowstałych korpusów Służby Celnej. Powyższą tezę potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., w którym czytamy, cyt.: "Przepisy przejściowe ustawy przewidują płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą (...)" – Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 1492. Powołany przepis niewątpliwie nie służy awansowaniu funkcjonariuszy. W świetle powyższych rozważań nie można zaakceptować poglądu skarżącego, iż akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. został wydany z naruszeniem gwarancji konstytucyjnych czy też przepisów prawa materialnego, a w szczególność art. 223 ust. 4 nowej ustawy pragmatycznej, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy orzekające w sprawie mianowania skarżącego na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego nie zastosowały się do dyspozycji art. 223 ust. 7 nowej ustawy pragmatycznej, należy wskazać, iż przepis ten nie określa kryteriów przyporządkowywania funkcjonariusza do korpusu Służby Celnej, lecz ustala przesłanki uwzględniane przy mianowaniu funkcjonariusza na stopień służbowy. Ten ostatni element rozstrzygnięcia organu Służby Celnej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 stwierdził, które to stanowisko zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej. Jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy).
W świetle powyższego Sąd nie jest władny oceniać, czy skarżący zasadnie na przestrzeni ostatnich 8 lat służby nie był awansowany, czy też jego doświadczenie zawodowe, zdobyte wykształcenie, kwalifikacje, przemawiają za mianowaniem na wyższy stopień służbowy.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów procesowych dostrzec należy, iż sam akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia funkcjonariuszowi korpusu Służby Celnej, oceniany przez pryzmat wymogów stawianych decyzji administracyjnej, jest decyzją ułomną. Wynika to z faktu, że w dacie orzekania organ Służby Celnej przyjmował, iż przedmiotowy akt mianowania nie był decyzją administracyjną, lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, co w dacie orzekania potwierdzała przyjęta przez sądy administracyjne linia orzecznicza. Dopiero powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., zmieniła praktykę orzeczniczą. Trzeba jednak podkreślić, iż postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformatoryjną, co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu I instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Szef Służby Celnej poddał wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] akt mianowania kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów k.p.a., a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy wnioski i zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.