II SA/Wa 535/17

II SA/Wa 535/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Ewa Kwiecińska
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 417/18 - Wyrok NSA z 2018-07-04
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 76 par. 1 i 3, 217, art. 6 i 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
par. ar. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Andrzej Góraj, , , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2016 r., 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego K. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ") - działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie spawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. - utrzymał w mocy w/w rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r.
Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji został wydany w następującym stanie faktycznym.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Komendant Główny Policji ustalił [...] K. M. wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień [...] listopada 2000 r. w wymiarze: służba w Policji - od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] listopada 2000 r. (6 lat, 8 miesięcy i 26 dni), zasadnicza służba wojskowa - od [...] października 1986 r. do dnia [...] października 1988 r. (1 rok, 11 miesięcy i 12 dni), praca w gospodarstwie rolnym - od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. oraz od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lutego 1994 r. (4 lata, 1 miesiąc i 15 dni) - łącznie 12 lat, 9 miesięcy i 23 dni. Jednocześnie, powyżej wskazane okresy organ zaliczył skarżącemu na dzień [...] listopada 2000 r. do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej.
W dniu [...] lutego 2015 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...], na podstawie której stwierdził nieważność w/w rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.
Skarżący od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/15, WSA w Warszawie oddalił skargę. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 7 lipca 2016 r.
W dniu [...] maja 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. Jednocześnie, skarżący przedłożył następujące dokumenty: zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzające, że strona pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców H. i P. M. o pow. 5,81 ha położonym we wsi L., zaświadczenie Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2016 r. potwierdzające adres zameldowania policjanta, zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek, zaświadczenie ze Starostwa [...] z dnia [...] maja 2016 r. dotyczące tytułów prawnych do gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego H. i P. M., a także akt notarialny z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczący umowy darowizny i ustanowienia służebności gruntowej.
Po przeprowadzeniu analizy akt osobowych skarżącego oraz złożonych przez niego dokumentów, Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] września 2016 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. o udzielenie informacji, na podstawie jakiej urzędowej dokumentacji urząd ten wydał zaświadczenie z dnia [...] maja 2016 r., w którym potwierdził fakt pracy skarżącego policjanta w gospodarstwie rolnym jego rodziców – H. i P. M.
W odpowiedzi na powyższe zapytanie organu, Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. w piśmie z dnia [...] października 2016 r. przesłał uwierzytelnione kopie materiałów, na podstawie których zostało wydane powyższe zaświadczenie, tj.: kart gospodarstwa, karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników, karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz ubezpieczenia społecznego rolników, pisma z Urzędu Gminy w L. z dnia [...] grudnia 1990 r., informacji dotyczącej ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym od gruntów, zaświadczenia z Wojskowej Komendy Uzupełnień z dnia [...] listopada 1991 r., informującego, że skarżący S. M. został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej, zaświadczenia Jednostki Wojskowej informującego, że skarżący został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej, decyzji o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z dnia [...] kwietnia 1991 r., a także pism z Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia [...] lipca 1991 r. oraz z dnia [...] października 1991 r.
W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) - wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., na mocy którego odmówił przyznania skarżącemu K. M. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r.
W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji stwierdził, że analizując całość zebranej w sprawie dokumentacji, uznać należy, iż zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w prowadzonym przez Komendanta Głównego Policji postępowaniu administracyjnym, albowiem treść dokumentów, na podstawie których zostało wydane powyższe zaświadczenie, nie potwierdza faktu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Komendant Główny Policji uznał, że na podstawie wskazanych dokumentów brak jest możliwości potwierdzenia, że strona skarżąca w ogóle pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców, a tym bardziej w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.). Zdaniem organu, materiały będące podstawą wydania przez Urząd Miejski w B. zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r, nie zawierają podstawowych faktów dotyczących ewentualnej pracy strony skarżącej w charakterze domownika, tj. nie wyjaśniają, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od skarżącego policjanta świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie, jak również pracy stanowiącej główne źródło utrzymania, a ponadto nie wyjaśniały, czy aktywność życiowa skarżącego policjanta w danym okresie umożliwiała mu stała pracę w gospodarstwie rolnym, jak również pracę stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa.
Organ uznał, że jeśli chodzi o przesłane przez Urząd Miejski w B. karty gospodarstw, to uznać należy, że zakładane były one w celu naliczeń wszelkich obciążeń finansowych oraz być może do celów statystycznych, a więc na ich podstawie nie jest możliwe potwierdzenie, iż w danym okresie jakakolwiek osoba pracowała w przedmiotowym gospodarstwie w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów cyt. ustaw, gdyż wskazane karty takich informacji po prostu nie zawierają.
Ponadto, jak zauważył organ, faktu pracy skarżącego policjanta w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie potwierdza również zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2016 r. dotyczące okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, okresów podlegających zaliczeniu oraz wysokości opłaconych składek, a także decyzja z dnia [...] kwietnia 1991 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organ uznał bowiem, że powyższe dokumenty zawierają jedynie stwierdzenie, że wymieniony w nich skarżący policjant podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, jednakże sam fakt podlegania takiemu ubezpieczeniu nie może być dowodem pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/15.
Komendant Główny Policji stwierdził, iż praca w gospodarstwie rolnym polega na wykonywaniu określonych czynności wynikających z aktualnych potrzeb tego gospodarstwa, przy czym potrzeby te determinowane są np. wielkością gospodarstwa, rodzajem upraw i hodowli, czy też porą roku. W tej sytuacji, zdaniem organu, przyjęcie, że rodzice skarżącego policjanta byli właścicielami gospodarstwa rolnego nie jest równoznaczne z tym, że skarżący wykonywał w nim czynności niezbędne do prawidłowego jego funkcjonowania. W ocenie organu, sam natomiast fakt posiadania przez rodziców skarżącego policjanta gospodarstwa rolnego nie oznacza jednocześnie ani tego, że skarżący pracował w przedmiotowym gospodarstwie, ani tym bardziej, że ewentualna praca stanowiła jego główne źródło utrzymania (do dnia 31 grudnia 1990 r.), a następnie miała wymiar stały (od dnia 1 stycznia 1991 r.).
Komendant Główny Policji wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie budzi wprawdzie wątpliwości, że rodzice skarżącego policjanta posiadali we wskazanym okresie gospodarstwo rolne o powierzchni 5,81 ha, a skarżący był zameldowany na terenie tego gospodarstwa. Niemniej, zdaniem organu, nie jest możliwym przyjęcie na podstawie treści zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r., po zapoznaniu się z dokumentami przesłanymi przez Urząd Miejski w B., że skarżący policjant w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. wykonywał w wymienionym gospodarstwie rolnym pracę w charakterze domownika, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.
Ponadto, Komendant Główny Policji zauważył, że istotą uregulowania zawartego w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie jest wypłata zwiększonego świadczenia z tytułu zamieszkiwania przez określoną osobę na terenie gospodarstwa rolnego, ale wypłata zwiększonego świadczenia z tytułu faktycznie świadczonej przez zainteresowanego pracy w takim gospodarstwie, na zasadach określonych w tej ustawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1959/13 oraz sygn. akt I OSK 1869/13, a także wyroki z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2208/13, I OSK 3005/13 oraz I OSK 2890/13).
Komendant Główny Policji wskazał jednocześnie, iż to nie na organie spoczywa obowiązek dowodzenia okoliczności potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym (oraz faktów, na podstawie których potwierdzenia takiego można dokonać) dla potrzeb przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz z dnia 20 grudnia 1990 r., albowiem to zainteresowany powinien wykazać fakty potwierdzające taką pracę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1470/13, czy też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2282/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1099/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 879/13).
Konkludując, organ stwierdził, że rozpatrując niniejszą sprawę, zakwestionował treść zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r. o pracy skarżącego K. M. w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. z uwagi na brak takich informacji w dokumentach, na podstawie których zostało ono wydane. Jednocześnie, organ zauważył, że dokonał oceny całości posiadanej dokumentacji i w konsekwencji uznał, iż omawiana dokumentacja nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym.
W dniu [...] grudnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji.
Wnosząc o uchylenie spornego rozkazu personalnego, skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów, w tym m.in. dokonanie błędnej wykładni pojęcia "domownik", polegającego na zastosowaniu przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, podczas gdy - według strony skarżącej - organ winien ocenić status wnioskodawcy w charakterze domownika w spornym okresie w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez organ, to jest w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto, skarżący zarzucił organowi, że przyjął, iż wystarczające do zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. - jest zgłoszenie wątpliwości co do dokumentów stanowiących podstawę do jego wydania, podczas gdy - w ocenie skarżącego - domniemanie prawdziwości, rzetelności dokumentu urzędowego może zostać obalone jedynie przeciwdowodem, którego to organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy swój wcześniejszy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r.
W uzasadnieniu decyzji organ, odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego zastosowania przez organ niewłaściwych przepisów przy interpretacji pojęcia "domownik" - wskazał, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 758/13, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1248/13, z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 275/14, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 133/14, z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 115/14, a także wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1141/13, z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1470/13 oraz z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK1434/13). Organ uznał więc, że skoro skarżący wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., to normatywnej treści pojęcia "domownik" należy poszukiwać w obowiązującej w tym okresie ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r.) oraz ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r.).
Ustosunkowując się z kolei do kwestii przedstawionego przez stronę skarżącą zaświadczenia z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., Komendant Główny Policji zauważył, że dokument ten, jako dokument urzędowy, stanowi podstawowy element materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, ponieważ stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ administracji jest więc zobowiązany uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego. Niemniej, Komendant Główny Policji stwierdził, że pomimo, iż organ prowadzący postępowanie nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji, to jednak wspomniane domniemanie nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu, albowiem art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998r., sygn. akt II SA 517/98, LEX nr 41834).
Organ podkreślił, że ocena przedstawionych przez skarżącego policjanta dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy - przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie można przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, gdy organ sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny, niż podany przez zainteresowanego, stan faktyczny. W szczególności, zdaniem Komendanta Głównego Policji, organ może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż wskazany w tych dokumentach (por. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX /el. 2008).
W tej sytuacji, Komendant Główny Policji stwierdził, że w wyniku ponownej analizy całości zebranej w sprawie dokumentacji, należy uznać, iż zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w prowadzonym przez Komendanta Głównego Policji postępowaniu administracyjnym, bowiem potwierdza fakt, który nie wynika z treści dokumentów, na podstawie których zostało wydane. W ocenie organu, przedmiotowe dokumenty nie potwierdzają faktu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców, ponieważ na podstawie szczegółowo omówionych w uzasadnieniu decyzji dokumentów brak jest możliwości potwierdzenia, że strona skarżąca świadczyła jakąkolwiek pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, a tym bardziej w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. oraz z dnia 20 grudnia 1990 r. Zdaniem organu, materiały będące podstawą wydania przez Urząd Miejski w B. spornego zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r. nie zawierają podstawowych faktów dotyczących ewentualnej pracy strony skarżącej w charakterze domownika, gdyż nie wyjaśniają, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od skarżącego policjanta świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie, jak również pracy stanowiącej główne źródło utrzymania, a ponadto nie wyjaśniają, czy aktywność życiowa skarżącego w danym okresie umożliwiała mu stała pracę w gospodarstwie rolnym, jak również pracę stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc, niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa.
Dokonując szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów, na podstawie których Urząd Miejski w B. wydał sporne zaświadczenie z dnia [...] maja 2016 r., Komendant Główny Policji uznał, iż należy zakwestionować moc dowodową przedmiotowego zaświadczenia o pracy skarżącego policjanta w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. Organ wskazał jednocześnie, iż dokonał oceny całości posiadanej dokumentacji, zestawiając przy tym ich treść z pozostałymi dokumentami będącymi w dyspozycji Komendy Głównej Policji.
W konsekwencji, Komendant Główny Policji stwierdził, iż omawiana dokumentacja nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym okresie.
W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego tego organu z dnia [...] listopada 2016 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła organowi:
1) naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. - poprzez przyjcie przez organ, iż wystarczające do zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., jest zgłoszenie wątpliwości co do dokumentów stanowiących podstawę do jego wydania, podczas gdy domniemanie prawdziwości, rzetelności dokumentu urzędowego może zostać obalone jedynie przeciwdowodem, którego to organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił;
2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, w szczególności z uwagi na bezpodstawne pominięcie przez organ kluczowego dowodu w sprawie, tj. dowodu z dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B. potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców we wnioskowanym okresie, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy i tym samym podjęte w sprawie rozstrzygnięcie;
3) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że organ przy ocenie dokumentu urzędowego nie jest skrępowany żadnymi regułami w zakresie oceny dowodów, podczas gdy w przypadku dokumentów urzędowych Komendant Główny Policji jest związany treścią dokumentu wydanego przez właściwy organ w zakresie posiadanych przez niego kompetencji, a także nie może swobodnie oceniać ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji, czego w rozpatrywanej sprawy skutecznie nic uczynił;
4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego w sposób niezgodny z dyspozycją wskazanych przepisów, w szczególności z uwagi na niewskazanie i nieomówienie przeciwdowodów, które to - w ocenie organu - miały świadczyć przeciwko treści dokumentu urzędowego - zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B., jak również - poprzez powołanie się w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego na "pozostałe dokumenty", które to znajdują się w posiadaniu organu, a które nie zostały wymienione w treści uzasadnienia i niepoddane przez organ ocenie w zakresie ich wiarygodności i mocy dowodowej;
5) naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysług, lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - poprzez ich niezastosowanie i tym samym niezaliczenie do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, okresów pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie wskazanym wniosku, tj. od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., jako innego okresu podlegającego wliczeniu do okresu pracy lub służby, pomimo wystawienia przez Urząd Miejski w B. zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., którego prawdziwość i rzetelność nie została przez organ skutecznie obalona.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, odnosząc się do zakwestionowanego przez organ zaświadczenia wystawionego przez Urząd Miejski w B. - zauważyła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zdaniem skarżącego, dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Skarżący wskazał, że jeżeli urząd gminy nie dysponuje stosowną dokumentacją, zawiadamia o tym na piśmie zainteresowaną osobę. Zdaniem strony skarżącej, urząd gminy nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności pracy w danym gospodarstwie rolnym oraz okresu, przez jaki praca ta była świadczona. Według skarżącego, pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, tylko jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż wskazany w tych dokumentach (por. T. Libera, Praca w gospodarstwie rolnym - wliczanie do stażu /w:/ W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy - akty wykonawcze - suplement. Komentarz, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006).
Skarżący podkreślił jednak wyraźnie, iż z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. W tej sytuacji, jak zauważył skarżący, organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać, ani też kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. Skarżący podniósł jednocześnie, iż w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego (por. B. Adamiak /w:/ Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2004 r., s. 665, teza 4.). Zdaniem skarżącego, dopiero w razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. W tej sytuacji, nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie, którego treść nie została obalona przeciwdowodem, stanowi naruszenie prawa procesowego (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1593/07).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, skarżący wskazał, że zaświadczenie wystawione przez Urząd Miejski w B. niewątpliwie należy do kategorii dokumentów urzędowych, które korzystają z domniemania prawdziwości, a więc - jak zauważył skarżący - domniemanie zgodności tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone przez organ, od którego pochodzi, może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu.
Tymczasem, jak stwierdził skarżący, z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji jednoznacznie wynika, że organ ten nie przedstawił żadnych przeciwdowodów, które podważyłyby treść wydanego prze Urząd Miejski w B. zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r. potwierdzającego pracę skarżącego, w charakterze domownika, w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r.
Skarżący podkreślił ponadto, że Komendant Główny Policji, nie będąc do tego uprawionym, dokonał oceny dokumentów, w oparciu o które Urząd w B. wydał sporne zaświadczenie z dnia [...] maja 2016 r., uznając, iż nie potwierdzają one faktu pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym okresie.
Strona skarżąca podkreślił, iż dokument urzędowy, którym jest niewątpliwie wydane zaświadczenie z dnia [...] maja 2016 r., korzysta z domniemania prawdziwości i może ono zostać obalone jedynie poprzez przeciwdowód, którego organ w niniejszej sprawie nie przedstawił. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, oznacza to, że przedmiotowe zaświadczenie jest aktualnie dla organu wiążące co do treści w nim stwierdzonych, a zatem organ - odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. - dopuścił się naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a., skarżący wskazał, iż Komendant Główny Policji, będąc zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominął najistotniejszy z dowodów w postaci dokumentu urzędowego, tj. zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B., bezprawnie uznając, iż brak było podstaw do jego wystawienia przez urząd z uwagi na brak wiarygodnych dokumentów niezbędnych do potwierdzenia pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Tymczasem, jak zauważył skarżący, Urząd Miejski w B., wystawiając w oparciu o art. 217 k.p.a. zaświadczenie, działał w granicach posiadanych kompetencji i w oparciu o materiały, którymi dysponował i które uznał za wystarczające do wystawienia dokumentu żądanej treści. Zdaniem skarżącego, powyższe uchybienie Komendanta Głównego Policji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie niewłaściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., skarżący zwrócił uwagę, iż Komendant Główny Policji błędnie uznał, że przy ocenie dokumentu urzędowego nie jest ograniczony żadnymi regułami jego oceny. Zdaniem skarżącego, organ dokonując całkowicie swobodnej oceny spornego zaświadczenia, pominął fakt, iż dokument ten, jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, co oznacza, że pominięcie dowodu z tego dokumentu urzędowego może nastąpić jedynie na skutek obalenie tego domniemania przez organ poprzez przeprowadzenie stosownego przeciwdowodu w stosunku do treści przedmiotowego dokumentu. Zdaniem skarżącego, skoro Komendant Główny Policji takiego przeciwdowodu skutecznie nie przeprowadził, uznać trzeba, iż przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy był związany treścią przedmiotowego dokumentu urzędowego wystawionego przez Urząd Miejski w B. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że skoro organ tego nie uczynił, dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., skarżący podkreślił, iż uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie zawiera oznaczenia i omówienia dowodów, o których organ wspomina na stronie 10 rozkazu, powołując się na ocenę całości posiadanej dokumentacji. Ponadto, skarżący zarzucił, iż Komendant Główny Policji w uzasadnieniu spornego rozkazu personalnego nie wymienił i nie omówił dowodów będących przeciwdowodami w stosunku do treści zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w B., pomimo, że odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, zdaniem skarżącego, sporządzone uzasadnienie nie odpowiada warunkom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji uniemożliwiło stronie skarżącej prowadzenie skutecznej polemiki z wydanym rozkazem personalnym, jak również utrudniło kontrolę instancyjną.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Komendant Główny Policji uznał, iż strona skarżąca, podważając prawo organu do weryfikacji prawdziwości treści zaświadczenia wydanego przez Urząd Miejski w B. z dnia [...] maja 2016 r., błędnie uważa, że organ nie obalił domniemania prawdziwości faktów potwierdzonym w/w zaświadczeniem. W ocenie organu, w świetle przepisu art. 76 § 3 k.p.a., organ może dokonać weryfikacji prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, z wyłączeniem decyzji administracyjnych, na podstawie każdego ze środków dowodowych, albowiem - zdaniem organu - ustawodawca nie stworzył w tym zakresie żadnych ograniczeń. Komendant Główny Policji stwierdził, iż zasadnym było zatem zwrócenie się do organu samorządu terytorialnego o wskazanie, na podstawie jakich danych, informacji lub dokumentów stwierdzono, że skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców w charakterze domownika. Organ uznał jednocześnie, że - zgodnie z brzmieniem art. 80 k.p.a. - miał prawo poddać ocenie dokumenty nadesłane przez organ samorządu terytorialnego pod kątem weryfikacji prawdziwości informacji zawartych w zaświadczeniu. Komendant Główny Policji zauważył jednocześnie, iż zaświadczenia nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 16 k.p.a., a zatem, chcąc podważyć treść uprzednio wydanego zaświadczenia, stronie służy prawo do zwrócenia się do organu o ponowne wydanie zaświadczenia. Komendant Główny Policji stwierdził, iż organowi procedującemu w sprawie, w której zaświadczenie ma stanowić koronny dowód, służy prawo do samodzielnej oceny dokumentów, w oparciu o których treść wydano sporne zaświadczenie. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 210/09, Legalis nr 221700, Komendant Główny Policji wskazał, iż rolą organu zobowiązanego do wydania zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego nie jest ocena posiadanych dokumentów, które przemawiają za wydaniem zaświadczenia. Ocena tych dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny, niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności, zdaniem organu, pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy, albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach. W takiej sytuacji, jak stwierdził organ, pracodawca może zwrócić się do urzędu gminy z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu. Ponadto, Komendanta Głównego Policji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1738/12, Legalis nr 770322 - stwierdził, że przedstawienie zaświadczenia nie zwalnia organu z obowiązku dążenia do ustalenia prawdy materialnej. Według organu, zaświadczenie można uznać za wystarczające wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, brak jest podstaw do uznania, że organ nie ma uprawnienia do prowadzenia z własnej inicjatywy postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z dokumentu urzędowego oraz poczynienia w tym zakresie odmiennych ustaleń.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji zauważył, iż ocena tych samych dokumentów dokona przez ten organ doprowadziła do przyjęcia wniosków odmiennych. Organ stwierdził, że organ samorządu terytorialnego ograniczył się do suchego potwierdzenia istnienia tego, co po dokładnej analizie dokonanej przez Komendanta Głównego Policji nie mogło być uznane za rzeczywiste. Zdaniem organu, wbrew zarzutom skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego dokonano analizy poszczególnych dokumentów przesłanych Urząd Miejski w B., wyjaśniając czego nie sposób potwierdzić z owych dokumentów. W konsekwencji, organ uznał, iż wywiązał się z obowiązków nałożonych przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Komendant Główny Policji zauważył ponadto, iż nie prowadził dowodu z zeznań świadków, albowiem ciężar dowodu oraz obowiązek wskazania tychże spoczywał na stronie skarżącej. W związku z powyższym, organ uznał, iż niezasadny jest zarzut rzekomego niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także zarzut pominięcia dowodu w postaci zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r., który - wbrew stanowisku skarżącego - został oceniony, jako niewiarygodny.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 września 2017 r., zarówno pełnomocnik skarżącego, jak i pełnomocnik Komendanta Głównego Policji, podtrzymali w całości dotychczasowe stanowiska reprezentowanych przez siebie stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r., a także poprzedzający go rozkaz personalny tego organu z dnia [...] listopada 2016 r. wydany w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym - naruszają przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Komendant Główny Policji, odmawiając przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, dopuścił się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a. - poprzez przyjcie przez organ, iż wystarczające do zakwestionowania dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., jest zgłoszenie wątpliwości co do dokumentów stanowiących podstawę do jego wydania, podczas gdy domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego może zostać obalone jedynie przeciwdowodem, którego to organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił.
Tym samym, Sąd uznał, że organ Policji, wydając wspomniane rozkazy personalne - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych (rozkazów personalnych), na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
Przepis § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje szczegółowo, jakie okresy służby zalicza się do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.
§ 4 ust. 1 pkt 5 tego rozporządzenia stanowi, że do wspomnianej wysługi lat zalicza się inne okresy, niż wskazane w punktach 1-4 (a więc m.in. inne niż okresy służby w Policji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
Za odrębne przepisy, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., uważa się przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Przepis § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowi, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 - 5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr.
W analizowanej sprawie strona skarżąca, jako dowód na okoliczność swojej pracy w gospodarstwie rolnym, przedstawiła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., w którym urząd ten - powołując się na przepisy art. 217 k.p.a. oraz. art. 1 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - zaświadczył, że skarżący policjant K. M. w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców H. i P. M., o powierzchni 5,81 ha, położonym we wsi L.
Z kolei, Komendant Główny Policji, wydając sporne rozkazy personalne, uznał, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w prowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym, bowiem potwierdza fakt, który nie wynika z treści dokumentów, na podstawie których zostało wydane sporne zaświadczenie. Organ Policji uznał, że przedmiotowe dokumenty nie potwierdzają faktu pracy skarżącego policjanta w gospodarstwie rolnym rodziców.
W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.
Art. 3 ust. 2 wspomnianej ustawy stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.
Z kolei, w art. 3 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. ustawodawca wskazał, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.
Należy przyjąć, że z systematyki zastosowanej przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wynika jednoznacznie, że możliwość udokumentowania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami świadków jest możliwa dopiero w sytuacji, gdy w urzędzie gminy, właściwym ze względu na miejsce położenia gospodarstwa, nie istnieją dokumenty wystarczające do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i fakt ten zostanie stwierdzony pismem tego urzędu (art. 3 ust. 2 cyt. ustawy).
Zarówno w dotychczasowym orzecznictwie, jak i poglądach doktryny przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. T. Libera, Praca w gospodarstwie rolnym - wliczanie do stażu /w:/ W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy - akty wykonawcze - suplement. Komentarz, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2006; podobnie: A. Rzetecka-Gil, Komentarz do ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, LEX/el., 2008; por. także: m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 26/17).
Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. m.in. K. Celińska-Grzegorczyk /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11).
W tej sytuacji, przyjmuje się, że urząd gminy nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności pracy w danym gospodarstwie rolnym oraz okresu, przez jaki praca ta była świadczona.
Jeżeli zatem pracownik przedłoży pracodawcy zaświadczenie, to podlega ono ocenie pracodawcy tak, jak każdy inny dowód. Niemniej, co należy wyraźnie podkreślić, pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, wyłącznie wówczas, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż wskazany w tych dokumentach (por. T. Libera, Praca w gospodarstwie rolnym - wliczanie do stażu /w:/ W. Muszalski, K. Walczak, Prawo pracy - akty wykonawcze - suplement. Komentarz, wyd. 1, C.H. Beck, Warszawa 2006).
Powyższe ograniczenie wynika z faktu, iż w świetle przepisu art. 76 § 1 k.p.a., z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. Organ prowadzący postępowanie nie może wobec tego swobodnie oceniać, ani kwestionować treści dokumentu urzędowego, nie przeprowadzając dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji. Wymóg ten wynika z przepisu art. 76 § 3 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Niemniej, przyjmuje się wyraźnie, iż nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie, którego treść nie została obalona przeciwdowodem, stanowi naruszenie prawa procesowego.
W tej sytuacji, uznać należy, że skoro przedłożone przez skarżącego zaświadczenie wystawione przez Urząd Miejski w B., jako dokument urzędowy, korzystało ze wspomnianego wyżej domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument ten pochodzi, to domniemanie to mogło być obalone przez Komendanta Głównego Policji jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu, dysponując dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny, niż wskazany w tych dokumentach, na podstawie których Urząd Miejski w B. wystawił sporne zaświadczenie, Komendant Główny Policji, jako pracodawca, mógł w takiej sytuacji zwrócić się do wskazanego wyżej urzędu z prośbą o ponowne sprawdzenie faktów podanych w zaświadczeniu i ewentualne ich skorygowanie albo anulowanie wydanego zaświadczenia i powiadomienie strony skarżącej o braku możliwości wydania zaświadczenia, w trybie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2017 r., jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2016 r., organ ten, nie przedstawiając jakichkolwiek przeciwdowodów, podważył treść wydanego prze Urząd Miejski w B. zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r., uznając w sposób nieuprawniony, że sporne zaświadczenie nie potwierdza pracy skarżącego, w charakterze domownika, w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., pomimo, że dokument ten niewątpliwie korzystał z domniemania prawdziwości, które nie zostało skutecznie obalone.
Mając na względzie powyższe, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż Komendant Główny Policji, wydając sporne rozkazy personalne dotyczące skarżącego - naruszył w sposób ewidentny normę prawną wyrażona w przepisach art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 k.p.a. i art. 76 § 3 k.p.a., albowiem w sposób nieprawidłowy zakwestionował przedstawiony przez stronę skarżącą dokument urzędowy w postaci zaświadczenia Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] maja 2016 r., potwierdzającego pracę skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] lutego 1994 r., ograniczając się do zgłoszenia wątpliwości co do poszczególnych dokumentów stanowiących podstawę wydania owego zaświadczenia, podczas gdy domniemanie jego prawdziwości mogło zostać obalone wyłącznie poprzez przeprowadzenie stosownego przeciwdowodu, którego to organ w rozpatrywanej sprawie nie przedstawił.
Niezależnie od powyższego, Sąd uznał jednocześnie, że uzasadniając zaskarżony rozkaz personalny, organ w sposób bardzo ogólnikowy ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, co w konsekwencji świadczy dodatkowo o naruszeniu przez ten organ również normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.
Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (rozkazu personalnego) organu Policji w sposób niepełny odnosi się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, niezawierając oznaczenia i omówienia dowodów, o których organ wspomina w rozkazie, powołując się na ocenę całości posiadanej dokumentacji.
Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne decyzje, organ dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.
Jednocześnie, Sąd uznał, że Komendant Główny Policji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.
Zdaniem Sądu, należy wyraźnie podkreślić, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83).
W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.
W niniejszej sprawie, Komendant Główny Policji, wydając sporne decyzje administracyjne (rozkazy personalne) w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, wskazać należy, iż Sąd orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów zastępstwa procesowego.