II SA/Wa 534/24

II SA/Wa 534/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prokuratora Regionalnego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Prokurator Regionalny w [...] decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z [...] września 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że M. S. wnioskiem z [...] sierpnia 2023 wystąpił do Prokuratury Okręgowej w [...] o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie sygnatur spraw prowadzanych przez Prokuraturę Okręgową w [...] w związku z możliwością popełnienia przestępstwa na terenie miejscowości [...], zakończonych w latach 2020 - 2022 skierowaniem aktu oskarżenia lub wydaniem postanowieniem.
Pismem z [...] września 2023 r. wnioskodawca został poinformowany przez Prokuraturę Okręgową w [...], że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym został wezwany do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych.
Pomimo odbioru wezwania [...] września 2023 r., do [...] września 2023 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji.
W dniu [...] września 2023 r. do Prokuratury Okręgowej w [...] wpłynęło pismo M. S. z [...] września 2023 r., w którym wskazał, że domaga się udostępnienia wnioskowanych informacji oraz, że robi to w trosce o szczególne dobro publiczne w związku z jego działalnością obywatelską, bez podania szczegółów tej działalności.
Prokurator Okręgowy w [...] decyzją z [...] września 2023 r. odmówił M. S. udzielenia informacji publicznej w zakresie wniosku z [...] sierpnia 2023 r., wobec niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej. Podkreślił, że informacja wskazana we wniosku należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. W ocenie prokuratora jednak, z uwagi na fakt, że wyodrębnienie wnioskowanych informacji wymagało analizy akt postępowań przygotowawczych pod kątem wyodrębnienia zbioru postępowań związanych z możliwością popełnienia przestępstwa na terenie wykazanej przez wnioskodawcę miejscowości, spowodowało, że należało uznać informację wskazaną przez wnioskodawcę za informację przetworzoną. Podkreślił, że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie, a więc nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, jak również nie wskazał żadnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniałby przetworzenie informacji.
Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Po rozpatrzeniu odwołania Prokurator Regionalny w [...] decyzją z [...] stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że interpretacja przepisów o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zgodnie z powyższym, Prokurator Okręgowy w [...] słusznie uznał, że informacja wskazana we wniosku M. S. należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, jak również została zakwalifikowana jako informacja przetworzona.
Bezspornym jest, że w chwili złożenia wniosku, informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała, a zatem - wbrew twierdzeniu wnioskodawcy - nie miała charakteru informacji publicznej prostej. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po wnikliwym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy, należało uznać, że czas i charakter pracy potrzebny do przygotowania wnioskowanej informacji publicznej świadczy o jej przetworzonym charakterze, a zatem aby uzyskać żądaną informację wnioskodawca miał obowiązek wylegitymować się szczególnym interesem publicznym w jej uzyskaniu, czego w ocenie Prokuratora nie uczynił. Jak wynika ze stanowiska judykatury, "powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej. (...) Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa.". W związku z powyższym, w ocenie prokuratora wnioskodawca w przedmiotowym wniosku w żadnym stopniu nie wskazał istotności dla interesu publicznego. Po wezwaniu do wykazania w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych, zarówno w kolejnym wysłanym przez siebie piśmie, jak i w nadesłanym odwołaniu od ww. decyzji, wnioskodawca nie wykazał wymaganych przesłanek, jak również nie wskazał na żadne okoliczności, które mogłyby na ten fakt wskazywać.
W ocenie organu odwoławczego Prokurator Okręgowy w [...] właściwie zastosował obowiązujące przepisy u.d.i.p.
Pismem z [...] marca 2024 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prokuratora Regionalnego w [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 100 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zakupu znaczków pocztowych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na "ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych",
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacją przetworzoną,
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że naruszała art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez przedstawienie wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego,
4. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Skarżący wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika błędne stanowisko, iż każde żądanie informacji publicznej wymagające podjęcia czynności materialno-technicznych (np. odnalezienia, anonimizacji, kopiowania) jest wnioskiem o informację przetworzoną. Organ odwoławczy nie poddał weryfikacji zastosowanej kwalifikacji wniosku jako informacji przetworzonej. Na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, każda jednostka prokuratury prowadzi repertorium Ds., w którym gromadzi i przetwarza m.in. dane na temat miejsca popełnienia przestępstwa, sposobu załatwienia postępowania, daty zakończenia postępowania, sygnatury sprawy. W jego ocenie żądane informacje można uzyskać w sposób prosty i szybki z repertorium Ds. prowadzonego w formie elektronicznej. Przy czym czynność techniczna wyodrębniania wnioskowanych danych z repertorium, zwłaszcza elektronicznego (stanowiąca faktycznie pracę na określonej bazie danych) odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium, nie jest cechą informacji przetworzonej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Pismem z [...] maja 2024 r. skarżący podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że prawo do informacji publicznej ma w polskim porządku prawnym rangę konstytucyjną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 3 art. 61 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Uszczegółowienie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej nastąpiło w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono w sposób przykładowy jakie rodzaje informacji stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy, z kolei w art. 4 wskazano na różne kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie i nie budzi wątpliwości Sądu, że objęte wnioskiem skarżącego dane mają charakter informacji publicznej i mieszczą się w zakresie uregulowanym w u.d.i.p., zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ustawa nie zawiera definicji "informacji przetworzonej", niemniej sądy administracyjne w swoim orzecznictwie wypracowały wykładnię tego pojęcia. Informacja przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; wszystkie powołane orzeczenia zostały opublikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu obowiązanego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15). Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się zatem z potrzebą odpowiedniego przetworzenia istniejących informacji, co jednak nie zawsze oznacza wytworzenie rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu (np. analizie, zsumowaniu, zredagowaniu) według kryteriów określonych przez wnioskodawcę, a zatem w pewnych okolicznościach również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21, z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14).
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadniły w sposób szczegółowy, dlaczego żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, w jaki sposób ma nastąpić przetworzenie informacji posiadanej przez podmiot, jakich szczególnych środków i nakładów wymaga załatwienie wniosku. Argument konieczności przetworzenia posiadanej informacji do kryteriów wskazanych we wniosku skarżącego Prokurator Okręgowy w [...] sprowadził do analizy akt postępowań przygotowawczych pod kątem wyodrębnienia zbioru postępowań związanych z możliwością popełnienia przestępstwa na terenie wskazanej we wniosku miejscowości. W zaskarżonej decyzji wskazano ogólnikowo, że czas i charakter prac potrzebny do przygotowania wnioskowanej informacji świadczy o jej przetworzonym charakterze i obowiązku wylegitymowania się szczególnym interesem publicznym.
Tymczasem organ nie ujawnił choćby przybliżonego wymiaru zaangażowania niezbędnego do wytworzenia żądanych przez skarżącego informacji. Nie przedstawił danych ilościowych obrazujących skalę przeglądania akt postępowań z danego roku kalendarzowego. Przede wszystkim jednak nie wykazał, że zrealizowanie wniosku skarżącego nie jest możliwe w inny mniej pracochłonny sposób. Jest to szczególnie istotne w świetle zarzutów skargi, w której skarżący powołał się na możliwość uzyskania interesującej go informacji w oparciu o dostępne w Prokuraturze elektroniczne urządzenia ewidencyjne, w których systemie funkcjonują repertoria, rejestry i spisy spraw. Organ nie wykazał, że pozyskanie informacji zawierającej sygnatury akt spraw dotyczących przestępstw popełnionych w danej miejscowości, zakończonych wniesieniem aktu oskarżenia lub postanowieniem o umorzeniu postępowania z trzech lat, nie stanowi jedynie czynności przygotowania informacji, a nie jej przetworzenia, choćby z uwagi na konieczność odszukania i przygotowania dużej ilości informacji prostej.
Należy podkreślić, że ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. W niniejszym przypadku nie wskazano choćby w przybliżeniu, ile czasu może zająć przetworzenie żądanych informacji, ani też wpływu przygotowania informacji na zwykły tok działania podmiotu zobowiązanego. Nieuzasadnione pozostaje wobec tego stanowisko organu, że udostępnienie informacji wiązałoby się ze "znaczną" pracochłonnością przeglądania akt postępowań, jeżeli się weźmie pod uwagę, że zamierzony skutek można uzyskać w prostszy sposób, sygnalizowany przez stronę w skardze. Organ nie wypowiedział się jednak w kwestii możliwości realizacji wniosku skarżącego przy użyciu systemu informatycznego wspomagającego zarządzanie sprawami prowadzonymi przez organ. Warto zwrócić uwagę, że wniosek skarżącego nie obejmuje żądania takich informacji, które wymagałyby czasochłonnej anonimizacji. Wobec powyższego zawarte w decyzji twierdzenia w żaden sposób nie poddają się kontroli Sądu.
W tych okolicznościach jako przedwczesne należało uznać żądanie od wnioskodawcy wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ nie wykazał bowiem, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, co stanowiło naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, skoro z tego powodu organ nieprawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odmawiając udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona konkretnych ustaleń, z których będzie wynikało, czy żądaną przez skarżącego informację faktycznie należy zakwalifikować jako informację przetworzoną i dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, oceni istnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 100 zł należy zwrócić uwagę na treść art. 149 § 2 P.p.s.a., który stanowi, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była się decyzja administracyjna, a nie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w jej wydaniu, o których to instytucjach mowa w art., 149 § 1 P.p.s.a.
Co się zaś tyczy żądania skarżącego w przedmiocie zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania (skarżący był zwolniony od kosztów sądowych) obejmujących koszt znaczków pocztowych, to należy zauważyć, że stosownie do art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wykładnia pojęcia "kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw" nie może być dokonywana w oderwaniu od art. 205 § 1 P.p.s.a., który to przepis określa katalog niezbędnych kosztów postępowania. Przepis ten stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W ocenie Sądu katalog ten ma charakter wyczerpujący. Zważywszy treść powyższych norm, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów prowadzonej przez skarżącego korespondencji z Sądem. Nie są one bowiem zaliczone do katalogu określonego w art. 205 § 1 P.p.s.a., co więcej, są to koszty drobne, z poniesieniem których strona występująca do Sądu ze skargą winna się liczyć (por. np. postanowienie NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1490/09; postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1531/15; wyrok NSA z 8 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2035/22; wyrok WSA w Lublinie z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 932/13). Jednocześnie Sąd na marginesie zaznacza, iż posiada z urzędu wiedzę o odmiennej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, której ze ww. względów nie podziela.