II SA/Wa 532/12

II SA/Wa 532/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I OSK 2461/12 - Wyrok NSA z 2012-12-06
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
art. 82
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Danuta Kania, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z 30 lipca 2011 r. H. K. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 82 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), o przyznanie wyższej emerytury, pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.
W uzasadnieniu wniosku podała, że w 1960 r. rozpoczęła naukę w zawodzie [...]. W latach 1970-1979 pracowała w Spółdzielni Pracy [...] , a następnie podjęła działalność na własny rachunek. Po zakwalifikowaniu do II grupy inwalidów nabyła prawo do renty z ogólnego stanu zdrowia. Ponieważ dokumentacja płacowa dotycząca okresu zatrudnienia w spółdzielni została, zgodnie z przepisami, zniszczona, nie ma możliwości uwzględnienia wynagrodzenia z tego okresu przy ustalaniu wysokości świadczenia należnego w zwykłym trybie. Skarżąca podnosiła, że był to okres pracy najbardziej wydajny, osiągała wówczas wysokie wynagrodzenie. Podała, że wielokrotnie zwracała się do ZUS o przeliczenie emerytury, ale bezskutecznie. Informowano ją natomiast, że powinna szukać dokumentów płacowych z lat 1970-1979. Ponadto skarżąca wskazała, że decyzją z [...] marca 2011 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania jej wyższej emerytury (w drodze wyjątku) na podstawie art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ponieważ posiada już prawo do emerytury na zasadach ogólnych. Podała także, że porusza się o lasce, po 30 latach pracy otrzymuje emeryturę w kwocie 677 zł i nie jest w stanie wykupić niezbędnych lekarstw. Dzieci nie są w stanie jej pomóc, a ze względu na wiek (68 lat) i stan zdrowia nie może podjąć pracy.
W związku z powyższym wnioskiem organ zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o nadesłanie informacji dotyczących sytuacji bytowej skarżącej.
Z informacji nadesłanych przez OPS wynika, że skarżąca jest mężatką, ale od około 10 lat pozostaje z mężem w nieformalnej separacji. Ma dwie dorosłe córki, z których jedna przebywa za granicą. Skarżąca podała, że nie otrzymuje od rodziny pomocy, ale nie występowała o alimenty ani od męża, ani od dzieci. Oświadczyła, że mieszka sama. Opłaty z tytułu użytkowania lokalu wynoszą ok. 450 zł i uiszczane są regularnie. Koszty leczenia skarżącej wynoszą około 200 zł miesięcznie. W trakcie wywiadu skarżąca została zapoznana z warunkami i możliwościami korzystania z pomocy ośrodka, ale oświadczyła, że nie zamierza ubiegać się o pomoc z OPS, gdyż uważa, że posiada uprawnienia do wyższej emerytury.
Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie lub odmowa przyznania emerytury lub renty na podstawie tego upoważnienia ma charakter uznaniowy.
Organ podkreślił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, sportowej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. Zdaniem organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku i nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania skarżącej świadczenia specjalnego.
W związku z powyższą decyzją skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie jej wniosku, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Podniosła, że uzasadniając skarżoną decyzję nie wzięto pod uwagę nadzwyczajnych zdarzeń, które spowodowały zniszczenie dokumentów płacowych. Nastąpiło to na podstawie decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 1972 r. W wyniku tej decyzji skarżąca otrzymała "głodową" emeryturę.
Skarżąca wskazała także na swoją trudną sytuację życiową i materialną.
Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu organ podał, że z zebranego materiału nie wynika, aby spełnione były przesłanki mogące uzasadniać uznanie sytuacji skarżącej za szczególną, a tym samym, aby były podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Z akt nie wynika bowiem, aby skarżąca legitymowała się jakimikolwiek, tym bardziej więc wybitnymi, zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, ani też aby jej obecna sytuacja bytowa, w tym wysokość otrzymywanej emerytury należnej w zwykłym trybie była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych.
Wpływ na wysokość świadczeń należnych na ogólnych zasadach miał m.in. fakt zaprzestania przez skarżącą pracy zawodowej na podstawie umowy o pracę w 1979 r., podjęcie działalności na własny rachunek i opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w zadeklarowanej kwocie. Było to wynikiem świadomego wyboru, a nie jakichkolwiek nadzwyczajnych, niezależnych od wnioskodawczyni zdarzeń losowych, uniemożliwiających jej kontynuowanie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Wpływ na wysokość emerytury ma też okres ubezpieczenia oraz zaprzestanie pracy zawodowej z uwagi na stan zdrowia powodujący całkowitą niezdolność do pracy, co nastąpiło ok. 1995 r., a więc, gdy wnioskodawczym miała ok. 51 lat. Na wysokość świadczeń wpływ miał również brak możliwości uwzględnienia przez ZUS, przy ustalaniu podstawy wymiaru tego świadczenia, wynagrodzenia osiąganego przez skarżącą w latach 1970-1979. O okresie tym wg skarżącej, wskaźnik podstawy wymiaru świadczenia był dla niej korzystniejszy niż w okresie, gdy sama opłacała składki na ubezpieczenie społeczne. Organ wskazał, że problem ten dotyczy bardzo wielu świadczeniobiorców, którzy z tego samego powodu, tj. zniszczenia dokumentacji płacowej, nie mają możliwości przeliczenia wysokości świadczeń z uwzględnieniem okresu zatrudniania we wcześniejszym okresie, gdy otrzymywali relatywnie wyższe wynagrodzenie. Nie jest to jednak, zdaniem organu, okoliczność szczególna w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, mogąca uzasadniać przyznacie świadczenia w trybie tego przepisu, podobnie jak likwidacja byłego zakładu pracy skarżącej.
W ocenie organu, okoliczności takiej nie stanowi również fakt wieloletniej pracy zawodowej i otrzymywanie przez skarżącą emerytury w niskiej kwocie, która, wg. skarżącej, jest niewystarczająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb, gdyż świadczenia przyznawane w trybie powołanego przepisu nie mają charakteru socjalnego. Organ podkreślił, że do udzielania pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej powołane są terenowe ośrodki pomocy społecznej, ale skarżąca nie jest zainteresowana otrzymywaniem pomocy w tej formie. Ponadto obowiązek alimentacyjny ciąży na najbliższych członkach rodziny. Skarżąca ma męża, którego wysokości dochodu nie podano oraz dwie dorosłe córki, z których jedna przebywa za granicą.
W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. K.skarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, wyrażającego się brakiem zbadania kwestii zniszczenia dokumentów płacowych stanowiących podstawę obliczenia wysokości emerytury oraz pominięcie faktu, iż właściwość Prezesa Rady Ministrów do załatwienia niniejszej sprawy została jednoznacznie wskazana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, że zniszczenie dokumentów płacowych stanowiących podstawę obliczenia wysokości emerytury nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu rzeczonego powyższego przepisu.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wnosiło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją, którą zaprezentował organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazała, że organ prawie całkowicie przemilczał i pominął fakt, a przede wszystkim przyczyny, z powodu których, dokumentacja płacowa została zniszczona. Stało się tak, ponieważ na zniszczenie przedmiotowej dokumentacji zezwalały obowiązujące wówczas przepisy, zgodnie z którymi dokumenty płacowe mogły być niszczone w stosunkowo krótkim okresie czasu od momentu ich zarchiwizowania. Biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenie życiowe powyższa okoliczność nie jest bez znaczenia.
W ocenie skarżącej, okres 12 lat archiwizacji dokumentów płacowych jest zbyt krótkim czasem aby móc te dokumenty wykorzystać, ubiegając się o emeryturę. To z kolei implikuje wniosek, że Państwo świadomie dąży do oszukania swoich obywateli.
Zdaniem skarżącej Prezes Rady Ministrów pominął również to, że wcześniej ubiegała się ona o przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ww. ustawy i po rozpatrzeniu jej wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2011 r. znak: [...] , jednoznacznie wskazał, iż biorąc pod uwagę jej sytuację podstawą ubiegania się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie powinien stanowić art. 83 ustawy ale art. 82 tejże ustawy.
Powyższe, według skarżącej, jednoznacznie prowadzi do wniosku, że organ w sposób nienależyty wyjaśnił okoliczności niniejszej sprawy i pominął szereg istotnych faktów, co prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.
W ocenie skarżącej, jej sytuacja została spowodowana nadzwyczajnymi okolicznościami. Nie jest bowiem normalne, aby po zlikwidowaniu zakładu pracy, w stosunkowo niedługim okresie czasu zniszczona została również dokumentacja płacowa. Taki stan rzeczy prowadzi do naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że zniszczenie dokumentów płacowych stanowiących podstawę obliczenia wysokości emerytury nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Błędem organu było założenie, że poza zakresem normatywnym art. 82 ust. 1 ustawy znajduje się sytuacja, w której skarżąca się znalazła. Niedookreślone pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" bez wskazania jakichkolwiek kryteriów i przesłanek oznacza, ze ustawodawca pozostawił Prezesowi Rady Ministrów ocenę, czy sytuacja osoby ubiegającej się o świadczenie specjalne nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku.
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłaszanych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności czy celowości, a jedynie bada, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez H. K. skargi na decyzję Prezesa Rady Ministrów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, iż Prezes Rady Ministrów nie jest organem uprawnionym do przyznawania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowego. Warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady i tryb ich przyznawania reguluje ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprawdzie Prezes Rady Ministrów, przyznając emeryturę lub rentę specjalną, działa w oparciu o przepis art. 82 tejże ustawy, ale nie oznacza to, że świadczenia specjalne podlegają tym samym regulacjom co emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Przesłanki do przyznania świadczenia specjalnego muszą mieć charakter inny niż te, które są podstawą do przyznania świadczenia o charakterze powszechnym.
Przepis art. 82 znajduje się w dziale VI ustawy, dotyczącym świadczeń przyznawanych w szczególnym trybie. Zgodnie z art. 84 ustawy świadczenia, o których mowa w art. 82, finansowane są z budżetu państwa.
Odprowadzenie składek emerytalnych do ZUS-u nie pozostaje w jakiejkolwiek korelacji ze świadczeniem specjalnym przewidzianym w art. 82 ustawy. Świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi np. w przypadku odmowy przyznania świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Artykuł 82 ustawy określa, że do przyznania emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie może dojść tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Świadczenia te mają zatem charakter wyjątkowy, a ich przyznanie, w świetle powołanego przepisu, pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem, zgodnie z jej art. 124, przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej sądowej kontroli. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Do organu stosującego prawo należy zatem określenie w każdej rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, za każdym razem powinien on być badany i oceniany w sposób indywidualny. Mogą to być na przykład wybitne, niebudzące wątpliwości osiągnięcia w dziedzinie polityki, literatury, sztuki czy sportu. W uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r. (P38/05) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy przyznawaniu emerytury specjalnej chodzi o uhonorowanie i zapewnienie warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Mogą to być również nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Zastąpiłaby wówczas pomoc w ramach pomocy społecznej.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała podobnych faktów. Zasadnie zatem organ uznał, że w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za przyznaniem świadczenia specjalnego.
W szczególności za taki przypadek nie może zostać uznane zniszczenie dokumentacji płacowej skarżącej przez zakład pracy, w którym skarżąca była zatrudniona w latach 1970-1979, co skutkowało, jak podaje skarżąca, niezaliczeniem wskazanego okresu do emerytury. Organ zasadnie ocenił, że wskazany problem dotyczy bardzo wielu świadczeniobiorców, którzy z powodu zniszczenia dokumentacji płacowej nie mają możliwości przeliczenia wysokości świadczeń z uwzględnieniem okresu zatrudnienia we wcześniejszym okresie, gdy otrzymywali relatywnie wyższe wynagrodzenie. Z tego względu sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca nie można kwalifikować jako okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Także poczucie krzywdy, do którego odwołuje się skarżąca, taką okolicznością nie jest, albowiem świadczenie przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie może stanowić odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia.
Z okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika też, aby skarżąca legitymowała się jakimikolwiek zasługami, w jakiejś dziedzinie aktywności.
Nie sposób negować trudnej sytuacji materialnej, w której skarżąca się znalazła. Jest zapewne uprawniona do uzyskania pomocy publicznej i może się tej pomocy domagać. W przypadku skarżącej, pomoc ta nie może jednak zostać zrealizowana poprzez przyznanie świadczenia specjalnego (przyznawanego w zamian za dokonane zasługi dla kraju, których skarżąca nie przysporzyła), lecz poprzez przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Prezes Rady Ministrów nie mógł wkraczać w kompetencje innego organu, a te przesłanki, które pozwalają mu na przyznanie świadczenia specjalnego w rozpoznawanej sprawie zostały zbadane, w ocenie Sądu, w sposób rzetelny i wyczerpujący. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zwrócić przy tym należy uwagę, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wskazał na właściwość Prezesa Rady Ministrów do załatwienia niniejszej sprawy. Nawet jednak gdyby tak uczynił, to takie stanowisko innego organu nie wywierałoby żadnego skutku prawnego w przedmiotowej sprawie.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Prezes Rady Ministrów w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i dokonując prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zasadnie uznał, iż nie ma podstaw do przyznania skarżącej świadczenia z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.