II SA/Wa 527/22

II SA/Wa 527/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1-3, art. 68 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U.UE.L 2001 nr 126 poz 1381 art. 3 ust. 1 i 2, art. 65 ust. 1, 3, 4, 5 i 7
Ustwa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne
Dz.U. 2020 poz 1913
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Dz.U.UE.L 2001 nr 311 poz 67 art. 114 ust. 1
Dyrektywa 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do  produktów leczniczych stosowanych u ludzi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...]z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], Dyrektor [...] (dalej także: "Dyrektor [...]" lub "podmiot zobowiązany"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), po rozpoznaniu wniosku J.P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lutego 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej szczepionek przeciw COVID-19 (SARS CoV-2), które były sprowadzone do polski w okresie od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2022 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. J.P., działając za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Dyrektora [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących szczepionek przeciw COVID-19 (SARS CoV-2), które były sprowadzane do Polski w okresie od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. poprzez wskazanie:
1. numerów serii dla wszystkich typów szczepionek z podaniem ich nazw własnych,
2. certyfikatów OCABR (Official Control Authority Batch Release) wydanych przez OMCL (Official Medicines Control Laboratory) dla wszystkich serii szczepionek.
Jednocześnie, skarżący wniósł o przekazanie wnioskowanych powyżej informacji w formie plików pdf wysłanych na wskazany przez siebie adres ePUAP lub adres e-mail.
W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Dyrektora [...] - działając na podstawie przepisów art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji dotyczącej szczepionek przeciw COVID-19 (SARS CoV-2), które były sprowadzone do polski w okresie od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] zauważył na wstępie, że na polski rynek szczepionki posiadające certyfikat OCABR dopuszczane są przez Zakład Badania Surowic i Szczepionek Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego PZH - Państwowego Instytutu Badawczego, po weryfikacji poprawności wszystkich dokumentów i po wydaniu Orzeczenia o zwolnieniu z obowiązku kontroli seryjnej wstępnej.
Podmiot zobowiązany wskazał, że Laboratorium Zakładu Badania Surowic i Szczepionek [...] obowiązują wytyczne zawarte w Europejskiej Administracyjnej Procedurze Zwalniania Serii (EU Administrative Procedure for Official Control Authority Batch Release), zgodnie z którą Certyfikat Zwolnienia Serii (OCABR) przez urzędowy organ kontroli w Unii Europejskiej wydaje się posiadaczowi pozwolenia na dopuszczenie do obrotu (podmiotowi odpowiedzialnemu). Dyrektor [...] zauważył, że w świetle wspomnianej procedury, podmiot odpowiedzialny musi zapewnić dostarczenie kopii tego świadectwa właściwym organom państw członkowskich, w których seria będzie wprowadzona do obrotu. Ponadto, Dyrektor [...] wskazał, że kopię świadectwa i odpowiadający mu "formularz informacji marketingowych" (MIF) posiadacz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu musi przesłać do właściwego organu w Państwie(ach) Członkowskich UE, gdzie dana seria produktu leczniczego lub jakakolwiek jej część ma być wprowadzona do obrotu. Po przesłaniu tych dokumentów podmiot odpowiedzialny może wprowadzić serię do obrotu w państwie członkowskim, jeżeli w ciągu siedmiu dni roboczych właściwy organ w tym państwie członkowskim nie wniesie sprzeciwu. Dalsza wymiana informacji i dokumentacji może odbywać się między laboratoriami OMCL.
W związku z powyższym, Dyrektor [...] stwierdził, że dokumentacja będąca podstawą do zwolnienia danej serii produktu leczniczego jest własnością podmiotu odpowiedzialnego.
Dyrektor [...] uznał, że powyższe znajduje potwierdzenie także w dyspozycji § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 491) wydanego na podstawie art. 65 ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), zgodnie z którym: "kontrola seryjna wstępna przeprowadzana przez instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków kończy się wydaniem odpowiedniego orzeczenia dotyczącego badań jakościowych próbki danej serii produktu leczniczego według wzorów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, które jest przekazywane podmiotowi odpowiedzialnemu".
Ponadto, Dyrektor [...] podniósł, że Laboratorium Zakładu Badania Surowic i Szczepionek [...] posiada akredytację Europejskiego Dyrektoriatu ds. Jakości Leków (EDQM) oraz Polskiego Centrum Akredytacji (PCA), zgodnie z normą PN-EN ISO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", która wymaga zachowania przez nie zarówno bezstronności, jak i poufności wobec klientów. Podmiot zobowiązany zauważył jednocześnie, że system zarządzania jakością w Laboratorium Zakładu Badania Surowic i Szczepionek [...] wymaga również przestrzegania zasad wymienionych w Księdze Jakości [...] oraz w Procedurze Ogólnej PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności", zgodnie z którą:
"1. Pracownicy [...] objęci systemem zarządzania zapewniają zachowanie poufności i ochronę praw własności klienta, na rzecz którego wykonuje się badania lub oceny zgodnie z Procedurą Ogólną PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności". Pracownicy zobowiązani są zgodnie z procedurą ogólną PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie bezstronności" do zachowania niezależności oraz poufności."
2. Pracownicy [...] objęci systemem zarządzania podpisują zobowiązania o zachowaniu poufności dotyczące wszystkich informacji uzyskanych podczas wykonywania badań i ocen oraz wyników badań i ocen - Formularz PO-08/F01. Pracownicy Laboratorium Zakładu Badania Surowic i Szczepionek [...] (LES) dodatkowo podpisują zobowiązanie o zachowaniu poufności w zakresie kontroli seryjnej wstępnej (Official Control Authority Batch Release) lub administracyjnego zwalniania produktów leczniczych immunologicznych lub krwiopochodnych - Formularz PO-08/F02".
Dyrektor [...] stwierdził zatem, że w świetle wymienionych powyżej przepisów i wytycznych, jedynie odpowiednie organy upoważnione mogą dysponować danymi klientów, które są poufne.
W konsekwencji, Dyrektor [...] wskazał, że ze względu na powyższe, w przedmiotowej sprawie uznać należy, iż żądanie skarżącego zawarte w jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy oraz ochronę tajemnic ustawowo chronionych.
W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Dyrektora [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji z dnia [...] lutego 2022 r.
Wnosząc o uchylenie spornej decyzji, skarżący zarzucił Dyrektorowi [...], że nie odniósł się on w uzasadnieniu spornej decyzji do punktu 1 wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. (zawierającego wniosek o udostępnienie numerów seryjnych dla wszystkich typów szczepionek z podaniem ich nazw własnych), lecz jedynie odniósł się do punktu 2 przedmiotowego wniosku (dotyczącego wniosku o udostępnienie certyfikatów OCABR wydanych przez OMCL).
Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że uzasadniając odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji, Dyrektor [...] nie wskazał, czy tajemnica handlowa przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) została wyraźnie zastrzeżona przez przedsiębiorcę (przedsiębiorstwo) dla całej treści dokumentów wskazanych w punkcie 2 wniosku z dnia [...] lutego 2022 r.
Skarżący uznał, że wskazanie jedynie, że posiadane przez Dyrektora [...] dokumenty są własnością podmiotu odpowiedzialnego nie jest wystarczającą przesłanką uznania ich za tajemnicę handlową przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa). Według strony skarżącej, to, że stosowne orzeczenia podjęte na podstawie przedmiotowych certyfikatów są przekazywane przedsiębiorcy (przedsiębiorstwu) nie czyni wnioskowanych dokumentów tajemnicą handlową. Ponadto, skarżący stwierdził, że to, iż pracownicy jednostki są zobowiązani do poufności, nie czyni wnioskowanej informacji tajemnicą handlową.
Jednocześnie, strona skarżąca zarzuciła, że Dyrektor [...] nie wskazał przyczyny uznania całej treści wnioskowanych dokumentów za informację chronioną.
Skarżący uznał, że Dyrektor [...] przyjął bez podania przyczyny, że nie jest możliwa anonimizacja informacji w zakresie chronionym tajemnicą handlową i nie ma możliwości choćby podania daty i tytułów dokumentów. Skarżący uznał bowiem, że jeśli wnioskowane informacje zawierają dane osobowe klientów, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby je częściowo zanonimizować.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2022 r. odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej dotyczącej szczepionek przeciw COVID-19 (SARS CoV-2), które były sprowadzone do polski w okresie od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Dyrektor [...] - odnosząc się do zarzutu strony skarżącej w zakresie braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do pkt. 1 wniosku o udostępnieni informacji publicznej, tj. wniosku o udostępnienie informacji na temat numerów serii dla wszystkich typów szczepionek z podaniem ich nazw własnych - uznał, że żądane informacje dotyczące numerów zwolnionych serii szczepionek przeciw COVID-19 wraz z ich nazwami są integralną częścią dokumentacji będącej podstawą wydania orzeczenia o zwolnieniu z kontroli seryjnej wstępnej, a co za tym idzie obejmowane są również wskazanymi w uzasadnieniu ograniczeniami prawnymi i zobowiązaniami do zachowania poufności dotyczącymi certyfikatów OCABR.
Tym samym, podmiot zobowiązany stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu spornej decyzji okoliczności odnosiły się również do pkt. 1 wniosku skarżącego.
Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów strony skarżącej, Dyrektor [...] wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych, wydanego na podstawie art. 65 ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, [...], jest jednym z podmiotów uprawnionych do przeprowadzania kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych.
Dyrektor [...] zauważył, że na podstawie art. 65 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne, produkty lecznicze, o których mowa w art. 65 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, mogą znajdować się w obrocie pod warunkiem, że zostały poddane kontroli seryjnej wstępnej na koszt podmiotu odpowiedzialnego.
Dyrektor [...] wskazał, że w uzasadnieniu sporej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. podkreślono, iż [...], realizując czynności w ramach procedury kontroli wstępnej, zobowiązany jest między innymi do zachowania "Ogólnych wymagań dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", które wymagają zachowania zarówno bezstronności, jak i poufności wobec podmiotów odpowiedzialnych, zwłaszcza w kontekście tajemnicy stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa.
Dyrektor [...] podniósł, że zgodnie z definicją tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub Inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z kolei, jak zauważył podmiot zobowiązany, pozyskanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności, gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i wynika z nieuprawnionego dostępu, przywłaszczenia, kopiowania dokumentów, przedmiotów, materiałów, substancji, plików elektronicznych obejmujących te informacje lub umożliwiających wnioskowanie o ich treści.
Dyrektor [...] stwierdził, że informacje dotyczące produktów leczniczych w sposób oczywisty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a podmioty odpowiedzialne, zwykle producenci preparatów, podejmują działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zdaniem podmiotu zobowiązanego, w myśl przytoczonych wyżej wytycznych, działania takie zobligowany jest również wykonywać [...], który posiada jednocześnie status przedsiębiorcy.
Mając powyższe na względzie, Dyrektor [...] uznał, że zachodzą podstawy do ograniczenia skarżącemu dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Niezależnie od powyższego, z ostrożności, Dyrektor [...] przyjął, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p.
Dyrektor [...] uznał, że warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., wydanego w sprawie sygn. akt II SAB/WA 173/12, w którym Sąd stwierdził między innymi, że: "Kontroli seryjnej wstępnej podlegają, zgodnie z art. 65 ust 4 pkt 1 lit a-d ustawy - Prawo farmaceutycznego, produkty immunologiczne przeznaczone dla ludzi, które stanowią: szczepionki zawierające żywe mikroorganizmy, szczepionki przeznaczone dla noworodków lub innych grup ryzyka, szczepionki stosowane w ramach publicznych programów szczepień oraz nowe immunologiczne produkty lecznicze lub immunologiczne produkty lecznicze wytworzone przy zastosowaniu nowych, zmienionych lub nowych dla danego wytwórcy rodzajów technologii w okresie wskazanym w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu. Na mocy zaś art. 65 ust 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne kontrolę seryjną wstępną, o której mowa w art. 65 ust 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, wykonują jednostki badawczo-rozwojowe oraz laboratoria kontroli jakości leków. Jednocześnie, zgodnie z art. 65 ust 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne jednostki badawczo-rozwojowe upoważnione do prowadzenia kontroli seryjnej wstępnej zwalniają z kontroli seryjnej wstępnej daną serię produktu leczniczego, o którym mowa w ust 4 pkt 1-3, jeżeli została ona poddana takim badaniom przez właściwe organy w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i jeżeli został przedstawiony dokument potwierdzający wykonanie takich badań. Nadto nawet w wypadku pozytywnej ekspertyzy, podmiot zainteresowany nie musi ubiegać się o wprowadzenie danego produktu leczniczego do obrotu. Decyzja, czy będzie realizował dalszą procedurę zmierzającą do wprowadzenia produktu leczniczego do obrotu zależy wyłącznie od niego. Zgodnie z art. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne do obrotu dopuszczone są produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane przez Radę Unii Europejskiej lub Komisję Europejską i w Polsce przez Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Kontrolę nad zgodnością danego produktu leczniczego sprawuje Główny Inspektor Sanitarny (por. art 65 ustawy - Prawo farmaceutyczne.) Zatem dopiero na tym etapie procedury wprowadzania danego produktu leczniczego do obrotu, z chwilą wydania pozytywnej decyzji przez podmioty określone w art. 3, dany produkt stanowi "produkt leczniczy", w rozumieniu ustawy - Prawo farmaceutyczne i jego skład stanowi z tą chwilą dokument urzędowy. Tak więc dopiero w tym momentem można informację o składzie danego produktu leczniczego traktować jako informację publiczną".
W świetle powyższego, Dyrektor [...] z ostrożności uznał, że na etapie przeprowadzania przez [...] kontroli wstępnej, w rozumieniu ustawy - Prawo farmaceutycznego, informacje dotyczące produktu leczniczego nie stanowią informacji publicznej.
Tym samym, Dyrektor [...] stwierdził, że uznać należy w niniejszej sprawie, iż przywołana w spornej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. argumentacja leżąca u podstaw odmowy udostępnienia informacji w żądnym przez skarżącego zakresie pozostaje aktualna. Dyrektor [...] uznał bowiem, że udostępnienie informacji zgodnie z żądaniem strony skarżącej mogłoby stanowić naruszenie przywołanych wyżej przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym w zakresie tajemnic ustawowo chronionych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. okoliczności ograniczających prawo dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego, Dyrektor [...] stwierdził, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia i zmiany spornej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r.
W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem platformy ePUAP i podmiotu zobowiązanego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2022 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.
Wnosząc w petitum skargi o uchylenie obu spornych decyzji Dyrektora [...] w całości lub ewentualnie w części dotyczącej punktu 1 wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił podmiotowi zobowiązanemu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. - poprzez:
1. błędne uznanie, że oznaczenie serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce jest informacją chronioną tajemnicą przedsiębiorcy;
2. błędne uznanie, że oznaczenie serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce jest informacją ustawowo chronioną;
3. błędne uznanie, że certyfikaty OCABR (Official Control Authority Batch Release) wydane przez OMCL (Official Medicines Control Laboratory) dla serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce są informacją chronioną tajemnicą przedsiębiorcy;
4. błędne uznanie, że certyfikaty OCABR (Official Control Authority Batch Release) wydane przez OMCL (Official Medicines Control Laboratory) dla serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce są informacją ustawowo chronioną.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, że choć Dyrektor [...] nie kwestionował publicznego charakteru informacji, należy z ostrożności uzasadnić publiczny charakter wnioskowanej informacji.
W tej sytuacji, skarżący zauważył, że jego wniosek z dnia [...] lutego 2022 r. dotyczy działań Dyrektora [...] w ramach kontroli jakości i oceny bezpieczeństwa produktów immunologicznych powszechnie zwanych szczepionkami.
Skarżący podniósł, że dopuszczenie danej serii szczepionki do obrotu w Polsce jest potwierdzeniem właściwej zewnętrznej kontroli jakości danej serii niezależnej od producenta albo posiadacza pozwolenia (MAH, skrót z ang. Marketing Authorization Holder).
Strona skarżąca zauważyła, że Dyrektor [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że dla partii produktu leczniczego, które mają być wprowadzone do obrotu w państwie członkowskim wymagającym dopuszczenia partii przez urzędowy organ kontroli, istnieje wspólny dla wszystkich państw członkowskich certyfikat dopuszczenia partii przez urzędowy organ kontroli. Skarżący podniósł, że Dyrektor [...] wskazał, że ów certyfikat pokazuje, iż partia produktu leczniczego została zbadana i przetestowana przez OMCL w Unii Europejskiej zgodnie procedurą i wytycznymi Urzędu Kontroli dotyczącymi zwalniania partii produktu leczniczego w Unii Europejskiej i jest zgodna z zatwierdzonymi specyfikacjami określonymi w odpowiednich monografiach Farmakopei Europejskiej (Ph. Eur.) oraz w odpowiednim pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu.
W tej sytuacji, skarżący zauważył, że choćby ze względu na brak technicznych możliwości badania nowych typów szczepionek przez Dyrektora [...], dopuszczenie szczepionek przeciw COVID-19 do obrotu w Polsce mogło nastąpić jedynie wskutek decyzji administracyjnych ("orzeczeń") zwalniających z badania danych serii szczepionek na podstawie otrzymanych certyfikatów OCABR (innymi słowy: "kontroli dokumentacji"). Skarżący stwierdził, że certyfikaty OCABR i numery seryjne szczepionek stanowią albo treść przedmiotowych decyzji albo też stanowią załączniki do przedmiotowych decyzji lub ewentualnie są podstawą wydania przedmiotowych decyzji. Ponadto, skarżący zauważył, że wzór przedmiotowego certyfikatu OCABR znajduje się w dokumencie wskazanym przez Dyrektora [...] (vide: EU Administrative Procedurę for Official Control Authority Batch Release). Jednocześnie, skarżący podniósł, że analogiczny wzór przedstawiony jest w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych. Skarżący wskazał, że częścią tych dokumentów są nazwy własne produktów i oznaczenie serii produktów, czyli informacje, których udostępnienie skarżący wskazał w punkcie 1 wniosku z dnia [...] lutego 2022 r.
Skarżący zauważył, że informacja o numerach serii szczepionek dopuszczonych do użycia w Polsce pozwala wszystkim osobom zaszczepionym zweryfikowanie, że otrzymana szczepionka przeszła niezależne badania jakościowe. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, informacja ta ma ogromne znaczenie publiczne, w szczególności, gdy dystrybucja szczepionek do punktów szczepień odbyła się bezpośrednio z Rządowej Agencji Rezerw Materiałowych poza dotychczas stosowanymi kanałami dystrybucyjnymi i nawet Główny Inspektor Farmaceutyczny nie ma wglądu do oznaczeń serii szczepionek, które zostały dopuszczone decyzjami Dyrektora [...].
Skarżący stwierdził, że pomimo tego, iż kompozycja chemiczna, czy też fizyczna poszczególnych serii szczepionek jest zapewne podobna, to - w jego ocenie - wnioskowane informacje mogą przyczynić się do zwiększenia zaufania społecznego do szczepień przeciw COVID-19.
Ponadto, skarżący uznał, że kontrola społeczna czynności wykonywanych przez Dyrektora [...] pozwoli też, w razie wykrycia błędów, na zaproponowanie zmian służących bezpieczeństwu produktów immunologicznych i zdrowia publicznego.
Tymczasem, skarżący zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W tej sytuacji, skarżący uznał, że trudno sobie wyobrazić, aby informacja dotycząca bezpieczeństwa szczepionek nie była informacją publiczną.
Ponadto, skarżący wskazał, że żądane informacje są również przynajmniej po części zawarte w decyzjach administracyjnych podejmowanych przez Dyrektora [...], które - zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - są dokumentami urzędowymi.
Skarżący zauważył, że treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wprowadza ograniczenia w dostępie do informacji związane z ochroną informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Skarżący wskazał, że definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 - dalej także: "u.z.n.k.").
Strona skarżąca zauważyła, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacje posiadające wartość gospodarczą) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). W tej sytuacji, skarżący uznał, że Dyrektor [...] powinien był ustalić, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, na podstawie informacji, które ma w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że jeżeli Dyrektor [...] nie ma w swoich zasobach zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, to nie ma obowiązku występować do przedsiębiorcy z zapytaniem w tym zakresie.
Ponadto, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, w celu skutecznego zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, wykonawca zobowiązany jest zastrzec i wykazać, że informacje te rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W tej sytuacji, jak podniósł skarżący, występowanie przez Dyrektora [...] do przedsiębiorcy z zapytaniem o możliwość udzielenia informacji, po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zbyt daleko idącą ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa i stoi w sprzeczności z zasadą jawności.
Skarżący zauważył, że wykazanie aspektu materialnego żądanych danych, w kontekście wskazywanej tajemnicy, leży po stronie Dyrektora [...].
W tej sytuacji, skarżący uznał, że w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do treści wnioskowanych przez skarżącego danych.
Ponadto, skarżący zarzucił, że ogólne wywody o Dyrektora [...] nie zostały odniesione do istoty rzeczy, czyli do treści wnioskowanej przez skarżącego informacji.
Tymczasem, jak podkreślił skarżący, możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy winna być poddana wyczerpującej analizie.
Według skarżącego, Dyrektor [...] w ogóle nie rozważył powyższego aspektu żądanych informacji.
Zdaniem skarżącego, nie jest wystarczającym argumentem cytowanie ogólnych zasady zachowania poufności stosowanych przez [...].
Skarżący zarzucił, że nie wyjaśniono, dlaczego niemożliwe jest przygotowanie informacji poprzez jej zanimizowanie w sposób, który będzie stanowił odpowiedź na wniosek, a jednocześnie uchroni przedsiębiorcę.
Skarżący zauważył, że Dyrektor [...] założył, że wszystkie dane zawarte w dokumentach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a więc nawet te dotyczące podmiotu wystawiającego certyfikat, nazwy preparatu, czy też oznaczenia serii. Tymczasem jednak, jak wskazał skarżący, nazwy własne preparatów i numery serii (przynajmniej niektóre) są publicznie dostępne i wpisywane do dokumentacji medycznej pacjentów.
W tej sytuacji, skarżący zauważył, że informacje powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo łatwo dostępne dla takich osób, czy też informacje ujawnione do wiadomości publicznej nie mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Ponadto, skarżący zarzucił, że Dyrektor [...] nie wskazał, które elementy certyfikatu OCABR mają znaczenie gospodarcze i są chronione przez tajemnicę przedsiębiorstwa.
Skarżący podniósł jednocześnie, że za tajemnicę przedsiębiorstwa nie można uznać informacji o dostawach realizowanych na rzecz jednostek sektora publicznego, ze względu na swój jawny charakter.
Skarżący podkreślił, że przesłanka materialna ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy.
Skarżący podniósł, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się jedynie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Niezależnie od powyższego, skarżący zauważył, że w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma definicji informacji ustawowo chronionej. W tej sytuacji, choć Dyrektor [...] nie wskazał szczegółowej podstawy prawnej niejawności wnioskowanej informacji, skarżący stwierdził, że akceptuje, iż dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej, wystarczy jedynie element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania. Tymczasem, jak wskazał skarżący, wnioskowane informacje dotyczą produktu udostępnionego do obrotu oraz sprowadzonego w celu obrotu na terenie Rzeczpospolitej Polski, a nie - jak sugerował Dyrektor [...] - przeprowadzania kontroli wstępnej preparatu, który dopiero ma zostać w nieokreślonej przyszłości produktem medycznym.
W tej sytuacji, skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa ma ogromne znaczenie społeczne i opóźnienie w jej rozstrzygnięciu może mieć negatywne skutki dla zdrowia publicznego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Dyrektor [...] stwierdził, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji, które podlegają ograniczeniu w udostępnieniu z uwagi na okoliczności opisane w dyspozycji art. 5 u.d.i.p., tj. ze względu na tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnice przedsiębiorstwa, a więc okoliczności ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Dyrektor [...] uznał, że informacja, o udostępnienie której wnioskował skarżący, tj. numery serii dla wszystkich typów szczepionek z podaniem ich nazw własnych, są integralną częścią dokumentacji będącej podstawą wydania orzeczenia o zwolnieniu z kontroli seryjnej wstępnej, a co za tym idzie obejmowane są również wskazanymi w uzasadnieniu ograniczeniami prawnymi i zobowiązaniami do zachowania poufności dotyczącymi certyfikatów OCABR wynikającymi z dyspozycji § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych, jak również z "Ogólnych wymagań dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", a także z systemu zarządzania jakością w Laboratorium [...] oraz z zasad opisanych w Księdze Jakości [...] oraz w Procedurze Ogólnej PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności", które zobowiązują Dyrektora [...] do zachowania bezstronności, jak i poufności wobec klientów.
Mając powyższe na względzie, Dyrektor [...] uznał, że w opisanym stanie faktycznym znajdują zastosowanie ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej wynikające z dyspozycji art. 5 u.d.i.p.
Jednocześnie, działając z ostrożności, Dyrektor [...] wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, podtrzymując w tym zakresie argumentację prawną wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J.P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu udostępnienia informacji publicznej - narusza obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dyrektor [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Dyrektor [...], odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, Dyrektor [...] nadmieniając w uzasadnieniu obu wydanych decyzji, że przywołane przez niego okoliczności uzasadniają ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnice ustawowo chronione, w żaden sposób nie sprecyzował jednak, o jaką tajemnicę ustawowo chronioną chodzi, ani nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który w takim wypadku miałby zastosowanie.
Tym samym, Sąd stwierdził, że Dyrektor [...], wydając obie sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji - dopuścił się w powyższych zakresach istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...] z dnia [...] lutego 2022 r.
Rozstrzygając przedmiot sporu, jaki powstał w niniejszej sprawie, warto na wstępie zauważyć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 54 ust. 1 każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Wolności pozyskiwania informacji publicznych gwarantowana jest przez art. 61 Konstytucji i w tym zakresie przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 54 ust. 1 (por. M. Florczak-Wątor /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. Prof. Piotra Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021).
Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.
Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.
Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; podobnie: /w:/ wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.
Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).
W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).
Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).
W świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
[...] jest państwowym instytutem badawczym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 498). Taki status nadano mu na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o instytutach badawczych na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie nadania [...] statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1142).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych, instytutem badawczym jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Jako instytut badawczy, [...] nabył osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego (nastąpiło to w dniu [...] grudnia 2021 r. - nr [...]).
Źródłem finansowania zadań [...] są m.in. subwencje i dotacje (vide: § 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2021 r. w zw. z art. 18 ust. 8 ustawy o instytutach badawczych). Jako państwowy instytut badawczy, [...] otrzymuje dotację celową na finansowanie realizacji zleconych zadań. Wysokość dotacji jest określana w ustawie budżetowej (por. § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 2021 r. w zw. z art. 21 ust. 6 ustawy o instytutach badawczych).
Jak wynika z art. 23 pkt 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o instytutach badawczych, jednym z organów instytutu badawczego jest dyrektor, do którego zadań należy w szczególności reprezentowanie instytutu na zewnątrz.
W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor [...] jest wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną.
Nie ulega ponadto wątpliwości, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).
Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Warto wskazać jednocześnie, że w świetle zarówno ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, że brak cech informacji publicznej powoduje, iż nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast w takiej sytuacji wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje zwykłym pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ władzy publicznej odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
W konsekwencji, stwierdzić należy, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a więc w sytuacji, jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3943/21, LEX nr 3207221).
Przechodząc w tej sytuacji do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, wskazać należy, że z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.d.i.p. wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.) oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.).
Warto zauważyć, że z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1977 ze zm. - dalej także: "ustawa - Prawo farmaceutyczne") wynika, że do obrotu dopuszczone są zasadniczo produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu. Organem uprawnionym do wydania pozwolenia jest Prezes Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne). Zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, do obrotu dopuszczone są także produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie wydane przez Radę Unii Europejskiej lub Komisję Europejską.
Stosownie do treści art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutycznego, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. W art. 65 ust. 3 cyt. ustawy wprowadzono dodatkowy (poza dopuszczeniem do obrotu) wymóg polegający na tym, że produkty lecznicze, o których mowa w ust. 4, mogą znajdować się w obrocie pod warunkiem, że zostały poddane kontroli seryjnej wstępnej na koszt podmiotu odpowiedzialnego. Produkty, o których mowa w ust. 4, to: 1) produkty immunologiczne przeznaczone dla ludzi, które stanowią: a) szczepionki zawierające żywe mikroorganizmy, b) szczepionki przeznaczone dla noworodków lub innych grup ryzyka, c) szczepionki stosowane w ramach publicznych programów szczepień, d) nowe immunologiczne produkty lecznicze lub immunologiczne produkty lecznicze wytworzone przy zastosowaniu nowych, zmienionych lub nowych dla danego wytwórcy rodzajów technologii w okresie wskazanym w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu; 2) produkty lecznicze weterynaryjne immunologiczne; 3) produkty krwiopochodne; 4) surowce wykorzystywane do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych, przed ich dystrybucją w tym celu.
W przypadku produktów leczniczych wymienionych w art. 65 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, warunkiem znalezienia się w obrocie jest więc nie tylko dopuszczenie produktu - jako takiego - do obrotu na podstawie pozwolenia Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, albo Rady Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej, ale także kontrola seryjna wstępna poszczególnych wyprodukowanych już serii (czyli określonej ilość produktu wytworzonej w taki sposób, że może być uważana za jednorodną - zob. art. 2 pkt 37 ustawy - Prawo farmaceutyczne) produktu dopuszczonego do obrotu.
Właśnie tego drugiego etapu, tj. kontroli seryjnej wstępnej wyprodukowanych już i dopuszczonych do obrotu (decyzjami Komicji Europejskiej wydanymi w procedurze warunkowego dopuszczenia do obrotu) produktów immunologicznych (szczepionek przeciw COVID-19), dotyczy wniosek skarżącego J.P. z dnia [...] lutego 2022 r.
Należy wprawdzie dostrzec, że szczepionki przeciwko COVID-19, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie rezerwy szczepionek oraz innych immunologicznych produktów leczniczych, stosowanych w razie wystąpienia zagrożenia epidemicznego lub epidemii (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 964 ze zm.), wchodzą w skład rezerwy utworzonej na podstawie art. 18a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1657), natomiast zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2017 r., dystrybucją tych szczepionek zarządza i odpowiada za nią dystrybutor centralny wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 lub ust. 1 cyt. rozporządzenia, który może wyłącznie zlecić przechowywanie lub transport szczepionek przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na prowadzeniu hurtowni farmaceutycznej. Oznacza to, że właścicielem szczepionek przeciw COVID-19 w całym procesie ich dystrybucji pozostaje Skarb Państwa, natomiast hurtownie farmaceutyczne nie prowadzą obrotu tymi szczepionkami. Nie oznacza to jednak, co zresztą jasno wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, że szczepionki te nie podlegają obowiązkowi kontroli seryjnej wstępnej, o której mowa w art. 65 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne.
W tej sytuacji, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zaczerpniętą z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 173/12, argumentację mającą przemawiać za tym, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, należy uznać za chybioną. Opiera się ona bowiem na nieznajdującym oparcia w przepisach ustawy - Prawo farmaceutyczne założeniu, że kontroli seryjnej wstępnej nie podlega "produkt leczniczy", w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, bowiem dopiero na etapie procedury uzyskania pozwolenia na wprowadzenie produktu leczniczego do obrotu - z chwilą wydania pozytywnej decyzji przez podmioty określone w art. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne - dany produkt staje się "produktem leczniczym", w rozumieniu tej ustawy.
Jak tymczasem powyżej wywiedziono, najpierw określony produkt leczniczy wymaga uzyskania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, a potem - w przypadku produktów wymienionych w art. 65 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne - poszczególne serie produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu decyzją Prezesa Urzędu Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, albo Rady Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej, podlegają kontroli seryjnej wstępnej, będącej warunkiem znalezienia się w obrocie określonej serii już dopuszczonego do obrotu i wyprodukowanego produktu leczniczego.
Zgodnie z art. 65 ust. 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne, kontrolę seryjną wstępną, o której mowa w ust. 4, wykonują instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy warto jednocześnie zauważyć, że stosownie do treści art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne, instytuty badawcze upoważnione do prowadzenia kontroli seryjnej wstępnej zwalniają z kontroli seryjnej wstępnej daną serię produktu leczniczego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1-3, jeżeli została ona poddana takim badaniom przez właściwe organy w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i jeżeli został przedstawiony dokument potwierdzający wykonanie takich badań.
Należy przy tym zaznaczyć, że możliwość wprowadzenia obowiązku prowadzenia kontroli seryjnej wstępnej przez państwa członkowskie w stosunku do produktów leczniczych takich, jak wymienione w art. 65 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne, przewidziano w art. 114 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. UE. L. z 2001 r. Nr 311, str. 67 ze zm.) w przypadku, gdy "uznaje się to za niezbędne w interesie zdrowia publicznego".
Jak wynika z treści art. 114 ust. 1 zd. 1 cyt. dyrektywy, w odniesieniu do wymienionych produktów leczniczych, państwo członkowskie może wymagać od posiadacza pozwolenia na dopuszczenie do obrotu składania próbek z każdej partii towaru ładowanego luzem i/lub produktu zbadania przez Państwowe Laboratorium Kontroli Środków Leczniczych albo przez laboratorium, które Państwo Członkowskie wyznaczyło do tego celu, przed wprowadzeniem do obrotu, chyba że w przypadku partii wytworzonej w innym Państwie Członkowskim właściwe władze w tamtym Państwie Członkowskim uprzednio zbadały daną partię i oświadczyły, że jest ona zgodna z zatwierdzonymi wymogami.
Warto zauważyć, że w art. 65 ust. 10 ustawy - Prawo farmaceutyczne zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) warunków i trybu przeprowadzania kontroli seryjnej wstępnej - z uwzględnieniem w szczególności liczby próbek pobieranych do badań, wskazania dokumentów niezbędnych do zgłoszenia kontroli seryjnej, sposobu przekazania prób do badań; 2) instytutów badawczych oraz laboratoriów kontroli jakości leków, w zakresie badań produktów leczniczych określonych w ust. 4 pkt 1-3 i ust. 7 - z uwzględnieniem w szczególności przestrzegania przez te podmioty zasad Dobrej Praktyki Laboratoryjnej w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach; 2a) laboratoriów kontroli jakości leków specjalizujących się w badaniach produktów, o których mowa w ust. 4 pkt 4 - uwzględniając w szczególności przestrzeganie przez te podmioty zasad Dobrej Praktyki Laboratoryjnej w rozumieniu przepisów o substancjach chemicznych i ich mieszaninach; 3) wzoru orzeczenia wydawanego przez jednostki, o których mowa w pkt 2.
W oparciu o powołaną delegację Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 10 kwietnia 2013 r. w sprawie kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych oraz surowców wykorzystywanych do sporządzania leków recepturowych lub aptecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 491).
Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., kontrola seryjna wstępna obejmuje badania jakościowe polegające na badaniu laboratoryjnym próbki produktów, o których mowa w art. 65 ust. 4 pkt 1 i 3 ustawy, pobranej z każdej serii wyprodukowanego produktu leczniczego w celu potwierdzenia jego tożsamości, zgodności z określonymi wymaganiami jakościowymi zawartymi w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu albo w Farmakopei Europejskiej lub jej tłumaczeniu na język polski zawartym w Farmakopei Polskiej oraz zgodności z wynikami badań zawartymi w zapisach wytwarzania serii produktu, leczniczego podpisanych przez osobę wykwalifikowaną.
Stosownie do treści § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków przeprowadzają kontrolę seryjną wstępną na podstawie zgłoszenia podmiotu odpowiedzialnego. Zgłoszenie takie zawiera m.in. datę dokonania zgłoszenia (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia), nazwę produktu leczniczego (§ 4 ust. 2 pkt 4) i numer serii (§ 4 ust. 2 pkt 8).
W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., kontrola seryjna wstępna przeprowadzana przez instytuty badawcze oraz laboratoria kontroli jakości leków kończy się wydaniem odpowiedniego orzeczenia dotyczącego badań jakościowych próbki danej serii produktu leczniczego według wzorów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, które jest przekazywane podmiotowi odpowiedzialnemu.
W załączniku nr 3 do rozporządzenia określono m.in. wzór nr 1 "orzeczenia kontroli seryjnej wstępnej dla immunologicznych produktów leczniczych/dla produktów krwiopochodnych". Zawiera on m.in.: nazwę handlową, numer serii oraz inne numery identyfikujące tę serię i datę zwolnienia. Ponadto zawiera orzeczenie, że "Ta seria jest zgodna z zatwierdzoną specyfikacją na podstawie monografii Farmakopei Europejskiej/Farmakopei Polskiej/odpowiedniej farmakopei uznawanej w państwach członkowskich Unii Europejskiej lub państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz powyższego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu i jest zwolniona", a także podpis, imię, nazwisko i stanowisko, datę wydania oraz numer orzeczenia kontroli seryjnej wstępnej.
Zgodnie natomiast z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., w przypadku stwierdzenia niezgodności badanego produktu leczniczego z określonymi wymaganiami jakościowymi zawartymi w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu albo w Farmakopei Europejskiej lub jej tłumaczeniu na język polski zawartym w Farmakopei Polskiej lub z wynikami badań zawartymi w zapisach wytwarzania serii produktu leczniczego podpisanych przez osobę wykwalifikowaną, instytut badawczy albo laboratorium kontroli jakości leków przekazuje do podmiotu odpowiedzialnego i Głównego Inspektora Farmaceutycznego orzeczenie kontroli seryjnej wstępnej w zakresie ogólnego wzoru niezgodności.
W załączniku nr 3 do cyt. rozporządzenia określono m.in. wzór nr 4 "orzeczenia kontroli seryjnej wstępnej w zakresie ogólnego wzoru niezgodności". Zawiera on m.in.: nazwę handlową, numer serii oraz inne numery identyfikujące tę serię. Nie zawiera daty zwolnienia. Ponadto zawiera orzeczenie, że "Ta seria nie jest zgodna z określonymi wymaganiami jakościowymi zawartymi w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu albo w Farmakopei Europejskiej lub jej tłumaczeniu na język polski zawartym w Farmakopei Polskiej lub z wynikami badań zawartymi w zapisach wytwarzania serii produktu leczniczego podpisanych przez osobę wykwalifikowaną. Szczegóły techniczne niezgodności są dostępne na życzenie", a także podpis, imię, nazwisko i stanowisko, datę wydania oraz numer orzeczenia kontroli seryjnej wstępnej.
W załączniku nr 1 do cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., wymieniono [...] w W. jako uprawniony do przeprowadzania kontroli seryjnej wstępnej produktów leczniczych (pkt 1).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, z powołanych wyżej przepisów płyną następujące, istotne dla kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącego jako informacji publicznej, wnioski.
Otóż, po pierwsze, wprowadzenie obowiązku przeprowadzania kontroli seryjnej wstępnej w stosunku do produktów leczniczych, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu, musi być podyktowane interesem zdrowia publicznego (vide: art. 114 ust. 1 powołanej wyżej dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady), a zatem ochrona interesu publicznego (zdrowia publicznego) jest zasadniczym celem norm regulujących warunki i procedurę prowadzenia kontroli seryjnej wstępnej.
Ponadto, realizacja takiego działania, podejmowanego w celu ochrony zdrowia publicznego, stanowi obowiązek władz publicznych wynikający w pierwszym rzędzie z art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i służy ochronie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP).
Jednocześnie, uznać należy, że podmioty, o których mowa w art. 65 ust. 5 ustawy - Prawo farmaceutyczne, wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. (w tym NIZP PZH - PIB), przeprowadzając kontrolę seryjną wstępną lub dokonując zwolnienia z tej kontroli w oparciu o art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne, wykonują więc określone w ustawie zadanie publiczne (zadanie państwa), którego realizacja służy ochronie zdrowia publicznego.
Należy zauważyć, że warunek przeprowadzenia kontroli seryjnej wstępnej produktów immunologicznych przeznaczonych dla ludzi przed wprowadzeniem danej serii tego produktu do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest realizowany na dwa sposoby, a mianowicie:
- w drodze badań jakościowych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r.); badania te kończą się wydaniem przez właściwy instytut badawczy orzeczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia stwierdzającego zgodność serii (przekazywane podmiotowi odpowiedzialnemu), lub o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia stwierdzającego niezgodność serii (przekazywane podmiotowi odpowiedzialnemu i Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu);
- w drodze administracyjnej poprzez zwolnienie przez właściwy instytut badawczy z kontroli seryjnej wstępnej danej serii produktu leczniczego, jeżeli została ona poddana takim badaniom przez właściwe organy w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej i jeżeli został przedstawiony dokument potwierdzający wykonanie takich badań (art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne); zgodnie z Europejską Administracyjną Procedurą Zwalniania Serii (EU Administrative Procedure For Official Control Authority Batch Release) dokument taki określany jest jako OCABR, tj. Official Control Authority Batch Release (zob. EU Administrative Procedure for Official Control Authority Batch Release z dnia 1 lipca 2022 r., str. 4).
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że orzeczenie właściwego instytutu badawczego w przedmiocie zgłoszenia podmiotu odpowiedzialnego o przeprowadzenie kontroli seryjnej wstępnej lub zwolnienie od tej kontroli na podstawie dokumentu potwierdzającego wykonanie takiej kontroli w innym państwie członkowskim przesądza o tym, czy określona seria produktu leczniczego trafi do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest tak niezależnie od tego, czy następuje to po przeprowadzeniu badań jakościowych danej serii, czy wyłącznie w procedurze zwolnienia na podstawie certyfikatu OCABR.
W tej sytuacji, nie budzi wątpliwości Sądu, że informacja o orzeczeniu [...] wydanym po przeprowadzeniu padań jakościowych na podstawie § 8 ust. 1 lub ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r. lub o zwolnieniu (niezależnie od nazwy rozstrzygnięcia, którym to następuje - np. orzeczenie o zwolnieniu z kontroli seryjnej wstępnej, jak podaje Dyrektor [...]) produktu leczniczego z kontroli seryjnej wstępnej na podstawie art. 65 ust. 7 ustawy - Prawo farmaceutyczne, jest informacją o sprawach publicznych. Jest bowiem informacją o tym, czy określona, wyprodukowana seria produktu leczniczego dopuszczonego już do obrotu, będzie mogła być przedmiotem obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie, nie sposób zgodzić się z Dyrektorem [...], że zarówno oznaczenie serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce, jak i certyfikaty OCABR (Official Control Authority Batch Release) wydane przez OMCL (Official Medicines Control Laboratory) dla serii szczepionek przeciw COVID-19 dopuszczonych do użytku w Polsce nie stanowią informacji publicznej, skoro stanowią niewątpliwie informację dotycząca bezpieczeństwa wspomnianych szczepionek.
W tej sytuacji, uznać należy, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu, do którego wystosowano wniosek, jak również dysponowania przez ten podmiot mieniem publicznym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.
W tym miejscu warto zauważyć, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zatem do oceny tego, czy Dyrektor [...], jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjął, że dostęp do żądanej przez stronę skarżącą informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie "tajemnic ustawowo chronionych", w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jak nadmieniono w obu spornych decyzjach, a także czy podmiot ten - rozstrzygając w niniejszej sprawie - zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W tym miejscu, należy - według Sądu - wyraźnie zauważyć, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r., powołano art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W podstawie prawnej tej decyzji nie powołano natomiast art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Jakkolwiek w uzasadnieniach obu wydanych sprawie decyzji stwierdzono, że żądana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu ze względu zarówno na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, jak i "tajemnic ustawowo chronionych", to nie wskazano jakiegokolwiek przepisu rangi ustawowej, z którego wynikałby obowiązek zachowania poufności żądanych przez skarżącego informacji.
Zdaniem Sądu, ograniczenia prawa do informacji publicznej "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych" nie można bowiem wywieść z powołanych w uzasadnieniach obu decyzji dokumentów w postaci Europejskiej Procedury Zwalniania Serii (EU Administrative Procedure For Official Control Authority Batch Release), czy też normy PN-EN ISO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorujących", ale także z Księgi Jakości [...] oraz Procedury Ogólnej P0-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności".
W ocenie Sądu, żaden z tych dokumentów nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa, który określa zakres i zasady tajemnicy podlegającej ochronie.
Niezależnie od powyższego, Sąd uznał, że argumentacja Dyrektora [...] wyrażona w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji nie pozwalają także na stwierdzenie, czy Dyrektor [...] prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Dokonując oceny prawidłowości stanowiska Dyrektora [...] w tym zakresie, wyrażonego w uzasadnieniach wydanych decyzji, należy zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.
Mając powyższe, na uwadze, należy przypomnieć, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, rozporządzenia Ministra Zdrowia, a także dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r., informacja o orzeczeniu wydanym na podstawie § 8 ust. 1, bądź ust. 2 rozporządzenia po przeprowadzeniu kontroli seryjnej wstępnej lub o zwolnieniu produktu leczniczego z kontroli seryjnej wstępnej na podstawie art. 65 ust. 7 Prawa farmaceutycznego, jest informacją o sprawach publicznych.
Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu spornych decyzji Dyrektor [...] nie wyjaśnił, dlaczego numery seryjne szczepionek, nazwy własne szczepionek, a także certyfikaty OCABR, na podstawie której zwalniane były szczepionki z kontroli seryjnej wstępnej stanowią informację, do której dostęp powinien być wyłączony z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji zabrakło przekonującego wyjaśnienia, dlaczego nawet takie dane, stanowią dla producentów tych szczepionek lub dla [...], jako przedsiębiorcy (na co zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) informację, której ujawnienie może skutkować naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy.
W uzasadnieniach decyzji znajdują się ogólne rozważania dotyczące obowiązujących w [...] procedur i norm wewnętrznych, a także odniesienie do cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 kwietnia 2013 r., jak również do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji. Rozważania te skwitowano jednak wyłącznie ogólną konstatacją, że informacje dotyczące produktów leczniczych "w sposób oczywisty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a podmioty odpowiedzialne, zwykle producenci preparatów, podejmują działania w celu utrzymania ich w poufności". W decyzjach zabrakło natomiast jakiegokolwiek wyjaśniania związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym ujawnieniem informacjami takich, jak numery seryjne szczepionek, nazwy własne szczepionek, a także certyfikaty OCABR, a istotnym interesem przedsiębiorcy.
W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, jak również w aktach sprawy, brak jest także jakichkolwiek informacji o tym, że podmioty odpowiedzialne (producenci szczepionek przeciw COVID-19) podejmowały działania wskazujące na to, że traktują informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r., jako poufne.
Mając powyższe na względzie, należało stwierdzić, że ani uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji, ani akta sprawy nie pozwalają stwierdzić, czy prawo skarżącego do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. prawidłowo doznało w realiach rozpoznanej sprawy ograniczenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który powołano w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. Dyrektor ograniczył się w istocie do przywołania "Ogólnych wymagań dotyczących kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących", Księgi Jakości [...] oraz Procedury Ogólnej PO-08 "Bezstronność oraz ochrona praw własności klienta i zachowanie poufności" i stwierdzenia (bez podda należytej rozwadze zakresu informacji żądanych we wniosku skarżącego), że informacje dotyczące produktów leczniczych w sposób oczywisty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Otóż należy zauważyć, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.
Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłoby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc - sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.
Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niedostępnej dla osób trzecich.
Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.
Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznał, że Dyrektor [...] nie wykazał w uzasadnieniu spornych decyzji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi zarówno dla podmiotu zobowiązanego, jak i producentów szczepionek tajemnicę przedsiębiorcy, podlegającą ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W ocenie Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.
Ponadto, podkreślenia wymaga to, że ustawodawca, tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu, Dyrektor [...], wydając sporne decyzje, przedstawiła jedynie pobieżną wykładnię pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot zobowiązany nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.
Powyższe sprawia, że sporna decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanych przez skarżącego danych, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazany we wniosku strony skarżącej i w spornych decyzjach informacje, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.
Sąd uznał, że Dyrektor [...] nie wyjaśnił w uzasadnieniu spornych decyzji, dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącego posiada wymierną i zarazem - co ważne - realną wartość gospodarczą dla obu wskazanych wyżej podmiotów.
Warto ponadto zauważyć, że nawet, jeśli w rozpatrywanej sprawie założymy, że zaistniały jednak okoliczności uzasadniające powołanie się przez Dyrektora [...] na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, należałoby odnieść się również do kolizji dwóch chronionych konstytucyjnie wartości, a więc prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Podmiot zobowiązany, odmawiając udzielenia tej informacji - nie podjął się jednak wyważenia proporcji pomiędzy koniecznością dostępu do informacji publicznej a koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa, gdy tymczasem w orzecznictwie sądowym podkreśla się potrzebę przeprowadzenia w takich sytuacjach tzw. testu proporcjonalności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2939/13, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 184/19).
Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Dyrektor [...], wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśnił w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego przyjęło, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany, odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.
Sąd stwierdził, że uzasadniając swoje decyzje w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.
W ocenie Sądu, uzasadnienie spornych decyzji w sposób lakoniczny odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na Dyrektorze [...], jako podmiocie odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciążył ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dyrektor nadmienił ponadto w uzasadnieniach wydanych decyzji, że przywołane przez niego okoliczności uzasadniają ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnice ustawowo chronione. Nie sprecyzował jednak w żaden sposób, o jaką tajemnicę ustawowo chronioną chodzi, ani nie powołał w podstawie prawnej decyzji art. 5 ust. 1 u.d.i.p., który w takim wypadku miałby zastosowanie.
W tej sytuacji, uznać należy zatem, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2022 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem stwierdzić, czy Dyrektor [...] prawidłowo odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).
Ponadto, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że rażąco błędne jest także wyrażone "z ostrożności" w uzasadnieniu zaskarżonej i podtrzymane w odpowiedzi na skargę stanowisko Dyrektora [...], zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p. Stanowisko to jest wadliwe nie tylko z uwagi na fakt, iż nie jest w żaden sposób uzasadnione w treści decyzji, ale przede wszystkim dlatego, że w przypadku stwierdzenia, iż faktycznie informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej, nie byłoby podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w prawnej formie decyzji administracyjnej. Tym samym, należałoby stwierdzić nieważność obu wydanych sprawie decyzji, co jednak nie nastąpiło, ponieważ - z przedstawionych wyżej względów - wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami o sprawach publicznych.
W tej sytuacji, ponownie rozpatrując wniosek skarżącego, Dyrektor [...] zobowiązany będzie szczegółowo przeanalizować jego zakres i z uwzględnieniem wyrażonej wyżej oceny prawnej - ustalić, czy udostępnieniu żądanej informacji publicznej sprzeciwia się tajemnica przedsiębiorcy, czy też inna ustawowo chroniona tajemnica, a jeżeli tak, to jaka.
Ponadto, w przypadku stwierdzenia, że udostępnienie żądanej informacji w całości nie jest możliwe, Dyrektor [...] rozważy, czy również podanie takich danych jak numery serii, czy powszechnie znane nazwy własne szczepionek przeciw COVID-19, objęte są tajemnicą, a jeśli tak, to wyjaśni to w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji, wykazując, z odwołaniem się do zastosowanych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlaczego informacje objęte wnioskiem, bądź ich część, nie mogą być udostępnione. W przypadku stwierdzenia, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, Dyrektor prawidłowo powoła też w podstawie prawnej wydania decyzji art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasądzając jednocześnie od Dyrektora [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.