II SA/Wa 525/24

II SA/Wa 525/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] - Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] - Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 1, 6, 7 i 8 osnowy tej decyzji; 2. uchyla decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] - Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 1, 6, 7 i 8 osnowy tej decyzji; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] - Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Szef Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu [...] - Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] (dalej: "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 1, 2, 6, 7 i 8, wskazanych w osnowie tej decyzji
w przedmiocie wniosków J. J. (dalej: "wnioskodawca", skarżący")
z dnia 6 sierpnia 2022 r., tj. odnośnie:
• pkt 1: list wynagrodzeń zawierających kwoty wynagrodzeń wypłaconych
w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) poszczególnym osobom zatrudnionym w:
a) Wojskowym Centrum Rekrutacji W.,
b) Wojskowym Centrum Rekrutacji W.,
c) Oddziale Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. (dalej: OZ DGW),
d) Mazowieckim Ośrodku Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji;
• pkt 2: list jednostek pozostających pod administrowaniem finansowo-logistycznym Oddziału Zabezpieczenia Garnizonu W.;
• pkt 6: aktualnie obowiązujących umów w sprawie korzystania ze służbowych kart płatniczych zawartych przez Jednostkę Wojskową nr [...];
• pkt 7: wyciągów bankowych ze służbowych kart płatniczych za ostatni miesiąc rozliczeniowy;
• pkt 8: zarządzeń, rozkazów organizacyjnych wydawanych przez Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. (dalej: "Szef OZ DGW") wydanych
w 2022 r.
Organ uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w pkt 1, 2, 6, 7 i 8 petitum decyzji nie może nastąpić zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy, ze względu na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Wskazał, że listy wynagrodzeń, zawierających kwoty wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (....) poszczególnym osobom zatrudnionym w podmiotach wymienionych we wniosku, są wprawdzie przygotowywane przez Jednostkę Wojskową nr [...], jako płatnika, to, ale de facto, są to dokumenty płacowe poszczególnych jednostek organizacyjnych, o których mowa we wniosku, podpisywane przez dowódców/szefów tych jednostek organizacyjnych. Listy wynagrodzeń pracowników jednostek organizacyjnych wymienionych we wniosku są dokumentami zawierającymi takie dane jak: imię nazwisko, zajmowane stanowisko, składniki wynagrodzeń i potrąceń
z wynagrodzeń.
Odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie podyktowana jest przede wszystkim ochroną danych osobowych pracowników, którzy wymienieni są na listach wynagrodzeń. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.
W ocenie organu, użycie przez wnioskodawcę sformułowania "poszczególnym osobom", czyni wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie skonkretyzowany poprzez imię i nazwisko poszczególnych osób. Te dane wraz
z konkretną kwotą wypłaconą za ostatni zamknięty miesiąc są danymi osobowymi podlegającymi ochronie prawnej z uwagi na prywatność osoby.
Ponieważ, pracownicy jednostek organizacyjnych wymienionych we wniosku (przynajmniej w zdecydowanej większości) nie pełnią jako takich funkcji publicznych, a wykonują zwykłe funkcje usługowe lub pomocowe (jak przyjął to Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K17/05), wobec list wynagrodzeń tych pracowników, w zakresie jakim oczekuje wnioskodawca, według organu, zastosowanie ma ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i z tych powodów odmówiono decyzją udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Pracownicy wskazanych we wniosku jednostek organizacyjnych nie są funkcjonariuszami publicznymi (a przynajmniej zdecydowana ich część), a więc osobami zajmującymi stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadającymi określone zakresy uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Stanowiska pracy pracowników objętych listami wynagrodzeń w znacznej części mają charakter usługowy lub pomocniczy.
Odmowa zaś udostępnienia informacji publicznej w zakresie list jednostek pozostających pod administrowaniem finansowo-logistycznym Oddziału Zabezpieczenia Garnizonu W. (pkt 2 petitum decyzji) ma swoje oparcie
w postanowieniach art. 5 ust. 1 u.d.i.p., ze względu na niejawny charakter dokumentu. Wykaz jednostek zaopatrywanych przez OZ DGW ujęty jest w Planie Przydziałów Gospodarczych PZ DGW i jest to dokument o klauzuli tajności "zastrzeżone". Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] nie jest organem uprawnionym do zmiany klauzuli tajności powyższego dokumentu, zaś sam dokument - Plan Przydziałów Gospodarczych PZ DGW - zawiera dane niejawne
i wrażliwe dla Sił Zbrojnych RP oraz szczególnie chronione ze względu na obronność państwa, a także podlegające szczególnej ochronie choćby w aspekcie na aktualną sytuację międzynarodową (wojna na Ukrainie, zainteresowanie obco-wywiadowcze strukturami Sił Zbrojnych RP). Organ stwierdził, że stoi na straży ochrony powieżonych mu informacji niejawnych, a takimi informacjami są informacje wnioskowane w pkt 2 petitum decyzji.
Także - w ocenie organu - uzasadniona pozostaje odmowa wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej w zakresie aktualnie obowiązujących umów
w sprawie korzystania ze służbowych kart płatniczych zawartych przez Jednostkę Wojskową nr [...] oraz wyciągów bankowych ze służbowych kart płatniczych za ostatni miesiąc rozliczeniowy. Z uwagi na to, iż ww. zagadnienia pozostają ze sobą
w ścisłym związku, organ uzasadnia odmowę udostępnienia wnioskodawcy tych informacji - zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. – ochroną innych tajemnic prawnie chronionych, a także ograniczeniem prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 tej ustawy.
Organ wyjaśnił, że Jednostka Wojskowa nr [...] zawarła umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego na prowadzenie rachunku bankowego, w ramach którego korzysta ze służbowych kart płatniczych. Z wniosku wynika, iż wnioskodawca oczekuje, w ramach dostępu do informacji publicznej, skanów dokumentów w postaci umów zawartych z poszczególnymi osobami fizycznymi w sprawie korzystania ze służbowych kart płatniczych. Umowy zawarte z użytkownikami służbowych kart płatniczych zawierają dane osobowe takie jak: stopień, imię i nazwisko, nr PESEL, serię i nr dowodu osobistego oraz numer telefonu służbowego użytkownika. Wymienione dane podlegają ochronie jako dane osobowe, a także jako dane prywatne chronione są przepisami art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Ponadto dane te to dane wrażliwe, które z punktu widzenia interesów Sił Zbrojnych RP nie mogą być udostępniane bez obawy, iż na ich podstawie może nastąpić identyfikacja określonych struktur wojskowych. Umowy, choć nie wszystkie, posiadają także pieczęć jednostki organizacyjnej osoby, dla której umowa jest zawierana, na wydanie karty płatniczej, co stanowi dodatkowe zagrożenie identyfikacji struktur wojskowych. Nieprzekazanie zatem wnioskodawcy w ramach informacji publicznej powyższych umów - w ocenie organu - jest prawnie dozwolone i chronione.
Dane osobowe użytkowników służbowych kart płatniczych zawarte są także
w wyciągach bankowych, obrazujących użytkowanie tych kart. Wyciągi te oznaczają użytkownika karty co najmniej z imienia i nazwiska. Wprawdzie za pomocą kart płatniczych, w które zostali wyposażeni poszczególni żołnierze lub pracownicy wojska, wydatkowane są środki publiczne, to jednak ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej związanej z umowami dotyczącymi tych kart lub wyciągów z rachunków bankowych, wynikają w szczególności z danych
o charakterze osobowym ich posiadaczy oraz innych danych wrażliwych zawartych
w tych dokumentach, co przemawia za ograniczeniem dostępu do wnioskowanych informacji.
Organ podniósł, iż umowy w sprawie kart płatniczych zawarte są
z osobami (żołnierze lub pracownicy wojska), które z punktu widzenia przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mogą być zaliczone do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, jednakże Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] nie jest uprawniony do "selekcjonowania", kto z beneficjentów takich umów pełni funkcje publiczne lub jest osobą mającą związek z pełnieniem tej funkcji, a kto nie.
Organ wyjaśnił, że Szef OZ DGW nie wydaje żadnych zarządzań, a zatem takie dokumenty nie występują w obiegu organizacyjnym jednostki i z tych względów nie mogą one zostać udostępnione wnioskodawcy. Obowiązującą formą regulacji organizacji OZ DGW jest rozkaz, który wydaje Szef tego Oddziału. Wprawdzie rozkaz organizacyjny z 2022 r. jest dokumentem jawnym, ale jest to dokument, który zawiera dane osobowe takie jak: stanowisko służbowe, stopień służbowy, imię i nazwisko osoby objętej zadaniem organizacyjnym określonym rozkazem. Ponadto dokument ten zawiera informacje o strukturze i zadaniach Jednostki Wojskowej nr [...] na czas mobilizacji i z tego względu podlega ochronie, jako dane szczególnie chronione
z uwagi na zadania Ministerstwa Obrony Narodowej i obronność państwa.
Informacje dotyczące mobilizacji nie mogą zostać przedstawione lub udostępnione osobom nieuprawnionym, a do takich należy zaliczyć wnioskodawcę.
Organ podniósł, iż pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawia za udostępnieniem informacji publicznej w postaci skanów wnioskowanych dokumentów i przesłania ich na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wyjaśnił, że przetworzenie informacji publicznej w zakresie oczekiwanym przez wnioskodawcę wymaga niewątpliwie dużego zaangażowania osobowego i czasochłonności, co
z jednej strony ogranicza działania podmiotu (JW nr [...]) w realizacji jego bieżących zadań, z drugiej strony jest niejako uprawnieniem wnioskującego, jeśli wykaże on szczególnie istotny interes publiczny, który przemawia za udostępnieniem mu informacji publicznej przetworzonej.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. - Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. nr 6, na podstawie art. 104 § 1, art. 107 ust. 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 16 i art. 17 u.d.i.p., utrzymał
w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna
z obowiązującym prawem, interesem publicznym i interesem prywatnym osób,
w zakresie których wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] marca 2024 r. J. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W.– Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...]
w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną
z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią
w mocy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:
• art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wzięcie udziału
w wydaniu skarżonej decyzji pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. Z. M., który podlegał wyłączeniu od postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co stanowi naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego zaangażowanie tego samego pracownika w procesie wydawania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nad którym już pracował w pierwszej instancji, jest praktyką wadliwą i niezgodną z zasadami praworządności. Działanie takie może podważyć zaufanie do organów administracji, naruszać zasady bezstronności, dwuinstancyjności oraz przyczynić się do utrwalania błędów, co stoi w sprzeczności
z ideą sprawiedliwego i skutecznego postępowania administracyjnego;
• art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy powtórnie w sposób kompleksowy ("od początku do końca") w postępowaniu z wniosku
o ponowne rozpoznanie sprawy i ograniczenia się wyłącznie do wskazania na prawidłowość wydanej w pierwszej instancji decyzji;
• naruszenie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 - 2 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe merytoryczne rozpoznanie sprawy, spowodowane
w szczególności:
- niejasną zastosowaną przez organ procedurą odmowy udostępnienia informacji, nie wiadomo jednoznacznie, czy organ odmawia ze względu na to, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, czy nie. Skoro informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie znajdującą się w żądanym kształcie w zasobach organu, to a contrario nie będzie informacją przetworzoną informacja już przez organ posiadana, co do której organ wypowiada się w swojej decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ ponadto nie wzywał skarżącego do wykazywania interesu publicznego w toku procedury administracyjnej zakończonej skarżoną decyzją.
- odnośnie list płac: odmowa nie jest prawidłowa, nie jest proporcjonalna. Informację żądaną w tym zakresie można było poddać odpowiedniej anonimizacji, gdyż niewątpliwie informacją publiczną nie jest kwota otrzymana przez konkretną osobę wymienioną z imienia i nazwiska, lecz wysokość środków wydatkowana na utrzymanie poszczególnych etatów. W zakresie osób pełniących funkcje publiczne nie ma podstaw do anonimizacji, w przypadku pozostałych osób anonimizacja ochroniłaby dane osobowe, a gdyby i to było nieskuteczne, to dopiero wtedy istniałyby podstawy do odmowy tej informacji.
W ocenie skarżącego, nie wiadomo także na jakiej podstawie organ opiera twierdzenie, że "nie jest uprawniony do kategoryzowania stanowisk pracy na publiczne i niepubliczne". Zaznaczył, że wszystkie instytucje, których dotyczy zapytanie odnośnie wynagrodzeń, odsyłają go do organu – OZ DGW. Jest to kuriozalna sytuacja, kiedy żaden organ nie chce wziąć odpowiedzialności
i merytorycznie rozpatrzeć wniosku o te informacje.
Odnośnie list jednostek pozostających na zaopatrzeniu OZ DGW, zdaniem skarżącego, organ nie wykazał w dostateczny sposób zasadności odmowy udostępnienia tej informacji, w szczególności tego, że jej ujawnienie negatywnie
i realnie miałoby zaszkodzić interesom bezpieczeństwa państwa.
Odnośnie umów o korzystanie ze służbowych kart płatniczych i wyciągów ze służbowych kart płatniczych, to według skarżącego, odmowa jest całkowicie niezrozumiała. Jeżeli organ chciałby chronić prywatność osób, z którymi zawarł umowy, wystarczyło dokonać odpowiedniej anonimizacji. Zauważył, że opinia publiczna powinna mieć informacje o osobach, które obdarzone są przywilejem posiadania karty płatniczej służbowej opłacanej za środki publiczne - nie prywatne.
Skarżący stwierdził, że tak samo nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uchylił się od rozpatrzenia, czy poszczególne osoby pełnią funkcje publiczne i nie ma podstaw do odmowy udzielenia poszczególnych informacji.
Co do odmowy udostępnienia zarządzeń, podniósł, że skoro takie dokumenty nie istnieją, wydanie decyzji odmownej w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części.
Skarżący stwierdził, że organ nie wykazał w wystarczający sposób zasadności odmowy udostępnienia rozkazów z powodu konieczności ochrony tych informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż Z. M. w toku postępowania
w pierwszej instancji przygotowywał stosowne propozycje oraz projekt decyzji do przedłożenia Szefowi Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W..
Natomiast wydanie decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było wynikiem wyłącznie arbitralnej decyzji Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W.. Ww. pracownik nie wykonywał po wpływie wniosku do OZ DGW czynności administracyjnych i nie mógł już wypowiadać się co do propozycji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podjęte zaś przez Z. M. czynności (włączenie wniosku do akt postępowania) nie mają żadnego wpływu na podjętą przez Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. decyzję merytoryczną o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...].
Organ zaznaczył, że skarżący nie wykazał, na jakiej podstawie przyjmuje udział wskazanego pracownika na dalszym etapie postępowania administracyjnego.
Jest oczywistym, że organ w opracowaniu skarżonej decyzji opierał się na "matrycy"
(pierwowzorach) dokumentów stworzonych, jako projekt decyzji dla Szefa OZ DGW przez ww. pracownika, nie oznacza to jednak, iż rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie proponował, czy też sugerował wymieniony pracownik.
Organ podniósł, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] nie jest uprawniony do kategoryzowania stanowisk pracy na publiczne i niepubliczne. Nie można wymagać od niego, aby wskazywał on (przesądzał), nie znając zadań
i obowiązków, jakie są wykonywane na tych stanowiskach pracy/służby, które ze stanowisk pracy, czy służbowych zajmowanych przez żołnierzy w jednostkach organizacyjnych pozostających na zaopatrzeniu logistyczno-finansowym Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu [...], spełniają warunki do ujawniania danych osobowych lub innych z uwagi na funkcję publiczną osoby, która zajmuje takie stanowisko. Podobnie jest z informacjami dotyczącymi kart płatniczych
i wyciągów z tych kart.
Jednostka Wojskowa nr [...] jest wyłącznie płatnikiem dla innych jednostek wojskowych, przydzielonych na zaopatrzenie JW nr [...]. Jako płatnik (można by powiedzieć, że JW nr [...] pełni funkcje biura księgowego) nie zatrudnia pracowników tych jednostek, nie wyznacza im zadań i nie określa obowiązków na poszczególnych stanowiskach pracy pozostających w strukturach tych jednostek.
Dowódca JW nr [...] nie ma wpływu na obsadę etatową i pozaetatową,
a także strukturę i usytuowanie organizacyjne w jednostkach pozostających na zaopatrzeniu JW nr [...]. Tak więc kwestia, czy dane stanowisko spełnia warunki do uznania go za publiczne, czy też nie pozostaje poza kompetencjami Szefa OZ DGW.
Szef Oddziału Zabezpieczenia Garnizonu [...] wprawdzie nie wydaje zarządzeń w zakresie swojej właściwości, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], jednakże wydaje rozkazy, w tym rozkazy organizacyjne, jako dokumenty zawierające dane dotyczące organizacji i struktury JW nr [...], dane osobowe żołnierzy i pracowników zajmujących określone stanowiska służbowe/pracy, i którym przypisywane są postawione w tych rozkazach zadania i obowiązki. Rozkazy te, jako dokumenty zawierające dane szczególnie wrażliwe, dla funkcjonowania OZ DGW oraz zawierające dane osobowe żołnierzy i pracowników, nie mogą być w żaden sposób udostępniane osobom postronnym w postaci informacji publicznej ze względów bezpieczeństwa Jednostki i bezpieczeństwa Sił Zbrojnych.
J. J. pismem procesowym z dnia [...] maja 2024 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie stwierdzając, że organ nie wykazał, że informacje, o których udostępnienie wnosił, podlegają ochronie
w stopniu uniemożliwiającym ich udostępnienie, a argumentacja odmowy jest wewnętrznie sprzeczna i oparta na nieprawdziwych twierdzeniach, nie znajdujących podstawy w stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, określonej w punkcie 1, 6, 7 i 8 osnowy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] - Szef Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W., wydając sporne decyzje administracyjne, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.,
a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych oraz z uwagi na ochronę informacji niejawnych, a także zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, podmiot zobowiązany, odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym, Sąd stwierdził, że organ, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji, dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania
z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...]
w części utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] - Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 1, 6, 7 i 8 osnowy tej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej ją z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w punkcie 1, 6, 7 i 8 osnowy tej decyzji.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach
i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 ustawy.
Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy.
W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej określonych w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji, gdy żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Innymi słowy żądana informacja musi być zawsze informacją publiczną. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Innymi słowy, jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p.
Żądanie skarżącego wyrażone w pkt 1 petitum decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. dotyczyło listy wynagrodzeń poszczególnych osób zatrudnionych, którym wypłacono kwoty wynagrodzeń w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu.
Informacja o wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników jednostek organizacyjnych wymienionych we wniosku jest informacją publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki. Środki przeznaczone na wynagrodzenia dla pracowników pochodzą ponadto z majątku publicznego. W tych ramach można zatem żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Jednak nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia ad personam.
Innymi słowy, o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników w określonym okresie przymiotu tego nie mają.
Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnym osobom wynagrodzenia sama
w sobie nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2478/23).
Listy wynagrodzeń zawierające kwoty wynagrodzeń wypłaconych w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu poszczególnym osobom zatrudnionym (...), są wypadkową takich elementów, jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto).
Zatem sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie.
Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących poszczególnych pracowników nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji
o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu. Tak więc, skoro żądanie zawarte we wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
Odnośnie pytania z pkt [...] petitum decyzji z dnia [...] lutego 2024 r. wskazać należy, iż organ również wadliwie zakwalifikował wyciągi bankowe ze służbowych kart płatniczych za ostatni miesiąc, jako informację publiczną. Wyciąg bankowy nie jest dokumentem urzędowym lecz dokumentem prywatnym, co nie pozwala na uwzględnienie wniosku o udostępnienie kopii wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Jest to bowiem wniosek o udostępnienie postaci dokumentu prywatnego, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują jedynie udostępnienie postaci dokumentu urzędowego.
Zaznaczenia wymaga, że żądanie wniosku wskazane w pkt 7 petitum decyzji nie dotyczyło udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowiło żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci uzyskanej przez organ od podmiotu obsługującego służbowe karty płatnicze. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych za ostatni miesiąc nie wypełnia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalających na zaliczenie go do dokumentów urzędowych. Złożony
w sprawie wniosek dotyczył więc udostępnienia nie informacji zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/17).
Zakwalifikowanie zatem przez organ żądania udostępnienia dokumentu
w postaci wyciągu bankowego z służbowych kart płatniczych, jako informacji publicznej, było naruszeniem art. 6 ust. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Skoro przedmiotowe żądanie nie obejmowało dokumentu stanowiącego informację publiczną, to brak było podstaw do wydania decyzji w tym zakresie na podstawie art. 16 u.d.i.p.
Odnośnie zaś pkt 8, należy stwierdzić, że skarżący trafnie zwrócił uwagę, iż skoro wnioskowane dokumenty, czyli zarządzenia wydane przez Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. wydane w 2022 r., nie istnieją, to informację o tym przekazuje się wnioskodawcy pismem informacyjnym, a nie odmawia udostępnienia decyzją administracyjną.
Również rację ma skarżący, wskazując na wadliwe zastosowanie
w skarżonych decyzjach jednocześnie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i powołanie się w rozstrzygnięciu na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z oczekiwaniem udostępnienia informacji objętych wnioskami z dnia [...] sierpnia 2022 r.
Organ zaniechał wyjaśnienia, co rozumie przez informację przetworzoną
i dlaczego określoną informację należałoby traktować jako przetworzoną, a także nie odniósł tego rozumienia do wnioskowanych informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy tak, by możliwa była weryfikacja, czy realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
Niezależnie od tego, organ odmawiając udostępnienia umów o korzystanie ze służbowych kart płatniczych i rozkazów organizacyjnych Szefa Oddziału Zabezpieczenia Dowództwa Garnizonu W. w 2022 r., nie wykazał przesłanek ograniczających dostęp do wnioskowanej informacji publicznej, wynikających
z przepisów o ochronie informacji niejawnych, jak też przepisów o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Również nie wyjaśnił powodów ograniczenia prawa do wnioskowanej informacji, które by wynikały z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (powołanego w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia). Wskazanie potencjalnych zagrożeń i ryzyka naruszenia ochrony praw osobistych, danych osobowych, ochrony informacji niejawnych, danych wrażliwych jest stwierdzeniem o wysokim stopniu ogólności i nie jest - zdaniem Sądu – przekonywujące i wystarczające do zastosowania art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie odwołał się bowiem do konkretnych regulacji, z których wynikałoby, że dostępność do wnioskowanych dokumentów jest ograniczona.
Zaskarżona decyzja w ww. zakresie wydana została niewątpliwie
z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie, co do konstrukcji rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji w zakresie przyjętych podstaw prawnych odmowy udostępnienia informacji publicznej i nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie
z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.
Odnośnie pkt. 2 petitum decyzji z dnia [...] lutego 2024 r., tj. udostępnienia list jednostek pozostających pod administrowaniem finansowo-logistycznym Oddziału Zabezpieczenia Garnizonu [...], organ wskazał, że dokument ten ma charakter niejawny, ponieważ wykaz jednostek zaopatrywanych przez OZ DOW ujęty jest w Planie Przydziałów Gospodarczych PZ DGW i jest to dokument o klauzuli tajności "zastrzeżone". Przy czym zaznaczył, że nie jest organem uprawnionym do zmiany klauzuli tajności tego dokumentu, zaś sam dokument - Plan Przydziałów Gospodarczych PZ DGW - zawiera dane niejawne i wrażliwe dla Sił Zbrojnych RP oraz szczególnie chronione ze względu na obronność państwa, a także podlegające szczególnej ochronie, choćby ze względu na aktualną sytuację międzynarodową (wojna na Ukrainie, zainteresowanie obco-wywiadowcze strukturami Sił Zbrojnych RP).
Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie jest prawem absolutnym. Konstytucja RP w sposób wyraźny dopuszcza jego ograniczenie. Ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej uszczegółowione zostały przez ustawodawcę m.in. w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w zakresie odmowy udostępnienia informacji w zakresie udostępnienia list jednostek pozostających pod administrowaniem finansowo-logistycznym Oddziału Zabezpieczenia Garnizonu W. organ, czyli z powołaniem się na ograniczenie wynikające z przepisów
o ochronie informacji niejawnych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), jako dokument o określonej klauzuli tajności "zastrzeżone", nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.i.n., informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Wymóg ten odnosi się do informacji niejawnych w ogóle, a nie tylko tych, którym nadano klauzulę tajności. Nadto, ochrona informacji niejawnych obejmuje informacje niejawne niezależnie od tego, czy informacje niejawne stanowią informację prostą, czy przetworzoną
w rozumieniu u.d.i.p.
W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji w wystarczającym stopniu wykazał, że informacja ta stanowi informację niejawną. Organ wskazał, że żądany dokument posiada nadaną klauzulę "zastrzeżone". Zawiera on informacje dotyczące bezpieczeństwa narodowego, a w szczególności zawiera dane związane
z gotowością mobilizacyjną i bojową.
W ocenie Sądu, w obecnej sytuacji geopolitycznej, w jakiej znajduje się Polska, ujawnienie danych zawartych we wnioskowanym dokumencie spowodowałoby szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej i byłoby niekorzystne z punktu widzenia jej interesów, tj. informacje o gotowości mobilizacyjnej i bojowej. Ujawnienie takich informacji pozwala na zorientowanie się, w jakiej sytuacji mobilizacyjnej
i bojowej jest Polska, co zagraża militarnemu bezpieczeństwu państwa.
To na autorze dokumentu ciąży obowiązek nadania klauzuli tajności adekwatnej do treści w nim zawartych (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2344/18).
Zdaniem Sądu do nadania klauzuli wystarczy element materialny – istnienie cechy zagrożenia wynikającego z jej treści lub sposobu jej uzyskania. To nie nadanie klauzuli, lecz sam charakter informacji stanowi o tym, że są to informacje niejawne (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1777/15).
W tym kontekście Sąd uznał, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do zasadności nadania klauzuli "zastrzeżone", nie budzi wątpliwości oraz wypełnia przesłanki należytego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, wydawanej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Sąd skargę w tej części oddalił.
W sprawie niniejszej, Sąd nie dopatrzył się podnoszonego przez skarżącego naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie ma podstaw do przyjęcia, że przy wydaniu skarżonej decyzji brał udział pracownik (Z. M.), który uczestniczył już raz w czynnościach procesowych i w związku z tym podlegał wyłączeniu od postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).
W związku z wnioskiem skarżącego, zawartym w skardze, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.