II SA/WA 508/06

II SA/Wa 508/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Anna Mierzejewska /przewodniczący/
Eugeniusz Wasilewski
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anna Mierzejewska Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski Protokolant: - Magda Magdoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 141/05 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu wskazał, że odmawiając przyznania świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS nie oparł swojego rozstrzygnięcia na wyczerpujących dowodach, jak również nie poddał szczegółowej analizie zebranego w sprawie materiału.
W ocenie Sądu, okoliczności o jakich mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały przez organ należycie rozważone. Przede wszystkim pominięto fakt, że skarżąca niemal nieprzerwanie do [...] marca 1998 r. pracowała, w związku z czym legitymuje się łącznym okresem składkowym i nieskładkowym, wynoszącym ponad 20 lat. Sąd stwierdził też, że schorzenie, które stwierdzono u skarżącej rozwija się stopniowo i powoli, zaś występujące w jej przebiegu [...], mogły stanowić szczególne okoliczności, wskutek których nie spełniła ona warunków do przyznania renty w trybie zwykłym. W toku zatem ponownego rozpoznania sprawy organ powinien zbadać i wyjaśnić przyczyny zaprzestania przez skarżącą wykonywania pracy od kwietnia 1998 r., a w szczególności ustalić datę powstania choroby będącej przyczyną całkowitej niezdolności do pracy oraz stopień jej zaawansowania.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. O. o przyznanie renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku, odmówił przyznania świadczenia.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i podał, że z akt rentowych wynika, iż ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] marca 1998 r. Od tej daty do dnia uznania wnioskodawczyni za całkowicie niezdolną do pracy, czyli do [...] czerwca 2003 r., a więc przez ponad 5 lat, nie został udowodniony żaden okres ubezpieczenia. Organ wskazał, że datę powstania całkowitej niezdolności do pracy potwierdził Główny Lekarz Orzecznik ZUS w opinii z dnia [...] listopada 2005 r., nie można zatem przyjąć, że nienabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Prezes ZUS podniósł nadto, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej, podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależniane jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS lub orzeczenie komisji lekarskiej, które jest wiążące dla organu rentowego oraz Prezesa ZUS i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu.
Prezes Zakładu stwierdził także, iż lekarz orzecznik, orzekając o niezdolności do pracy, uwzględnił całą przedstawioną dokumentację medyczną i na jej podstawie ustalił dokładną datę powstania całkowitej niezdolności do pracy. Dla ustalenia tej daty konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwiem jej ustalenie. Należą do nich w szczególności dowody lekarskie (karty chorobowe, historie choroby, analizy itp.) lub zaświadczenia lekarskie.
Organ wskazał dodatkowo, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia oraz trudne warunki materialne nie mogą stanowić wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. O. podniosła, że spełnia przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania renty w drodze wyjątku, gdyż wskutek szczególnych okoliczności nie nabyła uprawnień do renty w trybie zwykłym. Podała, że data, którą lekarz orzecznik uznał za datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, to dzień, w którym rodzina "zaciągnęła" ją do lekarza [...]. Od tego dnia istnieje dokumentacja jej choroby, której objawy wystąpiły wcześniej. Z tego powodu nie wychodziła z domu, nie przejawiała żadnej aktywności i została zwolniona z pracy, nie zdając sobie sprawy z istnienia choroby.
Podała, że czuje się skrzywdzona decyzją Prezesa ZUS, gdyż posiada prawie 21 lat stażu pracy i pracowała dopóki mogła, a obecnie jej sytuacja finansowa jest zła.
Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do renty.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawania organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy.
Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien taż w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa).
Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Ponadto w rozpatrywanej sprawie należy mieć na względzie treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wydając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, uchybił wskazanym wyżej regulacjom, czego przejawem są uzasadnienia tych decyzji. Zawierają one bowiem przytoczenie okoliczności faktycznych, które nie mają bezpośredniego związku z przesłankami orzekania w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał mianowicie, że staż ubezpieczeniowy skarżącej wynoszący ponad 20 lat jest nieadekwatny do jej wieku oraz że została ona uznana za całkowicie niezdolną do pracy po upływie ponad 5 lat od ostatniego udowodnionego okresu składkowego.
Przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej nie uzależnia prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego i dlatego ta okoliczność nie ma w sprawie większego znaczenia. Również upływ czasu od ostatniego okresu składkowego i nieskładkowego do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy w przypadku skarżącej jest zupełnie nieistotny, bowiem zgodnie z treścią art. 57 ust. 2 omawianej ustawy, warunek pozostania niezdolności do pracy nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania okresów składkowych i nieskładkowych nie jest wymagany w sytuacji, kiedy okresy te wynoszą dla kobiety co najmniej 20 lat. Przy rozpatrywaniu przez Prezesa ZUS spraw z zakresu świadczeń w drodze wyjątku ważne są natomiast przyczyny nienabycia uprawnień do emerytury lub renty w zwykłym trybie.
W niniejszej sprawie istotne było ustalenie, oprócz daty powstania niezdolności do pracy oraz stopnia jej zaawansowania, powodów przerwania pracy przez skarżącą od [...] marca 1998 r., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w omawianym na wstępie wyroku uchylającym decyzje odmawiające przyznania E. O. renty w drodze wyjątku.
Sąd nie neguje, iż zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalno-rentowej, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji.
Tym niemniej, w ocenie Sądu, organ w sytuacji, kiedy za datę powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjęto datę pierwszej wizyty skarżącej u lekarza [...], powinien rozważyć, czy choroba [...], która musiała powstać wcześniej, a jest okolicznością powszechnie znaną, iż nie powstaje ona z dnia na dzień, nie mogła zostać zakwalifikowana jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej.
Należy ponadto zwrócić uwagę na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. (sygn. akt I UZP 5/05), w której zajęto stanowisko, że renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy.
Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe stanowisko, wychodzące naprzeciw oczekiwaniom obywateli, którzy w związku z przemianami społeczno-gospodarczymi zapoczątkowanymi w 1989 r., skutkującymi w szczególności drastycznym wzrostem bezrobocia, nie mogli odnaleźć się w nowej sytuacji. Posiadając długi staż ubezpieczeniowy sprzed 1989 r., wynoszący nierzadko 30 lat i więcej, lecz nie spełniając wymogu 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, nie mogli ubiegać się o rentę w trybie zwykłym.
Prezes ZUS odmawiał takim osobom również przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż z reguły brak wymaganego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim dziesięcioleciu spowodowany był bezrobociem, które nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy.
Co prawda omawiana uchwała Sądu Najwyższego nie wiąże organu, lecz stanowi jedynie wykładnię wskazanego w niej przepisu, tym niemniej duża doniosłość społeczna, a nadto jej istotne znaczenie dla orzecznictwa w przedmiocie zarówno świadczeń w trybie zwykłym, jak i w drodze wyjątku, każą wziąć ją pod uwagę w rozpatrywanej sprawie.
Podzielenie bowiem przez Prezesa ZUS stanowiska Sądu Najwyższego czyniłoby bezprzedmiotowym rozpatrzenie wniosku E. O. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, z uwagi na spełnienie przez nią warunków do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w normalnym trybie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy.