II SA/Wa 504/13

II SA/Wa 504/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 5,6,  art. 190, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91 ust. 1, art. 90 ust. 4, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. A. S. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...].
Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 z późn. zm.) oraz w zw. z § 24 ust. 1 i § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937), uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...], nie wyraził zgody na zakwalifikowanie A. S. do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...].
Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. A. S. zwróciła się do Naczelnika Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] z wnioskiem, w treści którego ww. podniosła: "zwracam się z gorąca prośbą ze względu na moją przewlekłą chorobę i nie mam się gdzie wyprowadzić, o przyznanie mi prawa wejścia w stosunek najmu do lokalu nr [...] przy ul. [...], który teraz zajmuję bez uregulowanego stosunku prawego, ale jeśli 5 m2 nadmetrażu stanowi barierę nie do przebicia to proszę Szanownych Państwa o przydział dwupokojowego lokalu mniejszego o 5 m2 powierzchni mieszkaniowej tym bardziej, że za kilka lub kilkanaście lat ten lokal i tak do Państwa wróci.".
W odpowiedzi na powyższe, Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 45 pkt 2, 4, 5 i § 50 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453 z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485 z późn. zm.) oraz w zw. z § 24 ust. 1 i § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), uchwałą z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...], nie wyraził zgody na zakwalifikowanie A. S. do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu w zakresie regulacji tytułu prawnego lokalu nr [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] wyjaśnił, że A. S. ponownie ubiega się o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Lokal ten zainteresowana zajmuje bez tytułu prawnego po śmierci najemcy J. C. – dziadka wnioskodawczyni. Zainteresowana zameldowana jest w przedmiotowym lokalu na pobyt stały od [...] czerwca 2004 r., a na koncie lokalu nie występują zaległości czynszowe.
Organ wyjaśnił, że wniosek ww. był już rozstrzygany przez Zarząd Dzielnicy, który wówczas nie wyraził zgody na wydanie skierowania do zawarcia umowy najmu, gdyż z akt lokalu wynikało, że zainteresowana nie spełnia kryteriów § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały. Komisja Mieszkaniowa podtrzymała negatywną opinię zgodnie z § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...]. Podniesiono, iż z dokumentów wynika, że powierzchnia mieszkaniowa lokalu przekracza 30 m2. Ponadto, zgodnie z § 31 ust. 4 uchwały lokal rodziców może zabezpieczać potrzeby mieszkaniowe wnioskodawczyni. W ocenie organu, powyższe okoliczności powodują, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały.
Pismem z dnia [...] września 2011 r. Naczelnik Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] poinformował A. S. o powyższej uchwale Zarządu Dzielnicy [...].
Pismem z dnia [...] września 2011 r. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wymienionej uchwały.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] października 2011 r., poinformował A. S., że w ocenie organu brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały lub jej uchylenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że wniosek ww. został rozpatrzony przez Komisję Mieszkaniową na podstawie przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] i nie został pozytywnie zaopiniowany. Zgodnie z ww. przepisem, z osobami, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 K.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy tym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego (tj. 160% minimum dochodowego dla gospodarstw wieloosobowych wynosi 1 864, 14 zł, a dla gospodarstw jednoosobowych wynosi 2 563, 20 zł). Do osób, o których mowa powyżej zalicza się małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów.
Wyjaśniono, że wniosek ww. został rozpatrzony negatywnie z uwagi na fakt, że zajmowana powierzchnia mieszkaniowa lokalu przekracza 30 m2, a ponadto lokal rodziców wnioskodawczyni może zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe.
Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. A. S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale:
1) rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie § 31 ust. 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy;
2) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że skarżąca może zamieszkiwać razem z rodzicami w lokalu nr [...] położonym w [...] ([...]), pomimo braku zgody ojca skarżącej oraz samej skarżącej na to zamieszkanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.
Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2357/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. w rozpoznawanej sprawie.
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżąca, reprezentowany przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1735/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W wymienionym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd przytoczył przepisy § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 9485 ze zm. ), które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały i stwierdził, że z ich treści wynika, iż warunkiem uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest kumulatywne spełnienie wszystkich, wymienionych w nich przesłanek. Innymi słowy niespełnienie przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek określonych w § 31 ust. 1 i 2 uchwały Rady Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca nie spełniała jednego z warunków wynikających z § 31 ust. 1 pkt 2 cytowanej uchwały a mianowicie warunku, wymagającego by zajmowana przez nią powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekraczała 30 m2 (gospodarstwo jednoosobowe). W świetle powyższego Sąd uznał zatem, że Zarząd Dzielnicy [...] zasadnie odmówił umieszczenia kandydatury skarżącej na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył też, iż spełnienie przez skarżącą pozostałych przesłanek wymienionych w § 31 ust. 1 powołanej wyżej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ wszystkie, określone w tym przepisie, przesłanki powinny być spełnione łącznie. Zdaniem Sądu, nie miała również znaczenia przesądzającego kwestia możliwości zamieszkania przez A. S. w mieszkaniu rodziców. Przepis § 31 ust. 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. mówi wprawdzie o konieczności dokonania wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz warunków mieszkaniowych: wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnieniu możliwości zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach, które to informacje mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku, ale brak możliwości zamieszkania przez skarżącą w mieszkaniu rodziców, nie obliguje jeszcze organu do zawarcia z wnioskodawcą umowy najmu. Ponadto, Sąd Wojewódzki zaakcentował, że przedmiotem jego badania nie była kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. [...], a poza tym - zgodnie z przepisem § 31 ust. 1 zdanie wstępne uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, "może" zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie opisane warunki w tym przepisie. Zwrot zaś "może" oznacza – zdaniem Sądu - iż przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego, tzn., że nawet, jeśli wnioskodawca spełniłby wszystkie przesłanki (co w ocenie Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie), organ mógłby nie zawrzeć umowy najmu, gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do jego uznania.
NSA zauważył, iż zaskarżona uchwała została podjęta na skutek wniosku A. S. z dnia [...] lipca 2011 r. zatytułowanego "odwołanie". Pismo to było wniesione w związku z negatywną uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w której nie wyrażono zgody na umieszczenie kandydatury wnioskodawczyni na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia z nimi umowy najmu lokalu. NSA wyjaśnił przy tym, że ww. uchwała z dnia [...] lipca 2011 r. została podjęta na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r., w którym A. S. wnosiła o zawarcie z nią umowy najmu konkretnego lokalu (lokalu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego), to jest lokalu nr [...] przy ul. [...]. Natomiast wniosek skarżącej, poprzedzający wydanie zaskarżonej uchwały, dotyczył nie tylko lokalu nr [...] przy ul. [...], choć ten lokal m. in. wskazywał, ale – co było istotne w sprawie – zawierał również prośbę o przyznanie wnioskodawczyni innego, mniejszego lokalu (cyt.) "... zwracam się z gorącą prośbą ze względu na moją przewlekłą chorobę i nie mam się gdzie wyprowadzić, o przyznanie mi prawa wejścia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], który teraz zajmuję bez uregulowania stosunku prawnego, ale jeśli 5 m2 nadmetrażu stanowi barierę nie do przebicia to proszę Szanownych Państwa o przydział dwupokojowego lokalu mniejszego o 5 m2 powierzchni mieszkalnej tym bardziej, że za kilka lub kilkanaście lat ten lokal i tak do Państwa wróci". Zatem oba ww. wnioski nie były tożsame. W związku z tym, w ocenie NSA, zaskarżona uchwała winna nie tylko ograniczać się do kwestii zawarcia umowy najmu ze skarżącą co do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], ale także zajmować stanowisko w kwestii możliwości zawarcia z nią umowy najmu innego (mniejszego) lokalu. Tymczasem zaskarżona uchwała rozstrzygała jedynie kwestię zawarcia ze skarżącą umowy najmu tylko co do lokalu nr [...] przy ul. [...], a nie rozważono w niej w ogóle wniosku alternatywnego. Z tej przyczyny, zdaniem NSA, stanowisko Sądu Wojewódzkiego, które obrazuje cytowana w skardze kasacyjnej wypowiedź, iż (cyt.) "przedmiotem badania przez sąd nie była natomiast kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. [...]", istotnie narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że rozpatrywana sprawa dotyczyła tylko wniosku o zawarcie ze skarżącą umowy najmu konkretnego, zajmowanego przez nią lokalu a nie obejmowała również żądania zawarcia z zainteresowaną umowy najmu innego lokalu. NSA wyjaśnił, że nieporozumieniem jest traktowanie przepisów, które zawiera uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, jako przepisów umożliwiających wydanie decyzji uznaniowej czy decyzji związanej. Uchwała ta bowiem nie jest podstawą do wydawania żadnych rozstrzygnięć o charakterze decyzji administracyjnej. Kwestie, związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast jedynie – jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego uchwała zarządu dzielnicy wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Uchwała ta zatem – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) - nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm. ), nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania ww. sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591). NSA orzekł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien dokonać kontroli zaskarżonej przez A. S. uchwały Zarządu Dzielnicy [...], mając na uwadze pełną treść jej ostatniego wniosku o zawarcie ze skarżąca umowy najmu lokalu mieszkalnego, to jest wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., przy uwzględnieniu powyższych uwag, dotyczących charakteru przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona wadliwa.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.
Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz: np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2.).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.
Podkreślenia wymaga także okoliczność, że nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 lub jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art. 190 P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W świetle powyższego podnieść należy, iż Sąd II instancji przesądził, że: “Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta na skutek wniosku A. S. z dnia [...] lipca 2011 r. zatytułowanego “odwołanie". Pismo to było wniesione w związku z negatywną uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w której nie wyrażono zgody na umieszczenie kandydatury wnioskodawczyni na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia z nimi umowy najmu lokalu.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ww. uchwała z dnia [...] lipca 2011 r. została podjęta na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r., w którym A. S. wnosiła o zawarcie z nią umowy najmu konkretnego lokalu (lokalu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego), to jest lokalu nr [...] przy ul. [...].
Natomiast wniosek skarżącej, poprzedzający wydanie zaskarżonej uchwały, dotyczył nie tylko lokalu nr [...] przy ul. [...], choć ten lokal m. in. wskazywał, ale – co było istotne w sprawie – zawierał również prośbę o przyznanie wnioskodawczyni innego, mniejszego lokalu (cyt.) “(...) zwracam się z gorącą prośbą ze względu na moją przewlekłą chorobę i nie mam się gdzie wyprowadzić, o przyznanie mi prawa wejścia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], który teraz zajmuję bez uregulowania stosunku prawnego, ale jeśli 5 m2 nadmetrażu stanowi barierę nie do przebicia to proszę Szanownych Państwa o przydział dwupokojowego lokalu mniejszego o 5 m2 powierzchni mieszkalnej tym bardziej, że za kilka lub kilkanaście lat ten lokal i tak do Państwa wróci".
Zatem oba ww. wnioski nie były tożsame. W związku z tym, zaskarżona uchwała winna nie tylko ograniczać się do kwestii zawarcia umowy najmu ze skarżącą co do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], ale także zajmować stanowisko w kwestii możliwości zawarcia z nią umowy najmu innego (mniejszego) lokalu. Tymczasem zaskarżona uchwała rozstrzygała jedynie kwestię zawarcia ze skarżącą umowy najmu tylko co do lokalu nr [...] przy ul. [...] a nie rozważono w niej w ogóle wniosku alternatywnego. (...) Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien dokonać kontroli zaskarżonej przez A. S. uchwały Zarządu Dzielnicy [...], mając na uwadze pełną treść jej ostatniego wniosku o zawarcie ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego, to jest wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., przy uwzględnieniu powyższych uwag, dotyczących charakteru przepisów uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy".
Wobec dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wobec związania tą oceną, tutejszy Sąd był zobligowany do tego, aby uznać skarżoną uchwałę za wydaną z naruszeniem prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy wskazuje bowiem na to, że skarżona uchwała nie zawiera odniesienia do całości wniosku skarżącej. Nie uwzględnia ustosunkowania się do tej części wniosku z dnia [...] lipca 2012 r., w której strona zwraca się z prośbą o ewentualny przydział mniejszego lokalu, czyli lokalu innego niż ten, w którym obecnie zamieszkuje przy ulicy [...]. W ocenie tutejszego Sądu organ dopuścił sie więc istotnego naruszenia prawa przy wydawaniu skarżonej uchwały, które winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Brak rozpoznania całego wniosku strony prowadzi bowiem do skutków, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Skutki takiego zaniechania organu (w zakresie braku rozpoznania całego wniosku), rzutują zaś na treść skarżonej uchwały. Z uwagi jednakże na fakt, że od wydania skarżonej uchwały minął już przeszło rok, nie zachodziła możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. Zgodnie więc z treścią art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd mógł jedynie orzec o niezgodności z prawem spornej uchwały.
Podkreślenia wymagało również to, że w sytuacji gdy Sądowi nie jest znane stanowisko organu, co do treści całego wniosku strony z dnia [...] lipca 2012 r., skarżona decyzja nie poddawała sie kontroli sądowoadministracyjnej. Stąd też, na obecnym etapie postepowania za przedwczesne uznać należy wypowiadanie się przez Sąd, co do kwestii zarzutów materialnoprawnych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji będzie zobligowany do tego, aby wydając uchwałę, odnieść sie do całości żądania strony zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2012 r.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając kwestę natury faktycznej, przesądzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.