II SA/Wa 495/17

II SA/Wa 495/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Góraj
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1814/18 - Postanowienie NSA z 2020-04-30
III OSK 46/21 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej nieuwzględnienia odwołania od opinii o służbie – oddala skargę –
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. orzekającej o nieuwzględnieniu odwołania w przedmiocie zmiany opinii o służbie [...] T. G., wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] lipca 2016 r. znak: [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał co następuje:
Komendant Główny PSP wydał w dniu [...] lipca 2016 r. opinię o służbie st. bryg. T. G.. Od tej opinii funkcjonariusz złożył odwołanie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po zakończeniu czynności związanych z rozpatrzeniem odwołania (przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 114, poz. 1228), decyzją z dnia [...] października 2016 r. nie uwzględnił odwołania w przedmiocie zmiany opinii. Wobec braku środka odwoławczego, ww. decyzja z chwilą jej wydania stała się ostateczna.
Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (sprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r.) T. G. złożył wniosek, w którym żądał wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r., w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazując na art. 61a Kpa, odmówił wszczęcia takiego postępowania i po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, wytężonej w art. 16 Kpa. Stąd też ustalenie podstaw do zmiany decyzji musi być niewątpliwe. Dlatego pierwszym etapem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie przewidzianym przez art. 155 Kpa, jest każdorazowo ustalenie dopuszczalności jego wszczęcia na podstawie art. 61 Kpa.
Organ omówił przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i wskazał, iż procedura wydawania świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej została kompleksowo uregulowana w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Rozporządzenie to z kolei zostało wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie organu procedura ta nie podlega rygorom Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 3 § 3 pkt 1 i 2 Kpa.
Sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych. Do spraw wynikających z podległości służbowej nie należą wszystkie tzw. sprawy osobowe pracowników, niektóre bowiem podejmowane przez przełożonych rozstrzygnięcia dotyczące ich statusu prawnego będą podlegały przepisom kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie wyraźnego lub dorozumianego odesłania zawartego w przepisie szczególnym (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Lex/el. 2016). Powyższe stanowisko można również odnaleźć w niepublikowanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., I SA/Wa 1190/06, zgodnie z którego treścią cyt.: "sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych" (vide: P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 31). Nadto opinie służbowe należy kwalifikować jako akty o charakterze wewnętrznym, wynikające z podległości służbowej pracownika, tj. akty nieobjęte rygorami postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1320/10).
Zatem brak jest możliwości weryfikacji decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. w trybie wynikającym z art. 155 Kpa, co w ocenie organu uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji, o której mowa w art. 61a Kpa.
Powyższe, w ocenie organu, uniemożliwiło również merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. i jego merytoryczna ocenę.
T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r.
Postanowieniom tym zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść postanowień tj:
art. 7 Kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
art. 15 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez ograniczenie się organu li tylko do kontroli postanowienia z [...] stycznia 2017 r. tegoż organu, w sytuacji gdy organ - występujący w tym przypadku jako odwoławczy - zobowiązany był ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji;
art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie wszystkich przesłanek, które organ brał pod uwagę orzekając w niniejszej sprawie;
art. 7, art. 8 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a oparcie decyzji jedynie na materiale wybiórczo wybranym i pasującym pod przyjętą przez organ tezę.
2. Naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 61a Kpa, poprzez niepoprawne przyjęcie, ze to na stronie postępowania, a nie na organie ciąży obowiązek wykazania "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania;
b) obrazę art. 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i dowolne stosowanie przez organy administracji publicznej postanowień art. 155 i art. 61a Kpa, w zależności od osoby wnioskodawcy.
W konkluzji skargi wniósł o uchylenie postanowień obu instancji.
W uzasadnieniu skarżący nadmienił, iż wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa wypełnia przesłanki do wszczęcia stosownego postępowania, albowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie. Organ nie odniósł się nadto w ogóle do treści zmiany decyzji, proponowanej w przedmiotowym wniosku. Zakwestionował prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie wskazanych przez organ wyroków sądów administracyjnych. W jego ocenie, ponieważ nie pełni już służby, niniejsza sprawa nie ma charakteru sprawy służbowej.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. dodał, iż organ nie zbadał sprawy w ramach uznania administracyjnego, co jest niezbędne do badania spawy w trybie art. 155 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym.
Skarga nie jest zasadna.
W orzecznictwie sądów administracyjnych (orzeczenia: WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 5/17; WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 978/13; WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., I SA/Wa 1190/06); utrwalony jest pogląd, iż opiniowanie służbowe funkcjonariuszy Straży Pożarnej nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W tym zakresie porównaj także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1320/10 dotyczący Służby Celnej.
Opinie służbowe należy kwalifikować jako akty o charakterze wewnętrznym, wynikające z podległości służbowej pracownika, tj. akty nieobjęte rygorami postępowania administracyjnego
Celem opiniowania służbowego jest ocena dotychczasowego przebiegu służby oraz postawienie prognozy co do dalszej kariery opiniowanego. Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Opinia niczego nie rozstrzyga, co więcej nie jest ona nakierowana na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Przedmiotowa opinia nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.
Wszelkie rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Państwowej Straży Pożarnej, spowodowały, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, przyjąć trzeba, że stanowisko to będzie miało zastosowanie także w niniejszej sprawie (postanowienia NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2120/11 i z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1296/12).
Zatem opinia służbowa funkcjonariuszy Straży Pożarnej nie podlega zakwalifikowaniu do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 3 pkt 1 i 2 Kpa a także nie podlega kontroli sądów administracyjnych - art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tak samo należy traktować decyzje orzekającej o nieuwzględnieniu odwołania w przedmiocie zmiany opinii służbowej, wydane w trybie § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2001 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 114, poz. 1228).
Ostateczna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. jest szczególną decyzją wydaną w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz przewidzianą w przepisach wykonawczego do tej ustawy, zawartych w wyżej wskazanym rozporządzeniu. Szczególnego podkreślenia wymaga tu wyraźnie rozróżnienie pomiędzy różnymi instytucjami uregulowanymi w tym rozporządzeniu opinią a świadectwem służby i trybem postępowania co do obu tych różnych instytucji.
Skoro problematyka opinii służbowych funkcjonariuszy Straży Pożarnej wymyka się z kategorii spraw podległych Kodeksowi postępowania administracyjnego, to obejściem prawa było by dowodzenie, iż rzeczona decyzja o nieuwzględnieniu odwołania w przedmiocie zmiany opinii służbowej - miała by podlegać tej procedurze, zwłaszcza, iż staje się ona ostateczna wraz z jej podjęciem (§ 9 pkt 5 rozporządzenia).
Dlatego niemożliwym jest odpowiednie zastosowanie normy art. 155 Kpa do takiej decyzji.
Z tych przyczyn zastosowanie przez organ art. 61a Kpa było zasadne.
Brak jest także naruszenia w niniejszej sprawie wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.
Organ nie mógł także w żaden sposób ustosunkować się do badania zakresu problematyki instytucji art. 155 Kpa, gdyż jego rozstrzygniecie nie jest rozstrzygnięciem materialnoprawnym ale proceduralnym.
Organ w sposób wyczerpujący i trafny wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powody podjętego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.