II SA/Wa 493/19

II SA/Wa 493/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III OSK 2566/21 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 173
art 15
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] (dalej: "Dowódca JW [...] ", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 173 ze zm.; dalej: "s.w.ż."), po rozpatrzeniu odwołania st. szer. rez. [...] (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy w całości rozkaz personalny Dowódcy (...) Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej (dalej: "Dowódca [...] . DROP", "organ I instancji") z [...] października 2018 r. nr 22 pkt 12 odmawiający skarżącemu zawarcia kolejnego kontraktu.
Do wydana zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Na podstawie kontraktu nr [...] z [...] października 2014 r. skarżący pełnił zawodową służbę wojskową od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2017 r. na stanowisku służbowym elektromechanika w Jednostce Wojskowej Nr [...] [...] . Dywizjonu Rakietowego Obrony Powietrznej. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu - nr pisma [...]. Dowódca [...] . DROP rozkazem personalnym nr [...] pkt 6 z [...] września 2017 r. odmówił zawarcia skarżącemu kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej od dnia (...) listopada 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia Dowódca JW [...] decyzją nr [...] z (...) listopada 2017 r. uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący wywiódł sprzeciw od ww. decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. oddalił skargę (powyższe orzeczenie uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go przez żadną ze stron postępowania).
Następnie 26 września 2018 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy zainicjowanej jego wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu. Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Dowódca JW [...] stwierdził, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; uznał, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2018 r., a także oświadczył, że ustalono przyczyny i osoby odpowiedzialne za tę przewlekłość.
Pismem z [...] września 2018 r. nr [...] /18 Dowódca [...] . DROP zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ponownego rozpoznania jego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu.
Rozkazem personalnym nr [...] pkt 12, wydanym [...] października 2018 r. w oparciu o art. 15 s.w.ż. oraz § 15 i § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1299), organ I instancji odmówił skarżącemu zawarcia kolejnego kontraktu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dowódca [...] . DROP wskazał, że wniosek skarżącego o zawarcie kolejnego kontraktu został początkowo zaopiniowany pozytywnie przez czasowo pełniącego obowiązki Dowódcę Stacji, a także przez Dowódcę Zespołu Ogniowego. Ostatecznie jednak 18 lipca 2017 r. Dowódca Zespołu Ogniowego, w którym pełnił służbę skarżący, wyraził negatywną opinię odnośnie wniosku. Przekazanie wniosku Dowódcy [...] [...] bez poparcia uzasadniono m.in. zmianą stosunku skarżącego do służby wojskowej w okresie po złożeniu i pierwotnym zaopiniowaniu wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu. W szczególności podniesiono, iż podczas zgrupowania poligonowego w O. w dniach 19 - 30 czerwca 2017 r. skarżący dał się poznać jako żołnierz mało zdyscyplinowany, nieprzestrzegający regulaminów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niewykonujący w stopniu należytym poleceń służbowych. Ponadto wystąpił u niego negatywny stosunek do służby wojskowej objawiający się brakiem zaangażowania w sprawy pododdziału oraz obniżeniem się poziomu wyszkolenia, co potwierdziły wyniki z egzaminów przeprowadzonych na zgrupowaniu, m.in. wyniki ze sprawdzianu ogólnowojskowego, sprawdzianu specjalistycznego SpW, pętli taktycznej, OPBMR, procedury TACEVAL, a także z następujących przedmiotów: regulaminy Sił Zbrojnych RP, praca bojowa, strzelanie i kierowanie ogniem, z których to skarżący uzyskał ocenę niedostateczną (2). Oceny skarżącego ze szkolenia w 2017 r. uległy znacznemu pogorszeniu w stosunku do ocen uzyskanych w 2016 r.
Dowódca [...] . DROP wyjaśnił, że zmiana opinii służbowej przełożonego co do zawarcia przez skarżącego kolejnego kontraktu i wyrażenie braku poparcia, podyktowana była uprzednią zmianą podejścia skarżącego, jego niechęcią do wykonywania obowiązków służbowych, czego efektem były słabe wyniki szkolenia i negatywna postawa wobec służby wojskowej. W takiej sytuacji organ I instancji za zasadne uznał kierowanie się przede wszystkim dobrem służby.
Dowódca [...] . DROP wskazał również, że w okresie rozpatrywania odwołania od opinii bezpośredniego przełożonego skarżącego, na stanowisku dowódcy baterii radiotechnicznej Jednostki Wojskowej nr [...] (wyższy przełożony) występował wakat i żadnemu żołnierzowi nie zostało powierzone czasowe pełnienie obowiązków na tym stanowisku w trybie art. 25 s.w.ż. Wskazany przepis umożliwia dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy jest wyznaczony na stanowisko służbowe, dodatkowe powierzenie żołnierzowi czasowego pełnienia obowiązków służbowych w tej jednostce na stanowisku nieobsadzonym lub obsadzonym, na którym wyznaczony żołnierz czasowo nie wykonuje zadań służbowych. Powierzenie obowiązków wiąże się ze stwierdzeniem tego faktu w rozkazie dowódcy dywizjonu oraz wręczeniem zakresu obowiązków służbowych, za co żołnierzowi przysługuje dodatkowe wynagrodzenie pod warunkiem spełnienia określonego reżimu czasowego. Wobec powyższego należało uznać, iż bezpośrednim wyższym przełożonym skarżącego był kolejny przełożony w hierarchii służbowej, tj. Dowódca Zespołu Ogniowego, który utrzymał w mocy zaskarżoną opinię, będąc do tego uprawnionym. Wyższym przełożonym w rozumieniu s.w.ż. może być bowiem tylko osoba, która w sposób przewidziany przepisami zajmuje dane stanowisko służbowe, bądź której to stanowisko zostało czasowo powierzone w formie przewidzianej prawem, a nie jedynie z uwagi na potrzebę zabezpieczenia bieżącej działalności odpowiedniej komórki strukturalnej jednostki wojskowej, faktycznie i krótkotrwale zastępuje osobę na stanowisku gdzie nie występuje wakat. Powyższe wnioski uzasadnia także opinia kadrowa Szefa Sekcji Personalnej [...] Jednostki Wojskowej Nr [...] z [...] listopada 2017 r.
Dowódca [...] . DROP, wydając rozstrzygnięcie, uwzględnił również badanie psychologiczne skarżącego przeprowadzone [...] września 2017 r. na polecenie Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w związku z nietypowym zachowaniem skarżącego w czasie szkolenia poligonowego, polegającym na sprawianiu trudności w podporządkowaniu się oraz wypełnianiu rozkazów przełożonych. Celem tego badania była ocena predyspozycji żołnierza do pełnienia dalszej służby wojskowej. Z opinii psychologicznej wynika m.in., że jedną z przyczyn trudności w podporządkowywaniu się przełożonemu, a bardziej dopasowaniu się do otoczenia, było pozyskiwanie aprobaty społecznej u innych żołnierzy z pododdziału. Ponadto w związku z informacją o nietypowym zachowaniu skarżącego, Dowódca Jednostki Wojskowej nr 3934 przeprowadził z nim dwukrotnie rozmowę, ale każda z rozmów została przerwana w związku z niestabilnością emocjonalną skarżącego. Zdaniem Dowódcy Zespołu Ogniowego, nieprzykładanie się do obowiązków, brak odpowiedniej wiedzy dotyczącej sprzętu oraz widoczny brak zaangażowania, a także niewykonywanie rozkazów przełożonego podczas zgrupowania poligonowego, lekceważenie i krytykowanie jego poleceń przy całym pododdziale, to okoliczności których następowanie zauważył u skarżącego już od jakiegoś czasu, podejmując z nim nieoficjalne rozmowy na ten temat. Z kolei lekceważące podejście do obowiązków przejawiało się w problemach w podnoszeniu kwalifikacji oraz chwiejnością emocjonalną.
W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia Dowódcy [...] . DROP skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (nieprzeprowadzenie dowodu w postaci testów, sprawdzianów, które odbyły się w trakcie zgrupowania poligonowego; ustalenie, że nikomu nie zostało powierzone czasowe pełnienie obowiązków dowódcy baterii radiotechnicznej w zastępstwie etatowego dowódcy baterii; przyjęcie zmiany stosunku skarżącego do służby; nieustalenie, czy i kto w okresie rozpatrywania złożonego odwołania od opinii służbowej za 2017 r., pełnił obowiązki dowódcy baterii radiotechnicznej w zastępstwie etatowego dowódcy baterii; uznanie za wiarygodny dowód z opinii służbowej, która została wydana przez niewłaściwego wyższego przełożonego), a także naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez przewlekłe postępowanie, co niewątpliwie zdaniem skarżącego miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ orzekał bez zwłoki, to wówczas orzekałby na podstawie opinii służbowej z 2016 r. z oceną bardzo dobrą, a tym samym organ nie miałby podstaw, żeby odmówić mu zawarcia kolejnego kontraktu. Skarżący zawarł również w odwołaniu szereg wniosków dowodowych.
W ramach postępowania odwoławczego organ II instancji wezwał Dowódcę (...) DROP do uzupełnienia materiału dowodowego; żądane dokumenty zostały przekazane. Po poinformowaniu skarżącego przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, skarżący z tego uprawnienia skorzystał. W dniu 3 stycznia 2019 r. przeglądał akt sprawy, zażądał wydania kopii z akt sprawy (żądane kopie zostały mu doręczone), a w piśmie z [...] stycznia 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego.
Powołaną na wstępie decyzją Dowódca [...] [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że opinia służbowa nie była podstawą prawną do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, lecz podstawę tę stanowił art. 111 pkt 8 s.w.ż., czyli upływ okresu, na jaki kontrakt został zawarty.
Natomiast w świetle obowiązku corocznego opiniowania służbowego od 15 sierpnia do 15 października, przy rozpatrywaniu wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu, konieczne było uzyskanie aktualnej opinii służbowej żołnierza zawodowego za rok 2017. Jedynym uchybieniem organu w tym zakresie było zbyt późne poinformowania skarżącego (dopiero we wrześniu 2017 r.) o przedłużeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy należało to uczynić w czerwcu 2017 r. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji słusznie postąpił, oczekując z wydaniem decyzji w zakresie rozpatrzenia wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu do czasu wydania aktualnej opinii służbowej za 2017 r., co było podyktowane m.in. obniżeniem poziomu wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego.
Organ odwoławczy dostrzegł też, iż skarżący otrzymał drugi egzemplarz opinii służbowej, zamiast kopii tej opinii oraz pomyłkowo została wpisana data w formularzu opinii służbowej w miejscu na potwierdzenie odmówienia przyjęcia opinii przez opiniowanego. Jednakże te nieprawidłowości o charakterze technicznym nie wpłynęły na ważność procesu opiniowania w 2017 r.
Dowódca JW [...] odniósł się też szczegółowo do zarzutu rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej przez niewłaściwą osobę. W tym zakresie wyjaśnił, że w okresie rozpatrywania przedmiotowego odwołania na stanowisku dowódcy baterii radiotechnicznej żaden żołnierz faktycznie nie wykonywał na nim obowiązków służbowych i jednocześnie żadnemu żołnierzowi nie zostało powierzone czasowe pełnienie obowiązków na tym stanowisku. Mjr [...] był bezpośrednim wyższym przełożonym dowódcy stacji mł. chor. [...] . Skarżący był poinformowany o tym fakcie, ponieważ odwołanie od opinii służbowej skierował do dowódcy III zespołu ogniowego - mjr [...] . Tak więc, wnosząc odwołanie, skarżący nie miał wątpliwości, kto jest osobą właściwą do jego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu, iż odwołanie od opinii służbowej winien był rozpatrzyć st. chor. szt. [...] , organ odwoławczy przypomniał, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku elektromechanika, które jest usytuowane w komórce wewnętrznej stacji wykrywania i naprowadzania. Zgodnie z konstrukcją etatu [...] . DROP, kolejnymi nadrzędnymi komórkami wewnętrznymi dla ww. stacji są bateria radiotechniczna i zespół ogniowy. Stanowiskiem służbowym bezpośredniego przełożonego mł. chor. [...] był dowódca baterii radiotechnicznej, które to stanowisko zajmowała por. [...] . Jednakże w okresie od 31 lipca 2017 r. do 3 września 2017 r. przebywała na urlopie wypoczynkowym, a następnie od 5 września 2017 r. do 6 lutego 2018 r. została oddelegowana na kurs języka angielskiego. Na dzień rozpatrywania odwołania od opinii służbowej nie zostało dokonane czasowe powierzenie obowiązków na tym stanowisku służbowym. Wobec nieobecności etatowego dowódcy baterii radiotechnicznej, faktycznym bezpośrednim przełożonym mł. chor. [...] był dowódca zespołu ogniowego mjr [...] . Natomiast st. chor. szt. [...] miał czasowo powierzone obowiązki służbowe na stanowisku: młodszy inżynier, stacja naprowadzania bateria radiotechniczna zespół ogniowy. To czasowe pełnienie obowiązków przez st. chor. szt. [...] nie skutkowało powstaniem stosunku podległości służbowej pomiędzy nim a mł. chor. [...] , gdyż komórki: stacja wykrywania i naprowadzania oraz stacja naprowadzania są równe hierarchicznie. Również czasowe pełnienie obowiązków przez st. chor. szt. [...] na stanowisku młodszego inżyniera nie tworzyło stosunku podległości służbowej pomiędzy nim a pozostałymi żołnierzami stacji naprowadzania, bowiem przełożonym żołnierzy w tej stacji jest dowódca stacji, nie zaś młodszy inżynier.
Organ II instancji zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie art. 15 i art. 26 s.w.ż., a nie – jak wskazuje skarżący - Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzony decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia do użytku Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. MON z 2013 r., poz. 398). Dokument ten reguluje kwestie organizacyjne służby wojskowej jak wydawanie i wykonywanie rozkazów, zasady żołnierskiego zachowania czy pełnienie służb. Natomiast osoba, która jest wyznaczona na dane stanowisko służbowe (art. 19 ust. 1 pkt 1 s.w.ż.) lub osoba, która czasowo pełni obowiązki służbowe (na podstawie art. 25 s.w.ż.) może wykonywać - jako przełożony - uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów ustawy pragmatycznej, w tym realizować proces opiniowania służbowego w myśl przepisów art. 26 s.w.ż. Art. 25 s.w.ż. stanowi niejako "upoważnienie ustawowe" do dokonania procesu opiniowania jako przełożony, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, mające podobny charakter do upoważnienia w trybie art. 268a k.p.a. Czasowe pełnienie obowiązków służbowych jest instytucją "niejako długoterminową" i dodatkowo płatną, ponieważ wedle art. 88 ust. 1 s.w.ż. żołnierzowi zawodowemu, któremu przez okres co najmniej dwóch miesięcy dodatkowo powierzono czasowe pełnienie obowiązków służbowych, przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Powyższe potwierdza, że czasowe pełnienie obowiązków służbowych jest instytucją trwalszą niż "w zastępstwie".
W skardze na powyższą decyzję Dowódcy JW [...] skarżący zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 26 ust. 11-12 s.w.ż. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyższym przełożonym, uprawnionym do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej może być wyłącznie osoba, która w sposób przewidziany przepisami prawa stanowisko to (tj. stanowisko wyższe w hierarchii wojskowej względem bezpośredniego przełożonego żołnierza) zajmuje, bądź też której stanowisko to zostało czasowo powierzone w trybie art. 25 s.w.ż., podczas gdy prawidłowa wykładnia, tj. wykładnia systemowa i celowościowa powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że wyższym przełożonym w rozumieniu art. 26 ust. 11-12 s.w.ż. jest także osoba, której powierzono pełnienie ww. obowiązków w zastępstwie, chociażby jedynie krótkotrwale te obowiązki wykonywała w związku z nieobecnością etatowego przełożonego,
-co doprowadziło również do naruszenia
b. art. 15 ust. 3 w związku z art. 111 pkt 8 s.w.ż. poprzez błędne uznanie, że organ nie może zawrzeć ze skarżącym kolejnego kontraktu, ponieważ z ostatniej opinii służbowej otrzymał ocenę dostateczną, w sytuacji gdy opinia ta została przez niego zaskarżona, a odwołanie od opinii zostało rozpatrzone przez niewłaściwego wyższego przełożonego, który z racji zajmowanego stanowiska w strukturze jednostki wojskowej (poza baterią radiotechniczną) nie mógł znać jego predyspozycji i kompetencji ani we właściwy sposób ocenić wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych, tym samym należy stwierdzić, że opinia służbowa została wydana z naruszeniem obowiązującej procedury i jako wadliwa nie istnieje w obrocie prawnym - a zatem brak było podstaw do odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 136 k.p.a., a to przez zaakceptowanie faktu, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w celu uzupełnienia dowodów w szczególności:
i. nieustalenie kto, w okresie rozpatrywania złożonego przez skarżącego odwołania od opinii służbowej za 2017 r. pełnił obowiązki dowódcy baterii radiotechnicznej w zastępstwie etatowego dowódcy baterii, ewentualnie (w związku z wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji) błędne ustalenie, że w okresie rozpatrywania złożonego przez niego odwołania od opinii służbowej za 2017 r. nikt nie pełnił obowiązków dowódcy baterii radiotechnicznej,
ii. zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z zeznań świadka st. chor. szt. [...] , pełniącego służbę w [...] . DROP Olszewnica oraz brak przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających (np. dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci rozkazów dziennych dowódcy JW (...), planów szkolenia baterii, meldunków dowódcy baterii radiotechnicznej - do których organ ma dostęp) mających ustalić, kto w okresie rozpatrywania jego odwołania od opinii służbowej za 2017 r. pełnił w zastępstwie obowiązki dowódcy baterii radiotechnicznej,
iii. dowolne, niepoparte żadnym materiałem dowodowym ustalenie, że w okresie zgrupowania poligonowego w [...] (19 – 30 czerwca 2017 r.) skarżący kwestionował polecenia służbowe przełożonych, krytykował ich, obniżył swój poziom wyszkolenia oraz drastycznie zmienił swój stosunek do wykonywania obowiązków służbowych
- a w konsekwencji
iv. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie za wiarygodny dowód w sprawie opinii służbowej za 2017 r., podczas gdy opinia ta, wydana na skutek rozpatrzenia odwołania przez niewłaściwego wyższego przełożonego została sporządzona z naruszeniem przepisów regulujących tryb opiniowania żołnierzy zawodowych, tym samym jest ona nierzetelna i jako taka nie może korzystać z przymiotu wiarygodności, co ostatecznie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych i stało się podstawą odmowy zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej;
b. art. 35 § 1 - 3 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione przewlekłe prowadzenie postępowania, z przekroczeniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ I instancji przeprowadził postępowanie bez zbędnej zwłoki, wówczas orzekałby na podstawie opinii służbowej za 2016 r., w której skarżący został oceniony na ocenę bardzo dobrą, tym samym organ nie miałby podstaw, żeby odmówić zawarcia z nim kolejnego kontraktu,
c. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności, informowania stron, pogłębiania zaufania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę sporządzenia przez organ I instancji odpisów z akt sprawy, w szczególności uniemożliwienie wykonania kopii opinii służbowej, której odpisu w trakcie procesu opiniowania skarżącemu nie doręczono, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nie mógł odnieść się w toku opiniowania do wystawionej mu oceny służbowej, która jest rażąco nierzetelna i niesprawiedliwa, co w realiach niniejszej sprawy skutkowało pozbawieniem skarżącego prawa do aktywnej obrony jego praw, w związku z zamiarem zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej;
d. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało ją uchylić i zobowiązać organ I instancji do zawarcia ze skarżącym kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie organu I instancji do zawarcia z nim kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, gdyż organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącego w ustawowym terminie, tj. niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca powinien był wziąć pod uwagę opinię za 2016 r., a nie za 2017 r. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz ze wskazaniem, iż organ I instancji powinien rozpatrzeć wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu po uprzednim poprawnym przeprowadzeniu procesu opiniowania, tj. rozpatrzeniu odwołania od opinii służbowej za 2017 r. przez właściwego wyższego przełożonego z chwili wniesienia odwołania od opinii służbowej za 2017 r., tj. dowódcę baterii radiotechnicznej, którym wówczas w zastępstwie był st. chor. szt. [...] , a nie osobę zajmującą stanowisko dowódcy zespołu ogniowego pełniącego jednocześnie obowiązki dowódcy jednostki wojskowej.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego.
Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadają prawu.
Stosownie do art. 15 ust. 1 s.w.ż. żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Przepis art. 15 ust. 3 wskazuje, że warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej.
Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i art. 8 ust. 1 s.w.ż). Powyższe rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) oceny opiniowanego żołnierza w ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2732/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje stronie prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące. Nawet uzyskanie przez żołnierza ogólnej oceny dobrej w ostatniej opinii służbowej również nie daje prawa do skutecznego żądania przedłużenia kontraktu (vide wyroki NSA: z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1348/05 oraz z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1655/11).
Decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Co do zasady wydając decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (vide wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01). Sąd administracyjny w sprawie dotyczącej odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej bada jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie może natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok NSA z 1 września 2016 r., sygn. akt I OSK 632/15).
W myśl art. 26 s.w.ż., żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu, które przeprowadza się w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października. W opinii służbowej, przełożony ocenia wywiązywanie się żołnierza zawodowego z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym, ocenia jego predyspozycje i kompetencje. Opinia służbowa służy do określenia dalszego przebiegu służby. W oparciu o zapis § 5 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych, w ramach opiniowania służbowego opiniujący ocenia:
1) wywiązywanie się opiniowanego z obowiązków służbowych na stanowisku służbowym lub zadań służbowych w przypadku opiniowanego pełniącego służbę w rezerwie kadrowej - według następujących kryteriów: a) jakość i terminowość wykonywania obowiązków lub zadań, b) dyspozycyjność, c) samodzielność i inicjatywa, d) planowanie i organizacja pracy;
2) następujące kompetencje i predyspozycje opiniowanego: a) odpowiedzialność, b) determinacja w dążeniu do celu, c) trafność i szybkość podejmowania decyzji, d) odporność na stres, e) komunikatywność i umiejętność pracy w zespole, f) stosowanie się do przepisów, norm i reguł, g) rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, h) dbałość o sprzęt i mienie, i) kultura osobista i dbałość o wygląd zewnętrzny.
W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżący za rok 2017 został zaopiniowany na ocenę dostateczną.
Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, iż nie otrzymał opinii służbowej, bowiem
pokwitował jej odbiór 23 sierpnia 2017 r. (vide karta nr 9 tomu 1 akt administracyjnych sprawy). Nadto skarżący się od tej opinii odwołał, a wyższy przełożony w oparciu o art. 26 ust. 12 pkt 1 s.w.ż. utrzymał ją w mocy. Wydana w trybie odwoławczym opinia jest ostateczna (art. 26 ust. 13 s.w.ż.). Wprawdzie skarżącemu doręczono drugi egzemplarz tej opinii (zamiast kopii) oraz pomyłkowo wpisano datę w formularzu opinii służbowej w miejscu na potwierdzenie odmówienia przyjęcia opinii przez opiniowanego, jednakże charakter tych uchybień nie skutkuje nieważnością procesu opiniowania.
Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji (szczegółowo przedstawione przez nie w rozstrzygnięciach wydanych w ramach niniejszej sprawy) w kwestii zarzutu niewłaściwej osoby rozpatrującej odwołanie. Nie znajdując potrzeby powtarzania tych wywodów, zaprezentowanych w części historycznej uzasadnienia, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że st. chor. szt. [...] (wedle skarżącego – właściwy do rozpoznania jego odwołania) miał czasowo powierzone pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku młodszego inżyniera w stacji naprowadzania baterii radiotechnicznej zespołu ogniowego od 9 maja 2017 r. do 10 stycznia 2018 r., poprzez podpisanie protokołu zdania i objęcia obowiązków. Według § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 września 2014 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, dowódca jednostki wojskowej może powierzyć żołnierzowi zawodowemu czasowe pełnienie obowiązków służbowych na jednym równorzędnym lub wyższym stanowisku. St. chor. szt. [...] , pełniąc czasowo obowiązki na ww. stanowisku młodszego inżyniera, nie mógł równocześnie czasowo pełnić obowiązków na stanowisku dowódcy baterii radiotechnicznej zespołu ogniowego. Nie był zatem uprawniony do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej skarżącego.
W przypadku decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu uznanie zostało przyznane organowi właściwemu w możliwe najszerszym zakresie. Ustawodawca, wprowadzając "warunki wstępne" dla ubiegającego o kolejny kontrakt żołnierza służby kontraktowej (termin złożenia wniosku, co najmniej dobra opinia) nie ograniczył swobody organu właściwego do podjęcia decyzji żadnymi szczególnymi wymogami. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wynika z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 2a s.w.ż. przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty swej nie daje się ocenić pod względem legalności. W świetle przedmiotowej ustawy, służbę kontraktową, charakteryzuje zawarcie kontraktu o charakterze cywilnym, który jest koniecznym warunkiem przystąpienia do służby. Kontrakt ten zawęża pełnienie służby do określonej jednostki, wyznaczonego stanowiska służbowego oraz ściśle określonego czasu. Według art. 13 ust. 2 s.w.ż. kontrakt zawierany jest na okres od dwóch do sześciu lat, przy czym w myśl art. 13 ust. 3 s.w.ż. pierwszy kontrakt na pełnienie służby kontraktowej zawiera się na okres dwóch lat. Maksymalnie 12-letni okres pełnienia kontraktowej zawodowej służby wojskowej został zniesiony (uchylono art. 13 ust. 1 s.w.ż.) w celu umożliwienia żołnierzom nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz odprawy mieszkaniowej. Pamiętać jednak należy, że mianowanie w służbie kontraktowej ma podobny charakter do umowy o pracę na czas określony, a zatem – jak już wzmiankowano - żołnierz powinien liczyć się z tym, iż kontrakt może nie zostać przedłużony. O ile oczywistym pozostaje, że w słusznym interesie żołnierza służby terminowej pozostaje jej kontynuowanie w ramach kolejnego kontraktu, to bez wątpienia nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych pozostaje to by zakontraktowani żołnierze zawodowi byli trakcie jego trwania w pełni dyspozycyjni, tj. gotowi do wykonywania poleceń służbowych. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni zrozumiały i uzasadnia brak w przepisach prawa gwarancji kolejnego zatrudnienia dla żołnierza czy podstaw do konstruowania roszczeń o zawarcie kolejnego kontaktu.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało umotywowane brakiem pozytywnego zaopiniowania wniosku skarżącego o przedłużenie kontraktu z uwagi na uzyskanie dostatecznych opinii służbowych (pierwotnej i wydanej w trybie odwoławczym, czyli ostatecznej). Dostateczna ocena wynikała z obniżenia poziomu wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, co odzwierciedlały m.in. wyniki uzyskane przez niego z egzaminów przeprowadzonych na zgrupowaniu poligonowym w O. w dniach (...) czerwca 2017 r.
Zdaniem Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i tym samym naruszenia prawa. Dowódca JW [...] kierował się swobodną oceną dowodów, której nie można przypisać znamion dowolności. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi prawa dla decyzji administracyjnej wynikające z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W szczególności wskazuje w dostateczny sposób zindywidualizowane okoliczności stanowiące podstawę odmowy zawarcia kolejnego kontraktu, znajdujące odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Postępowanie było prowadzone we właściwym trybie i przez właściwe organy. Brak było też innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Z powołanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.