II SA/WA 483/24

II SA/Wa 483/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
62 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust.1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2024 poz 145
art. 114 ust. 1 pkt. 2, art 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji, dalej "KGP", decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], dalej "KWP", z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania L. B., dalej "skarżący", prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w ilości 51 dni.
Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych:
Na podstawie rozkazu personalnego KWP nr [...] z dnia [...] kwietnia
2017 r. skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] maja 2017 r.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, "z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15 wraz z odsetkami".
KWP decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w ilości 51 dni. W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 6a ust.2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji Dz. U. z 2020 foku,1 poz.360, z późn. zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Zgodnie zaś z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art: 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami' o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
KWP wyjaśnił, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada .2018 roku (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Organ podał, że na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r.
KWP podał również, że w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca określił do jakich spraw stosuje, się przepis art. 115a w brzmieniu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika. Zgodnie z tym przepisem art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
Zdaniem KWP ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. Organ uznał, że naliczenie i wypłacenie skarżącemu ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby
w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma więc podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób.
Wnioskiem z [...] grudnia 2023 r. skarżący wystąpił do KGP o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r. We wniosku tym skarżący zarzucił KWP wydanie decyzji z naruszeniem art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach.
Skarżący podniósł, że przyjęcie przez organy Policji za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych w ten sposób, że do spraw zakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się przelicznik 1/30 dla wymiaru ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego było błędne. Ponadto wskazał, że wprowadzając art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] KGP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r.
W podstawie prawnej organ powołał art. 158 § 1 oraz 157 § 1 i 2 k.p.a.
W uzasadnieniu organ podniósł, że z analizy decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r. wynika, iż nie jest ona dotknięta wskazanymi przez skarżącego przesłankami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wadą, co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. KWP odmówił wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wskazując, że skarżący został zwolniony w dniu [...] maja 2017 r.,
a należny ekwiwalent pieniężny został mu wypłacony zgodnie z art. 115a ustawy o Policji w brzemieniu przed dniem stwierdzenia niezgodności przedmiotowego przepisu
z konstytucją.
KGP powtórzył argumentację zawartą w decyzji KWP z dnia [...] października
2020 r. Wskazał ponadto, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.
KGP wskazał, że w związku z tym, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] maja 2017 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie było podstaw prawnych ku temu, by jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ podniósł, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. W ocenie KGP wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony.
Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgodny z Konstytucją RP, KGP wskazał, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, iż dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu brak jest przesłanek prawnych od odstąpienia, w myśl żądania strony, od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. W ocenie KGP uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 k.p.a. bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną.
Wobec powyższego KGP stwierdził, że decyzja KWP z dnia [...] października
2020 r. jest prawidłowa i nie jest dotknięta żadną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.pa., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została wydana bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, dlatego też należy odmówić stwierdzenia jej nieważności.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż decyzja KWP z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do wyrównywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w ilości 51 dni nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą o szczególnych rozwiązaniach;
b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja, jak również poprzez sporządzenie jego uzasadnienia niezgodnie z ustawowymi wymogami;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż stanowi on przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KGP oraz o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący zwrócił uwagę na, jego zdaniem, wtórną niekonstytucyjność art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W ocenie skarżącego oczywista niezgodność przepisu z Konstytucją RP i uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy. Z powyższego zatem wynika, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku, przepis art. 115a ustawy o Policji w poprzednio obowiązującym zakresie utracił moc ex tunc, czyli z momentem wejścia w życie (czyli od dnia 19 października 2001 roku) i za cały ten okres, a nie tylko od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego skarżącemu przysługuje uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego.
Skarżący podniósł również, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach istotne znaczenie ma treść art. 9 ust. 1 zdanie 2 tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc
w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.
Skarżący podniósł, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/ 15. Zdaniem skarżącego, nie sposób jest zaakceptować dokonaną przez organ literalną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, gdyż uniemożliwia ona zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo błędne.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja KGP z dnia [...] stycznia
2024 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji KWP z dnia [...] października 2020 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe
i dodatkowe w ilości 51 dni.
Skarżący zwracając się do KGP o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wskazał, że jest ona obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że rażąco ona narusza prawo. Skarżący wyraźnie we wniosku tym nie określił, które konkretnie przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały przez KWP rażąco naruszone, niemniej jednak z uzasadnienia jego wniosku wynika, że skarżący zarzuca KWP błędną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Wskazuje również na naruszenia art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa,
a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny
i niedwuznaczny. Co do zasady spór co do wykładni przepisu prawa materialnego, nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513).
Wyjaśnić należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102).
W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Wydając decyzję z dnia [...] października 2020 r. KWP oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30.
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 8 marca
2024 r., sygn. akt III OSK 7080/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W orzecznictwie podnosi się, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP.
Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych w trybie zwykłym. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji KWP oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, niepodzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3911/21.
Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o właśnie błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny
i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1196/22, z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2683/21, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1907/22, z dnia 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2088/13, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156) i powołane tam orzecznictwo).
Decyzja KWP z dnia [...] października 2020 r. opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jakiego dopuścił się KWP, nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa.
W zaskarżonej decyzji KGP błędnie uznał, że decyzja KWP jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący jest słuszna. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję KGP nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd
w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja KWP z dnia [...] października 2020 r. narusza prawo w sposób wyżej przestawiony.
Skargę należało zatem oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.