II SA/WA 458/24

II SA/Wa 458/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej wysokości świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
G. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. (nr [...]), którą Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwana dalej: K.p.a.) w zw. z art. 459 pkt 1 i art. 461 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U poz. 655 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] listopada 2023 r. (nr [...]) odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [...] marca 2020 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu, zwolnionemu ze służby wojskowej z dniem 30 stycznia 2020 r., na mocy rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), prawa do świadczenia pieniężnego należnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Stan faktyczny sprawy jest następujący:
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K. ostateczną decyzją
z dnia [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1, ust. 2, ust. 6 i ust. 9 oraz art. 97a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2019 r., poz. 330), przyznał G. F. jednorazowe świadczenie pieniężne w kwocie 80.520,00 zł przysługujące za okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (tj. od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r.). W jej uzasadnieniu podał, że skarżącego – pełniącego nieprzerwanie czynną służbę wojskową od 2 lipca 1997 r. - zwolniono z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] listopada 2019 r. (nr [...]), na podstawie art.111 pkt 9 lit. a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z dniem 31 stycznia 2020 r. Skarżący wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w dniu [...] października 2019 r., po otrzymaniu rozkazu personalnego Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2019 r. o wyznaczeniu z dniem [...] lipca 2019 r. na stanowisko służbowe szefa sekcji w [...] Batalionie Dowodzenia, z grupą uposażenia [...] (wyższą niż dotychczas), przed objęciem – w dniu [...] listopada 2019 r. - obowiązków służbowych na nowym stanowisku. W związku z tym, stosownie do art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługiwało mu świadczenie z uwzględnieniem stawki obowiązującej na poprzednim stanowisku służbowym (U-13).
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K. decyzją z dnia [...]sierpnia 2022 r. (nr [...]), na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. (nr [...]), a Minister Oborny Narodowej w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. (nr [...]), utrzymał w mocy tę decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 61/23 uchylił powyższe decyzje organów obu instancji, wywodząc w jego uzasadnieniu, że z okoliczności sprawy nie wynika
w sposób jednoznaczny, że skarżący, który w dniu [...] maja 2020 r. złożył wojskowemu organowi emerytalnemu oświadczenie, że wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia [...] marca 2020 r. w części dotyczącej wysokości świadczenia pieniężnego, z uwagi na otrzymanie nowego "Zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych do celów zaopatrzenia emerytalno-rentowego", domagał się jej zmiany
w trybie art. 155 K.p.a.
W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący podał, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2020 r., w związku
z podwyżkami uposażenia żołnierzy zawodowych obowiązującymi od dnia[...]stycznia 2020 r., powinna być zweryfikowana na podstawie art. 155 K.p.a.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił wnioskodawcy zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. (nr [...] ), a Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] listopada 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony
i stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji o braku podstaw do zmiany decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2020 r.
Organ odwoławczy wywiódł, że zarówno w nieobowiązującej już ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, nie ma przepisu prawa nakazującego uwzględnienie zmian w wysokości przysługującego uposażenia, zaistniałych po dniu zwolnienia z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego (waloryzacji uposażeń) i uwzględnienie stawek uposażenia z ostatniego dnia pełnienia służby wojskowej. Przepis art. 461 ostatnio powołanej ustawy, odnoszący się do podstawy wymiaru należności w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej po uprzednim objęciu wyższego stanowiska służbowego, nie zawiera analogicznej regulacji jak przepis art. 450 tej ustawy, który stanowi, że żołnierz pozostający w dyspozycji otrzymuje uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość.
W konkluzji organ stwierdził, że żądanie skarżącego jest sprzeczne z art. 461 ustawy o obronie Ojczyzny, a w konsekwencji nie zostały spełnione łącznie wszystkie określone w art. 155 K.p.a. przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej.
G. F. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] stycznia 2024 r. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora WBE w K. z dnia [...] listopada 2023 r.
Skarżący zarzucił organom nieprawidłową wykładnię art. 97a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem skarżącego, z powyższego przepisu nie wynika, że podstawą ustalenia świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (art. 95 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) jest uposażenie należne żołnierzowi w ostatnim dniu pełnienia służby na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, ale chodzi o świadczenie należne na tym stanowisku w dniu zwolnienia ze służby. Świadczy o tym fakt, że Wojewódzka Komenda Uzupełnień w N., w związku
z wejściem w życie rozporządzenia z 1 kwietnia 2020 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 572), zmieniła decyzję własną z dnia 31 stycznia 2020 r. w przedmiocie przyznania odprawy i innych należności w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, dodatkowego uposażenia rocznego), wskazując w uzasadnieniu że nowe stawki uposażenia żołnierzy zawodowych mają zastosowanie do ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych od dnia 1 stycznia 2020 r., a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się tej zmianie i przemawia za tym słuszny interes strony. Skarżący dodał, że Komendant 35. Wojskowego Oddziału Gospodarczego w K. w dniu [...] kwietnia 2020 r. wystawił zaświadczenie o wysokości uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierza zawodowego do celów zaopatrzenia emerytalno-rentowego, z uwzględnieniem nowych (wyższych) stawek uposażenia.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podniósł m. in., że wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2023 r. II SA/Wa 61/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
W sprawie nie budzi obecnie wątpliwości (w związku z wyjaśnieniami G. F. zawartymi w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r.), że intencją skarżącego była zmiana ostatecznej decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie art. 155 K.p.a. i w tym (nadzwyczajnym) trybie jego wniosek rozpoznany został w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujący przypadki weryfikacji decyzji ostatecznych. Jak każde postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, omawiane postępowanie jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie. Ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Zadaniem organu, który prowadzi takie postępowanie jest wyjaśnienie i ocena, czy w danych okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a.
Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest możliwa przy spełnieniu łącznie następujących warunków: po pierwsze - sprawa dotyczy ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; po drugie – strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie; po trzecie – przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej weryfikacji, po czwarte zaś - za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z tego wynika, że postępowanie prowadzone w omawianym trybie ma na celu zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą/uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie, lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany/uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację. Nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 835/23). Również interes społeczny może polegać na zapewnieniu niesprzeczności decyzji
z obowiązującym w danej materii prawem.
W orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 281/08) podnosi się również, że "zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją".
Wskazuje się również, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, wyrok WSA w K. z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1559/23, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1360/23). Przyjmuje się niekiedy (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2056/15), że "regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych. Nie wyklucza się także sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do «związanej» części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 k.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie". Dodać należy, że w literaturze przedmiotu (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2024) wywodzi się, że "z istoty postępowania, o którym mowa, i z brzmienia przepisu art. 155 wynika raczej wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujące".
Odnosząc te ogóle uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji pominięto (zasadniczą) kwestie dopuszczalności zmiany decyzji WBE z dnia [...] marca 2020 r., czyniąc to dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może stanowić uzasadnienia dla podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia ani też go uzupełniać.
Organy obu instancji przyjęły, że okolicznością przesądzającą, że w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości dokonania zmiany decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] marca 2020 r. przyznającej skarżącemu jednorazowe świadczenie pieniężne przysługujące za okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, jest fakt, że zarówno w nieobowiązującej już ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, nie ma przepisu prawa nakazującego uwzględnienie zmian w wysokości przysługującego uposażenia, zaistniałych po dniu zwolnienia z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego i uwzględnienie stawek uposażenia z ostatniego dnia pełnienia służby wojskowej. Argumentowały, że przepis art. 461 ostatnio powołanej ustawy, odnoszący się do podstawy wymiaru należności w przypadku wypowiedzenia przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej po uprzednim objęciu wyższego stanowiska służbowego, nie zawiera analogicznej regulacji jak przepis art. 450 tej ustawy, który stanowi, że żołnierz pozostający w dyspozycji otrzymuje uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość.
Sąd tego stanowiska nie podziela. Zdaniem Sądu, to że w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w odniesieniu do świadczenia należnego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 95 pkt 1 tej ustawy, a przede wszystkim w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny nie ma przepisu na wzór art. 450 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, nie może prowadzić do przyjęcia, że zmianie decyzji w tym przedmiocie sprzeciwia się przepis prawa. Wyłączenie stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji musi jasno wynikać z konkretnego przepisu prawa (jak np. art. 82 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 594).
W tej sytuacji obowiązkiem organów winno być rozważenie, czy decyzja WBE w K. z dnia [...] marca 2020 r. może podlegać zmianie w trybie art. 155 K.p.a., a jeżeli tak, to czy - w kontekście podnoszonej przez stronę waloryzacji stawek uposażenia żołnierzy zawodowych, dokonanej ze skutkiem od 1 stycznia 2020 r. - za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak już podniesiono, słuszny interes strony, to nie jakikolwiek interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim taki, który nie narusza prawa i jest zgodny z zasadami współżycia społecznego, a więc ma społeczne uzasadnienie. Organ powinien pamiętać, że decyzja w trybie art. 155 K.p.a. jest dectzją uznaniową i powinna być należycie uzasadniona. W utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, czyli umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994/0/181). Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1962/21).
Przedstawione okoliczności faktyczne sprawy i przepisy prawa prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w K. z dnia [...] listopada 2023 r. odmawiająca zmiany decyzji tego organu z dnia [...] marca 2020 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego należnego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, naruszają prawo i dlatego na podstawie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.
Odnosząc się do wniosku skarżacego o zasądzenie kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do sądu, należy zauważyć, że w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądlow odnośnie podstaw do zasądzenia kosztów dojazdu do sądu na rozprawę, w sytuacji jeśli stawiennictwo strony jest nieobowiązkowe.
Przyjmuje się, że skuteczne wnioskowanie o zwrot kosztów podróży jest możliwe tylko w sytuacji, gdy sąd zarządzi osobiste stawiennictwo strony (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 115/16), niemniej przyjmuje się również, że iIstnieje wprawdzie możliwość zasądzenia kosztów przejazdów do sądu, nawet jeśli stawiennictwo nie było obowiązkowe (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2024 r. sygn.. akt III OZ 382/24, z dnia 16 listopada 2019 r. sygn. akt I GZ 371/19, z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II GZ 729/17, z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OZ 656/17, z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OZ 1087/14). Warunkiem zasądzenia kosztów dojazdu do siedziby sądu jest jednak udokumentowanie poniesienia określonych kosztów. Tymczasem skarżący nie przedłożył na rozprawie żadnego dokumentu na tę okolicznośc.
Z tych wszystkich powodow Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), orzeł jak w sentencji wyroku.