II SA/WA 1389/19

II SA/Wa 1389/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 2652/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2017 poz 2365  art. 118 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 115 a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , Marcin Kwiatkowski, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 roku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 145 ze zm., dalej także: "ustawa o SG"), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560, dalej także: "rozporządzenie MSWiA z 2005 r."), po rozpatrzeniu wniosku L.T. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendant Główny Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w sprawie o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2019 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Skarżący L.T. od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] maja 1991 r. pełnił służbę w [...], a następnie od dnia [...] maja 1991 r. do dnia [...] lutego 2011 r. w Straży Granicznej.
Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o SG - zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2011 r. ze służby w Straży Granicznej, z uwagi na nabycie praw emerytalnych.
W związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, skarżącemu wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym działając zgodnie z art. 118 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby w zw. z rozporządzeniem MSWiA z 2005 r., wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe.
Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy, wskazując w uzasadnieniu, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami od dnia zwolnienia skarżącego ze służby.
W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r., w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Skarżący wskazał w uzasadnieniu wniosku, że "wyrok Trybunału dotyczy co prawda Policji, ale jego treść związana jest tym, że Policjanci (podobnie jak funkcjonariusze SG) posiadali prawo do urlopu w wymiarze 30 dni kalendarzowych. W 2001 r. dokonano zmiany na prawo do urlopu w wymiarze 26 dni roboczych utrzymując do dnia wyroku mnożnik 1/30 do obliczenia wartości ekwiwalentu", co w konsekwencji wspominanego wyroku zostało uznane za niekonstytucyjne.
Jednocześnie, skarżący zawnioskował o wszczęcie przez organ stosownego postępowania lub innych czynności prawem przewidzianych celem umożliwienia otrzymania przez skarżącego ekwiwalentu zgodnie z zasadami określonymi jednoznacznie przez Trybunał Konstytucyjny, na poziomie zbliżonym, do innych służb mundurowych, których ekwiwalent ustala się przy użyciu mnożnika 1/22 a nawet 1/21.
W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy z uwagi na brak podstaw prawnych do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości innej niż wynikająca z naliczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o SG i rozporządzeniem MSWiA z 2005 r. wydanym na jego podstawie, obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby.
Na wstępie uzasadnienia decyzji Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że należności dla skarżącego zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi w dacie zwolnienia przepisami, tj. zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG oraz zgodnie rozporządzeniem MSWiA z 2005 r. Organ podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r. podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, wskazując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Organ zaznaczył, że ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia oraz wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza.
Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że wyrok ten nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Organ dodał jednocześnie, że w przedmiotowym wyroku nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania, czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
W związku z powyższym, organ uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., podnosząc, iż do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie wypłata ekwiwalentu nie może być realizowana na innych zasadach, niż dotychczas obowiązujące, co oznacza, że wniosek skarżącego o wyrównanie otrzymanego ekwiwalentu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach pragmatyki służbowej.
W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r.
Skarżący zarzucił naruszenie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 - Traktat o Unii Europejskiej) - poprzez nierówne traktowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej w zestawieniu z funkcjonariuszami Policji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Komendant Główny Straży Granicznej - działając m. in. na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a. - decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy sporną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w całości podtrzymuje swoją wcześniejszą argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r.
Komendant Główny Straży Granicznej zauważył, że niespornym jest, iż w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia, zgodnie z przepisem art. 118 ustawy o SG, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, zgodnie z przelicznikiem obowiązującym w dacie wypłaty przedmiotowej należności unormowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r., obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o SG i regulowało kompleksowo kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy.
Organ wskazał ponadto, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w zakresie, w jakim orzeka o niezgodności z Konstytucją RP art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Jednocześnie, organ podkreślił, że w komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny nie wskazał na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności odnoszącego się do zasad wypłaty i uprzedniego obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W tej sytuacji, organ podniósł, że w przedmiotowym zakresie ustawodawca nie znowelizował przepisów pragmatycznych normujących funkcjonowanie Straży Granicznej, w związku z tym wypłata ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana na innych zasadach, niż obowiązujące zarówno w dniu wypłaty skarżącemu ekwiwalentu, jak i obecnie.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Karty Praw Podstawowych UE w zakresie nierównego traktowania funkcjonariuszy różnych formacji mundurowych, organ stwierdził, że nie dostrzega w niniejszej sprawie zbliżonych stanów faktycznych i prawnych, bowiem kwestie prawa funkcjonariuszy do urlopu są odmiennie uregulowane w ustawach pragmatycznych dotyczących poszczególnych formacji, stąd też ekwiwalent urlopowy jest ustalany różnie w poszczególnych służbach, tj. przy użyciu innych mnożników: 1/30, 1/22 a nawet 1/21 dla Służby Więziennej. W tej sytuacji, zdaniem organu, powołanie się przez skarżącego na analogię przedmiotu sprawy nie znajduje uzasadnienia.
Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącego argumentacji opartej na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, organ zauważył, iż w polskim systemie prawnym wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś ich moc wiążąca ogranicza się do konkretnej sprawy administracyjnej (w przypadku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika to z odpowiedniego stosowania przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) na mocy odesłania zawartego w art. 193 tejże ustawy.
Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że przepisy ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.), w art. 33 wyraźnie wskazują bowiem, iż zakres kognicji Trybunału obejmuje orzekanie w sprawach zgodności: ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie oraz z przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami.
Ponadto, Komendant Główny Straży Granicznej - powołując się na przepis art. 107 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego (np. ustawy) albo do poszczególnych jego przepisów - stwierdził, że przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny nie są określone instytucje, konstrukcje czy rozwiązania prawne stosowane w polskim porządku prawnym, a konkretne akty normatywne i zawarte w nich przepisy.
Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję, musiał mieć na względzie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza niekonstytucyjność określonego przepisu ustawy o Policji, nie odnosząc się w żaden sposób do normujących tożsamą materię przepisów regulujących funkcjonowanie Straży Granicznej w randze aktu wykonawczego. W tej sytuacji, organ uznał, że przedstawione we wspomnianych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania prawne dotyczące konkretnej sprawy (w zakresie innego stanu faktycznego i innego aspektu prawnego niż rozstrzygany w zaskarżonej decyzji), nie mogą być w żadnym wypadku podstawą do uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącego żądania. Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnej odmowy stosowania przepisów z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż ta może być orzeczona jedynie przez Trybunał Konstytucyjny, co w odniesieniu do stosownych przepisów dotyczących Straży Granicznej, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie nastąpiło.
Ponadto, Komendant Główny Straży Granicznej uznał zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest nieuzasadniony, gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiło nierówne traktowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej w zestawieniu z funkcjonariuszami Policji.
Komendant Główny Straży Granicznej wskazał także, że argumentacja skarżącego - tzw. analogia legis również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ta instytucja ma zastosowanie głównie do wypełnienia luk w prawie. Tymczasem, jak stwierdził organ, w przedmiotowej sprawie trudno uznać, że mamy do czynienia z luką w prawie, gdyż rozstrzygana decyzją materia jest wyczerpująco unormowana w przepisach pragmatyki Straży Granicznej. Organ uznał, że subiektywne odczucie skarżącego, iż unormowanie to w obecnym kształcie jest niewłaściwe (co może sugerować występowanie szczególnego rodzaju luki prawnej określanej mianem contra legem) - niemające, póki co odzwierciedlenia w działaniach prawodawcy zmierzających do zmiany regulacji ani orzeczeniach sądów czy Trybunału Konstytucyjnego - nie może uzasadniać stosowania przez organ analogii z bliżej nieokreślonych przez stronę przepisów.
Odnosząc się do argumentu o sprzeczności przepisów dotyczących Straży Granicznej z przepisami Konstytucji RP oraz Karty Praw Podstawowych UE w zakresie równego traktowania i obowiązku stosowania w takiej sytuacji przepisów wyższej niż ustawa prognostyczna rangi, organ wskazał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego dokonywania oceny zgodności przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych z Konstytucją, natomiast zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Organ podkreślił, że wydając zatem rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie organy administracji są związane obowiązującymi przepisami, dopóki ich stosowania, jako niezgodnych z Konstytucją nie orzeknie władny do tego organ władzy sądowniczej - Trybunał Konstytucyjny.
Ponadto, w związku z faktem, iż nie powstała zaległa należność, Komendant Główny Straży Granicznej uznał wniosek skarżącego w zakresie odsetek za bezpodstawny.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:
– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, a także art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie prawa do wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który będzie w pełniej wysokości rekompensował niemożność otrzymania świadczenia w naturze,
– naruszenie art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. - poprzez pozbawienie prawa skarżącego do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany płatny urlop,
– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a.
Ponadto, skarżący wniósł o:
– skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania zgodności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP,
– skierowanie, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przedmiocie wykładni art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r., dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy, w przypadku, gdyby argumentacja powołana w skardze okazała się niewystarczająca.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że skoro art. 118 ustawy o SG jest przepisem obowiązującym (Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP), to organ nie mógł odmówić jego zastosowania.
Skarżący podniósł, że sporne jest, czy w świetle innych, niż ustawa o Straży Granicznej, aktów prawnych skarżącemu, w obowiązującym stanie prawnym, przysługuje prawo do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy. Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08.
Skarżący wskazał, że Konstytucja RP w art. 66 ust. 2 ustanawia prawo pracownika do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, przy czym zastrzega, że maksymalne normy czasu pracy określi ustawa. Skarżący dodał, że prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w Konstytucji RP w sposób bezwarunkowy, mimo że urlop ma charakter cykliczny, to prawo do urlopu jest stałe i trwałe, jak długo dana osoba jest pracownikiem. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że żaden pracownik nie może być pozbawiony tego prawa, ani się go zrzec. Skarżący podniósł, że dyspozycja art. 66 Konstytucji RP stanowi o powszechności, a nie indywidualności tego prawa, ponieważ odnosi się do praw wszystkich osób wykonujących pracę, nie różnicując ich statusu, zaś pojęcie pracownika w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP powinno być rozumiane równie szeroko, jak w art. 66 ust. 1, gdyż nie ma powodów, aby różnicować zakres podmiotowy obu tych przepisów. Skarżący wskazał, że w przypadku rozwiązania stosunku pracy (służbowego) prawo do płatnego urlopu wypoczynkowego przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz analogicznie przekształca się też do prawa wyrównania należności z tego tytułu, zaś prawo to musi zatem odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do wyrównania rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop lub za czas wolny od pracy (służby).
Zdaniem skarżącego, na szczególną uwagę zasługuje, że treść art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG nasuwa uzasadnione wątpliwości co do zgodności z zasadą zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przez organy państwa (vide: wyrok TK z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. U 11/97).
Skarżący wskazała, że prawo do wyrównania należności z tytułu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest prawem nabytym. Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny prezentuje jednolity pogląd, zgodnie z którym ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżący podkreślił, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym oraz zapewnia ochronę praw podmiotowych, w tym prywatnych, a także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw podmiotowych określonych przez prawo.
Ponadto, skarżący wskazał, że oficjalne stanowisko Komendanta Głównego Straży Granicznej, prezentowane wobec organów władzy ustawodawczej, jest zasadniczo inne niż to, które ten sam organ usiłował narzucić skarżącemu.
Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 wyraził pogląd, że jeżeli w systemie prawa istnieje norma o treści tożsamej do normy uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - jednak wynika z innych przepisów prawa niż te, które były objęte wyrokiem - to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności.
W związku z powyższym, skarżący - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1057108 - stwierdził, że z powyższych orzeczeń jednoznacznie wynika, iż badając każdą sprawę, nie wystarcza formalistyczna wykładnia przepisu prawa, w analizowanym przypadku formalistyczna wykładnia treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o SG, gdyż takie działanie prowadzi wprost do skutków sprzecznych z Konstytucją RP, które naruszają zagwarantowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP istotę praw i wolności człowieka i obywatela albo - jak podkreśla Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze.
Z kolei, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00, skarżący uznał, że powyższych orzeczeń NSA wynika, że ani brzmienie Konstytucji RP (art. 178 ust. 1), ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że - co do zasady - sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.
Skarżący zauważył, że stosownie do art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.Urz.UE.L 299/9 z 18 listopada 2003 r. z późn. zm.), państwa członkowskie zobowiązały się przyjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, przy czym warunki uprawniające pracownika do urlopu i przyznające mu taki urlop znajdą uregulowania w ustawodawstwie krajowym lub praktyce krajowej
Zdaniem skarżącego, przepis art. 7 ust. 1 cyt. Dyrektywy nie zawiera żadnego ograniczenia w zakresie prawa do urlopu (nie znajduje także ograniczania w zakresie prawa do wyrównania i wypłacenia wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu). Skarżący podkreślił, że w świetle art. 7 ust. 2 cyt. Dyrektywy, minimalny okres corocznego płatnego urlopu nie może być zastąpiony wypłatą ekwiwalentu pieniężnego, z wyjątkiem przypadku, gdy stosunek pracy ulega rozwiązaniu.
W konsekwencji, skarżący wskazał, że naturalnym jest, że w przypadku ustania stosunku pracy brak jest możliwości fizycznego wykorzystania nabytego prawa do urlopu. Dodatkowo, skarżący uznał, że aby zapobiec temu, żeby ze względu na tę niemożność skorzystanie przez pracownika z tego prawa. choćby w formie pieniężnej, nie było wyłączone, Dyrektywa 2003/88/WE w art. 7 ust. 2 ustanawia prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego przepis art. 1 ust. 3 przedmiotowej Dyrektywy, który stanowi, że jej postanowienia stosuje się do wszystkich sektorów działalności, zarówno publicznego, jak i prywatnego, w rozumieniu art. 2 Dyrektywy 89/3911EWG.
Zdaniem skarżącego, cyt. Dyrektywa nie dzieli pracowników na tych pozostających w stosunku pracy i tych pozostających w stosunku służby, traktując wszystkie kategorie pracowników jednolicie.
Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo każdego pracownika do corocznego płatnego urlopu uznane jest za zasadę wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnej wadze, od której nie może być odstępstw i której implementacja przez właściwe władze krajowe może być dokonana tylko w granicach wyraźnie wytyczonych samą Dyrektywą (vide: m.in. wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-173/99 BECTU, pkt 43; wyrok z dnia 18 marca 2004 r. w sprawie C-342/01 Merino Gómez, pkt 29; wyrok z dnia 16 marca 2006 r. w sprawach połączonych C-131/04 i C257/04 Robinson-Steele, pkt 48). Skarżący podniósł, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie C-173/99 BECTU podkreślił, że pracownicze prawo do płatnego urlopu w każdym roku jest niezbywalnym prawem wszystkich pracowników Unii Europejskiej, niezależnym od przepisów krajowych, co oznacza, że pracownicy mogą się na to prawo bezpośrednio powoływać i w przypadku kolizji z regulacjami krajowymi te ostatnie nie mogą być stosowane.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga L.T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Komendant Główny Straży Granicznej, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2019 r. odmawiającą ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zarzucił organowi nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego.
Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że jest związany Konstytucją i ustawami i w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez organ (i Sąd) przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że "negatywny" wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, dodając, że tylko ta norma tarci moc powszechnie obowiązującą i na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego przestaje być elementem systemu prawa.
W tej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.
Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.
Należy zauważyć, że kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15, czy też z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m. in. wyroki z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14, czy też z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa - przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną.
Warto w tym miejscu zauważyć, że powyższy pogląd znalazł akceptację również w doktrynie (por. m. in. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności normy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę.
Wskazać należy, że z przepisów art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym.
Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że przyjmuje się jednocześnie, iż niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego.
Warto zauważyć, że rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W świetle wynikającego z Konstytucji RP związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu, niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu, niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00).
W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji.
Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd - będąc związany tylko ustawą - może odmówić zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie rozporządzenia wykonawczego, która analogiczna jest z uznaną za niekonstytucyjną normą prawną wyrażoną w ustawie.
Należy zauważyć, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).
W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, nie znajdując podstaw do przedstawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.
Warto zauważyć na marginesie, odnosząc się do zapatrywania organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż należy mieć na uwadze zarówno art. 8 Konstytucji RP, uznający Konstytucję RP za najwyższe prawo w RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Z tych przepisów - zasad konstytucyjnych wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (vide: K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK /w:/ Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, pod red. K. Działochy i S. Jarosz-Żukowskiej, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2013, s. 22; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17).
W tej sytuacji, Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione jest zatem w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w tym przypadku o randze podustawowej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP.
Należy przypomnieć, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy), a więc do "równowartości" urlopu niewykorzystanego w naturze, zostało "zagwarantowane" w ustawie (vide: art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. Istnieje zatem ustawowa podstawa do wypłacenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W tej sytuacji, wobec niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia określającego zasady obliczania wysokości ekwiwalentu urlopowego, wysokość tego świadczenia może i powinna być ustalona bezpośrednio na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 z uwzględnieniem art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.
Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.