II SA/WA 451/19

II SA/Wa 451/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1847/21 - Wyrok NSA z 2023-03-07
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a ust. 1, art. 15c, art. 22a, art. 24a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.
Uzasadnienie
A. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponownie ustalił skarżącej wysokość emerytury.
A. M. w dniu [...] września 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy.
Wnioskodawczyni podała, że w latach poprzedzających 31 lipca 1990 r. pełniąc służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych KWMO w L. jako [...], swoje obowiązki wykonywała zgodnie z prawem i obowiązującymi procedurami, nikogo nie prześladowała. W 1990 r. została pozytywnie zweryfikowana i przyjęta do służby w Urzędzie Ochrony Państwa Delegatura w L. (na stanowisko [...]), a od [...] czerwca 2002 r. do [...] tycznia 2017 r. pełniła służbę jako [...] w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w L. na stanowisku [...]. A. M. podniosła, że powierzone zadania i obowiązki wykonywała rzetelnie (o czym świadczą nagrody pieniężne, awanse, odznaczenia, w tym Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju", Srebrny Medal "Za Długoletnią Służbę"), niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia (skarżąca powołała się na zaświadczenie ABW z [...] sierpnia 2017 r. o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury).
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2019 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Organ podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] lipca 2017 r. informujące o przebiegu służby A. M. oraz pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] kwietnia 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza oraz akt osobowych skarżącej stwierdził, że A. M. w okresie od [...] września 1984 r. do 31 lipca 1990 r (a więc przez 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni) pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. W dniu [...] sierpnia 1990 r. została przyjęta do służby w Urzędzie Ochrony Państwa delegatura w L. (a następnie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Ze służby została zwolniona w dniu [...] stycznia 2017 r. tj. po 32 latach, 4 miesiącach i 15 dniach łącznego okresu służby.
Organ powołał słownikowe synonimy określenia "krótkotrwały" (m. in. "chwilowy", "doraźny", "trwający krótko", "przejściowy", "epizodyczny") i stwierdził, że niespełna sześcioletnia służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, stanowiąca 18 % całego okresu jej służby, nie była służbą krótkotrwałą. Z całą pewnością funkcjonariuszka przez ten okres dokładanie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.
Odnosząc się do drugiej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 tego artykułu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza". Organ stwierdził, że ta przesłanka w wypadku skarżącej została spełniona. Z pism Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] kwietnia i z [...] czerwca 2018 r., dotyczących przebiegu służby skarżącej, wynika, że A. M. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., a służbę pełniła w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, Dz. U. nr 86, poz. 734), uzasadniających podwyższenie emerytury.
W konkluzji organ stwierdził, że skoro służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to już z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia jej wniosku z [...] września 2017 r. i w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego na zasadach korzystniejszych.
A. M. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzuciła Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. muszą wystąpić łącznie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W szczególności stwierdziła, że z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wynika, że wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście w znaczeniu koniunkcyjnym jak i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi.
W rozpatrywanym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis wymienia dwie, odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że te przesłanki zostały wymienione w dwóch podpunktach, a nie w jednym zwartym przepisie.
Skarżąca podniosła, że funkcjonariusze którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 69 Prezesa RM w sprawie trybu i warunków przejmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w UOP i innych jednostkach podległych MSW oraz ich zatrudniania w MSW.
A. M. stwierdziła ponadto, że zaskarżona decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. Skarżąca podkreśliła, że "krótkotrwałość" służby to pojęcie nieostre, a organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że jej niespełna sześcioletnia służba na rzecz państwa totalitarnego, która stanowiła jedynie 12 % okresu służby, nie może być uznana za krótkotrwałą i oparł się na "subiektywnym odczuciu" rozpatrującego wniosek.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżąca pełniła służbę (początkowo w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych KWMO w L. jako [...]-[...], a następnie w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) od [...] września 1984 r. do [...] stycznia 2017 r., (a więc przez okres 32 lat, 4 miesiące i 15 dni), przy czym przez 5 lat, 10 miesięcy i 15 dni (od [...] września 1984 r. do 31 lipca 1990 r.) była to służba, o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariuszka wykonywała powierzone obowiązku rzetelnie oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej).
W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.
Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wyłączenie jest zatem dopuszczalne tylko w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, które kontynuowały służbę "po weryfikacji", już na rzecz państwa demokratycznego.
Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Użyty w przepisie ust. 1 art. 8a ustawy spójnik "oraz" oznacza, zdaniem Sądu, koniunkcje dwóch warunków: krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Pogląd prezentowany przez skarżącą prowadzi do wniosków podważających cele tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u. Jeżeli zatem obie wymienione w art. 8a ust. 1 przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.
Potwierdzenie tego stanowiska Sądu znaleźć można w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z [...] grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy zaopatrzeniowej, w którym jednoznacznie stwierdzono, że, określone w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego, muszą być spełnione łącznie.
Dokonując wykładni art. 8 a ust. 1 ustawy trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy - gdy zgłoszono tę poprawkę w toku prac w komisjach -wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Stwierdziły, że zasadą jest więc stosowanie tych przepisów (art. 15c, 22a, 24a), a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do tych osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki.
Wyżej wymienione przepisy art. 15c, 22a i 24a realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel tych ograniczeń. Założeniem ustawy było dalej idące, niż wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmieniającą ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ograniczenie - w zasadzie nawet zniesienie przywilejów emerytalnych i rentowych osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego, ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Te przepisy mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. W tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy.
Wracając do oceny zaistnienia przesłanek zastosowania w stosunku do skarżącej wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zapatrywanie organu co do tego, że niespełna sześcioletnia służba skarżącej (od [...] września 1984 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącej przez okres niespełna sześciu lat nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Niespełna sześć lat służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie.
Sąd zwraca uwagę, ze w toku prac komisji sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (powołane już sprawozdanie z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...] i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr [...] z [...] grudnia 2016 r.) podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby jako przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy.
Organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącą po 12 września 1989 r. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec uznania przez organ ze jej służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała.
Trzeba ponadto zauważyć, że organ może zastosować art. 8a ust. 1 ustawy jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Tym samym nieuzasadnione są również zarzuty procesowe skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia niespełna sześcioletniej służby skarżącej przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 18% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.