II SA/Wa 449/24

II SA/Wa 449/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1,  art. 200,  art. 232   par. 1  pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu postępowania kontrolnego postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2024 r. A. N., zw. dalej "skarżącym", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zw. dalej "u.s.g." – skargę na zarządzenie Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zasad i trybu postępowania kontrolnego, zw. dalej "zarządzeniem", zaskarżając go w zakresie § 47, określającego przesłanki i formę stosowania "uproszczonej procedury postępowania kontrolnego".
W skardze tej zarzucono naruszenie:
- § 9, § 15 i § 27 - § 38 zarządzenia poprzez wyłączenie jego stosowania na podstawie ogólnych, niedookreślonych przesłanek określonych w § 47 ust. 1 zarządzenia;
- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zw. dalej "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, poprzez dowolne zastosowanie procedury uproszczonej w kontroli, którą Biuro Kontroli [...] W. przeprowadziło w dniach 8 marca – [...] kwietnia 2023 r. w Teatrze [...] w W.;
- art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji nakazującej, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, co nastąpiło wskutek sformułowania niejasnych, zbyt szerokich i uznaniowych przesłanek stosowania uproszczonej procedury kontrolnej określonej w § 47 ust. 1 zarządzenia.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że skarżona część zarządzenia została wydana z naruszeniem prawa, alternatywnie stwierdzenie nieważności aktu w skarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w oparciu zaskarżoną część zarządzenia w dniach [...] marca - [...] kwietnia 2023 r. przeprowadzono kontrolę w Teatrze [...] w W., w zakresie "Wybrane zagadnienia dotyczące prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury. Współpracy z podmiotami zewnętrznymi - celowość oraz prawidłowość świadczenia usług na rzecz Teatru przez podmioty zewnętrzne na mocy zawartych umów i porozumień" za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] lutego 2023 r.
Wynikiem postępowania kontrolnego było wystąpienie pokontrolne z dnia [...] maja 2023 r. stwierdzające szereg nieprawidłowości oraz związane z tym zalecenia.
W związku z powyższym skarżący zakwestionował zastosowany w ramach kontroli tryb uproszczony regulowany tym zarządzeniem. Stosownie do § 47 ust. 1 zarządzenia tryb uproszczony stosowany być może jedynie w przypadkach uzasadnionych charakterem sprawy lub pilnością uzyskania informacji. Zdaniem skarżącego regulacja tego trybu pozostawia zbyt szerokie pole w jego stosowaniu, w sytuacji gdy tryb ten odbiera kierownikowi jednostki kontrolowanej (podmiotowi kontrolowanemu) szereg kluczowych uprawnień, których brak w pełni wypacza istotę kontroli organu publicznego, w tym w zakresie zasady przejrzystości działania. W sprawie żadna z przesłanek jego zastosowania nie wystąpiła. W szczególności nie było potrzeby przeprowadzenia kontroli w trybie pilnym. Procedując kontrole w tym trybie odebrano skarżącemu szereg uprawnień, co stanowiło naruszenie jego konstytucyjnych praw. Co więcej, wystąpienie pokontrolne zawierało szereg błędów i nieprecyzyjnych określeń które rzutowały nie tylko na skarżącego ale również na dobre imię jednostki kontrolowanej.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...]W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Organ wskazał, że skarżący nie uzasadnił okoliczności dla których zaskarżone zarządzenie godzi w jego interes prawny lub uprawnienie - w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym skarżący nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi.
Oceniając legitymację skarżącego wyjaśniono, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Przeprowadzona kontrola, w trybie uproszczonym - regulowanym zaskarżonym zarządzeniem - nie dotyczyła skarżącego, a Teatru [...] w W.. Zatem uprawnienie takie przysługuje tylko jednostce kontrolowanej. Co prawda, w okresie przeprowadzania kontroli skarżący był dyrektorem jednostki kontrolowanej, jednak skarga została złożona przez skarżącego "w imieniu własnym".
Kwestia zaś oceny ustaleń poczynionych w ramach postępowania kontrolnego wykracza poza zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, zwłaszcza w sprawie o badanie zgodności aktu prawnego (zarządzenia prezydenta) z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne;
- postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
- pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Do takich przepisów należy zaś niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego
Mając na względzie treść przywołanych przepisów oraz przedmiot skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy wskazać, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W szczególności zakwestionowanego zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie zasad i trybu postępowania kontrolnego nie sposób uznać za akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g., tak jak wywodzi skarżący.
Sąd zauważa, że art. 40 u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że katalog aktów wymienionych w art. 40 ww. ustawy obejmuje dwie zasadnicze grupy:
a) akty stanowione na postawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.),
b) akty stanowione na podstawie unormowań ogólnych (tzw. blankietowych), rozsianych w wielu przepisach ustawy samorządowej np. art. 21, art. 35 u.s.g.
Do przepisów blankietowych zaliczamy akty ustrojowo-organizacyjne (art. 40 ust. 2 u.s.g.); akty o charakterze porządkowym i akty dotyczące samoopodatkowania się mieszkańców gminy (patrz: M. Szewczyk, K. Ziemski: Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67).
Charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych wywołuje wiele sporów naukowych, dlatego zdaniem Sądu kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego, musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych.
Mimo, iż zarządzenie dotyczy sfery organizacji wewnętrznej instytucji gminnej nie przesądza to o charakterze zarządzenia objętego dyspozycją art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Dostrzegając zróżnicowany charakter prawny przepisów ustrojowo-organizacyjnych, doktryna i judykatura uważa, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Natomiast akty w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy, statut gminy oraz akty określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy zaliczyć do aktów mających charakter aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (patrz: M. Szewczyk; K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67; M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991; wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r. I SA 1251/90, Wspólnota 1991 nr 20, s. 14).
W. Chróścielewski uważa natomiast, że w zakresie działania współczesnej administracji publicznej można – jako adresata działań administracji – wyznaczyć dwie główne sfery tego działania: "sferę zewnętrzną" i "sferę wewnętrzną". W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury – przede wszystkim z obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi relacjami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzujące się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów – wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszystkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., sygn. akt SA 819/80, ONSA 1981 nr 1, poz. 6 i wyrok z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 811/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 46).
Zatem o charakterze aktu rozstrzyga treść zawartych w nim norm i ich charakter, co oznacza, że normy w akcie prawa miejscowego muszą mieć charakter generalny (czyli nie odnoszący się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjny (nie wyczerpujący się przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Normy te, jako skierowane do adresatów na zewnątrz powinny kształtować sytuację prawną jednostek, wpływać na ich prawa lub obowiązki. Natomiast akty wewnętrzne adresowane do jednostek podległych nie są w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych, które powodowałoby uszczuplenie ich praw.
W treści zaskarżonego zarządzenia nie ma żadnej normy prawnej nakładającej na podmiot zewnętrzny jakiegokolwiek obowiązku lub przyznającej mu uprawnienia. Treści zawarte w zarządzeniu dotyczą jedynie zadań i obowiązków dyrektora i pracowników Biura Kontroli Urzędu [...]W. wykonujących lub nadzorujących czynności kontrolne oraz kierowników i pracowników jednostek kontrolowanych, a także kierowników i pracowników innych komórek organizacyjnych Urzędu, jednostek organizacyjnych [...]W. lub osób prawnych [...]W., jak również - zasady i tryb przygotowania kontroli, przeprowadzania i dokumentowania czynności kontrolnych, postępowania pokontrolnego i sporządzania protokołu kontroli, projektu wystąpienia pokontrolnego, wystąpienia pokontrolnego i innych stosownych dokumentów. Zarządzenie określa również zasady i tryb przeprowadzania i dokumentowania uproszczonej procedury postępowania kontrolnego, które to zostały określone w rozdziale 5 aktu.
Wobec powyższego jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą jedynie wewnątrz układu organizacyjnego. Akty te różnią się od przepisów gminnych tym, że są skierowane wyłącznie do jednostek wewnątrz układu organizacyjnego gminy, związanych z organami gminy obowiązkiem służbowego podporządkowania czy podległości, i w konsekwencji tego obowiązują wyłącznie jednostki podległe organowi wydającemu akt, w związku z czym nie mogą bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt obowiązuje (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2004 r., s. 58 i 73 oraz. 179-180).
Z uwagi zatem na to, że zaskarżone zarządzenie, nie jest w stanie wywołać jakichkolwiek zmian w katalogu uprawnień podmiotów zewnętrznych (spoza struktury organizacyjnej), a w konsekwencji też nie może naruszać niczyich praw, nie sposób go uznać za akt prawa miejscowego.
Wobec dokonanych ustaleń skargę wniesioną do tutejszego Sądu należało odrzucić, albowiem jej przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Z tych względów – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – orzeczono jak sentencji niniejszego postanowienia.
W nawiązaniu zaś do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, należy jedynie nadmienić, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej. Natomiast od skargi odrzuconej – zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zwrotowi podlega cały uiszczony wpis, ale tylko do dnia rozpoczęcia rozprawy.