II SA/WA 444/19

II SA/Wa 444/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Łukasz Krzycki
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 2430/21 - Wyrok NSA z 2023-06-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów - oddala skargę -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec D.S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. D.S. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca, opisując przebieg swojej służby - wskazała, że od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] maja 1988 r., tj. 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni, była zatrudniona na stanowisku [...] Wydziału [...], a następnie na stanowisku [...] niniejszego wydziału. Skarżąca podniosła, iż do jej obowiązków należało [...] dokumentów sporządzonych przez pracowników wydziału, prowadzenie dziennika [...] oraz pełnienie dyżurów [...], zgodnie z grafikiem. Strona skarżąca zaznaczyła, że z dniem [...] czerwca 1988 r. została przeniesiona na własną prośbę do służby w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K.. Strona zauważyła, iż zwolniona z dniem [...] lipca 1990 r. ze stanowiska w Milicji Obywatelskiej, została mianowana na stanowisko w strukturach Komendy Rejonowej Policji w K.. Strona wskazała, że w 1995 r. podjęła służbę w pionie kryminalnym, gdzie swoje zadania realizowała do czasu zwolnienia ze służby w Policji.
W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej D.S. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. z dniem [...] kwietnia 2013 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przy czym wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącej informację o przebiegu służby - uznał, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez okres od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] maja 1988 r., tj. okres 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącej wynosił 30 lat, 4 miesiące i 8 dni.
Ponadto, organ podniósł, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] października 2017 r., nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby skarżąca nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe.
Minister zauważył, że z informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej wynika, że w trakcie służby w Policji strona skarżąca zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, a także miała podwyższane uposażenie. Organ wskazał, że w aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującej karach dyscyplinarnych. Zdaniem organu, brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Powołując się następnie na brzmienie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, że przywołane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Dokonując analizy powyższego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a cyt. ustawy fundamentalne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże - jak podkreślił Minister - nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Ministra, wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister uznał, że przedmiotowy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Organ wskazał jednocześnie, że powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.
Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, Minister uznał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo, organ zauważył, że winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zdaniem Ministra, oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany za "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister podniósł ponadto, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (vide: Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Organ podkreślił ponadto, iż pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14).
Tym samym, jak uznał Minister, krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana, jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okres liczony w szerszym zakresie nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go, jako odpowiadający powyższej wykładni językowej.
Przechodząc do analizy drugiej z przesłanek formalnych, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W tym przypadku, analogicznie, jak w przypadku wcześniej analizowanej przesłanki, Minister uznał, że w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, iż pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W tym przypadku, organ odwołując się również do słownika wyrazów bliskoznacznych, zauważył, że można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Organ zaznaczył przy tym, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto, organ uznał, że istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.
Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy, jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Zdaniem organu, z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Podsumowując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego powyższe przesłanki można uznać za spełnione, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.
Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że - w jego ocenie - spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Zdaniem organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Według organu, oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Otóż, jak zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zdaniem organu, jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W tej sytuacji, przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącej D.S. wynosi 30 lat, 4 miesiące i 8 dni. Organ uznał, że w sytuacji, w której skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 5 miesięcy i 16 dni, czyli przez około 18% całego okresu służby, nie można mówić w jej przypadku o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.
W zakresie analizy spełniana przesłanki rzetelności pełnionej służby organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia przez nią służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.
Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził ponadto, że strona skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ uznał w tej sytuacji, że zarówno postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyżej wskazanego przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca wniosła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem wskazanej wyżej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z treścią spornej decyzji. Strona skarżąca stwierdziła, iż - wbrew stanowisku Ministra - spełnia ona w całości ustawowe kryteria. Zdaniem skarżącej, jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r., w stosunku do całego okresu służby, była krótkotrwała. Jednocześnie, skarżąca uznała, iż swoje obowiązki wykonywała rzetelnie, z narażeniem życia i zdrowia.
Strona skarżąca, porównując całkowity okres swojej służby do okresu służby pełnionego na rzecz państwa totalitarnego - podkreśliła, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, jakoby jej służba na rzecz państwa totalitarnego nie była pełniona krótkotrwale, zaś z zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie poddał analizie osiągnięć strony na tle innych funkcjonariuszy, a swoją decyzję oparł wyłącznie na kopii akt osobowych oraz na piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r.
W związku z powyższym, skarżąca wniosła o wskazanie przez organ definicji pojęcia "krótkotrwałości" oraz definicji pojęcia "z narażeniem życia i zdrowia’’, a także o wskazanie, jakimi osiągnięciami musi wykazać się funkcjonariusz, aby można je było uznać za wybitne. Ponadto, skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz z dokumentacji kryminalnej i operacyjnej, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - na okoliczność jej udziału w działaniach policyjnych ze służbami kryminalnymi na terenie działania garnizonu świętokrzyskiego.
Skarżąca zarzuciła jednocześnie, iż Minister nie wywiązał się z obowiązku należytego uzasadnienia decyzji, które powinno być "wyczerpujące i zindywidualizowane", a ponadto zauważyła, iż w zaskarżonej decyzji organ zawarł błędne pouczenie.
Reasumując, skarżąca stwierdziła, iż "pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony", na potwierdzenie czego powołała przepis art. 2 Konstytucji RP oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 369/12.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, ponownie podkreślając, że skarżąca pełniła służbę w okresie od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r., tj. przez okres 30 lat, 4 miesięcy i 8 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] maja 1988 r., tj. przez 5 lat i 5 miesięcy i 16 dni. W tej sytuacji, Minister uznał, że skoro skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni, tj. około 18% całego okresu swojej służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, albowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a więc służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały. Organ uznał także, iż wskazany czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego.
Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, iż sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza Policji - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Organ podniósł, iż ocena powyższego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.
Uwzględniając zatem powyższe, Minister zauważył, że mając na względzie stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., wskazać należy, iż organ ten nie kwestionuje w nim rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżąca w trakcie pełnienia przez nią służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał jednocześnie, iż w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, co potwierdził również Komendant Wojewódzki Policji w [...] (vide: ocena rzetelności służby z dnia [...] grudnia 2017 r.). Minister zaznaczył jednak, że sam charakter zadań realizowanych przez skarżącą do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] kwietnia 2013 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister wskazał, że potwierdza to również sam Komendant Wojewódzki Policji w [...], który poinformował, iż analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie potwierdza, by w ramach realizacji czynności służbowych skarżąca uczestniczyła w czynnościach służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie jej życia lub zdrowia, zaś wykonywane czynności służbowe wynikały z nałożonych obowiązków i zadań służbowych.
Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził. że przebieg służby skarżącej nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zdaniem organu, szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.
W konsekwencji, uwzględniając fakt, że przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, Minister uznał, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie jest możliwe zastosowanie wobec skarżącej wnioskowanego przez nią wyłączenia przewidzianego przez ustawodawcę.
Odnosząc się z kolei do zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ uznał, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono stan faktyczny i prawny sprawy, zaś w uzasadnieniu wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem stosownych przepisów prawa. Minister stwierdził, że sporna decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o przepis art. 107 § 1 k.p.a., zaś organ - wydając decyzję w pierwszej instancji - nie naruszył zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.
Ustosunkowując się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego rzekomo błędnego pouczenia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, organ uznał ten zarzut strony za bezzasadny, gdyż przywołano prawidłową podstawę prawną.
Ponadto, odnosząc się do zgłoszonego przez stronę skarżącą wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków osób oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentacji kryminalnej i operacyjnej znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], Minister stwierdził, że - po pierwsze, jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigani i Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a także pozostałą dokumentacją przesłaną przez IPN dotyczącą przebiegu służby, a także dokumentami przesłanymi przez Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a - po drugie, że na podstawie art. 78 § 2 k.p.a., żądanie to nie zostało uwzględnione, albowiem dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.
Konkludując, Minister uznał, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zaś zarzuty strony skarżącej bezprzedmiotowe.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019r.
W petitum skargi skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji dnia [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Jednocześnie, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, a także o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wyłączającej stosowanie wobec skarżącej przepisów art. 15c i art. 22a cyt. ustawy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się z argumentacją Ministra dotyczącą oceny przesłanki "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podnosząc, iż - w jej ocenie - pojęcie krótkotrwałości służby można interpretować, jako wyraźną przewagę czasową okresu służby, w przypadku skarżącej po 31 maja 1988 r., nad okresem służby przed tą datą. W konsekwencji, skarżąca stwierdziła, że spełnia kryterium "krótkotrwałości służby", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż Minister dokonał bezprawnego rozszerzenia treści przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bezprawnie dopisując do ustawowej przesłanki wyraz "realnego", co w efekcie wypaczyło i zmieniło treść tej przesłanki.
Strona zarzuciła jednocześnie, że Minister, uzasadniając swoje stanowisko w sprawie niespełnienia przez skarżącą przesłanki "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", oparł swoją opinię tylko i wyłącznie na stanowisku Komendanta Głównego Policji zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżąca zauważyła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. złożyła wnioski dowodowe o przesłuchanie w charakterze świadków jego przełożonych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentacji kryminalnej i operacyjnej znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Zdaniem skarżącej, organ zignorował jednak powyższe wnioski dowodowe, czym dopuścił się naruszenia prawa.
Skarżąca uznała ponadto, że dowodem na spełnienie przez nią przesłanki "szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest Orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] maja 2013 r., w którym stwierdzono, że skarżąca jest całkowicie niezdolna do służby w Policji, co kwalifikuje ją do III grupy inwalidzkiej, przy jednoczesnym uznaniu, iż stwierdzone inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji. Skarżąca zauważyła, że powyższe orzeczenie zostało zatwierdzone w dniu [...] czerwca 2013 r. przez Okręgową Komisję Lekarska w [...], która stwierdziła, że schorzenia skarżącej powstały w trakcie pełnienia przez nią służby w Policji.
Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ błędnie przyjął, iż przebieg służby skarżącej nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tymczasem, strona skarżąca zauważyła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., strona skarżąca złożyła wniosek o wskazanie przez organ, jakimi konkretnymi osiągnięciami ma się wykazać funkcjonariusz, aby można je uznać za wybitne.
Strona skarżąca zarzuciła, że żaden z jej wniosków dowodowych nie został uwzględniony, zaś Minister, przekroczył granice uznania administracyjnego i nie dopełnił obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a także nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, który wynika z art. 7 k.p.a.
Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, iż Minister nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem przed wydaniem decyzji nr [...] uniemożliwił skarżącej realizację jej prawa do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2019 r., podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, przedstawiła dodatkową argumentację na ich poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga D.S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - nie dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, nie dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że strona skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do zastosowania wobec niej wnioskowanego wyłączenia.
Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zarówno wspomnianą decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., jak i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. - nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r., którą Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej D.S. przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).
Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).
W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w orzecznictwie sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych) wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP, ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m. in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności.
Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż opisane wyżej zastrzeżenia dotyczące przepisów cyt. ustawy nie mogą mieć istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. odmawiającej wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej przepisów cyt. ustawy, albowiem decyzja ta, w przeciwieństwie do podlegających ocenie sądów powszechnych decyzji organu emerytalno-rentowego, oparta jest na innej normie prawnej, tj. przepisie art. 8a ust. 1 wspomnianej ustawy.
Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.
W tej sytuacji, należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).
Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, INP PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).
Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.
W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.
Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.
Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".
W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - jak słusznie przyjął Minister - nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co oznacza, że strona skarżąca nie spełniła przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Otóż, wskazać należy, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] wynika, że strona skarżąca w okresie od dnia [...] grudnia 1982 r. do dnia [...] maja 1988 r., tj. przez okres 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że - w świetle art. 13b ust. 1 cyt. ustawy - dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.
Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby strony skarżącej wyniósł 30 lat, 4 miesięcy i 8 dni, z czego okres 5 lat, 5 miesięcy i 16 dni, stanowiący około18% całego okresu służby, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że strona skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a tej ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.
Należy zauważyć, że według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 30 lat, 4 miesięcy i 8 dni ogólnego stażu służby około 18% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Zdaniem Sądu, trafnie organ wskazał w uzasadnieniu spornej decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku strony skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą krótkotrwałą. Tym samym, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest niezasadny, gdyż Minister, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawy.
Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.
Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym m. in. informację Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Stwierdził, że skarżąca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.
Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że - wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Warto zauważyć bowiem, że zgodnie z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy został spełniony. Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to bezpodstawnie organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.
W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, należy stwierdzić przede wszystkim, iż - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu spornej decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Sąd nie zgadza się z interpretacją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.
W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Niezależnie jednak od powyższego stanowiska Sądu przedstawionego w zakresie interpretacji (wykładni) przepisu art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, warto zauważyć, że nawet, gdyby przyjąć, iż rację ma jednak organ w zakresie konieczności spełnienia dodatkowej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", z czym Sąd się nie zgadza i podkreśla to wyraźnie, to wskazać trzeba byłoby, że ocena Ministra w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające stronę skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Minister nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy strony skarżącej i jej osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.
Uznać należy tym samym, że w powyższym zakresie organ, częściowo błędnie interpretując normę prawną wyrażoną w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu, błędne rozumienie ww. przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez organ nie miało jednak jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.
W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można również przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Ustosunkowując się jedynie na marginesie do stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji prezentowanego w sprawach objętych przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Sąd pragnie zauważyć, iż nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby wydana przez IPN jest bezwzględnie wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tym samym - jak sugeruje Minister - rzekomo nie daje organowi jakiegokolwiek pola manewru w spornym zakresie. Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a cyt. ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi - zdaniem Sądu - co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną skarżącą.
W tym zakresie, według Sądu, warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, choć wypowiedziane na gruncie zupełnie innej ustawy (poprzedniej ustawy lustracyjnej), pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu orzekające w analogicznych sprawach (por. m. in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 220/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2344/18, z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/18, czy też z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2109/18).
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
-----------------------
23