II SA/Wa 443/24

II SA/Wa 443/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 200,  art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz M. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
1. Okręgowy Inspektor Pracy w W. (zwany dalej "OIP") postanowieniem z [...] października 2023r. o [...] odmówił M. L. (zwany dalej "Skarżącym") wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia w ewidencji pracowników, o których mowa w art. 41 ust. 4 ustawy z 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2022r., poz. 1340 ze zm., zwana dalej "u.e.p."). W podstawie prawnej powołał się na art. 61a § 1 ustawy z 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. z 2022r., poz. 1340, ze zm., zwana dalej "k.p.a.").
OIP w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnoszący skargę oraz pracodawca są stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie:
- nieumieszczenia stanowisk, na którym pracownik wykonuje pracę w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p. lub
- nieumieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p.
W art. 41 ust. 6 u.e.p. uregulowano, że jedynie w przypadku nieumieszczenia stanowiska pracy, na którym pracownik jest zatrudniony, w wykazie stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze albo nieumieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (zwana dalej "PIP").
Postępowanie w sprawie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przeprowadza się dla stanu aktualnego. Czynności kontrolne podejmowane są na podstawie skargi pracownika, którą należy traktować jako wniosek o przeprowadzenie kontroli, jeżeli została wniesiona w czasie trwania zatrudnienia.
Skoro skarga Skarżącego dotyczy okresu od 1 stycznia 2009r. do 31 października 2014r., a Skarżący obecnie nie wykonuje w R. S.A. (poprzednia nazwa pracodawcy: P.S.A., zwana dalej Spółką") prac, które mogłyby być zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to Skarżący utracił status pracownika w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy i postępowanie administracyjne umarza się decyzją jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a).
Ponadto w art. 28 ust. 1a u.e.p. jest mowa o płatniku składek, u którego jest lub był zatrudniony pracownik, którego dotyczy zawieszone postępowanie (przez organ rentowy). Przepis ten nie dotyczy kontroli inspektora pracy, a organu rentowego.
W art. 41 ust. 6 u.e.p., który dotyczy PIP mowa jest o pracowniku wykonującym pracę. Jeżeli ustawodawca chciałby, aby inspektor pracy zajmował się skargą byłego pracownika w zakresie emerytur pomostowych, dokonałby takiego zapisu, jak w 28 ust. 1a u.e.p.
Inspektor pracy nie dysponuje środkami prawnymi nakazującymi kontrolowanemu podmiotowi uzupełnienia nieodprowadzanych składek do ZUS na FEP, ani nakazania umieszczenia w ewidencji osób wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w okresie wnoszonym przez Skarżącego.
Skarżącego pouczono, że przysługuje Mu zażalenie do OIP, stosownie do art. 61a § 2, art. 31 § 2, art. 141 § 2 i art. 129 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2022r., poz. 1614, zwana dalej "u.PIP").
2. OIP postanowieniem z 5 stycznia 2024r. nr [...] , po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego, utrzymał własne, ww. postanowienie OIP z [...] października 2023r., podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną.
OIP w uzasadnieniu wskazał, że radca prawny reprezentujący Skarżącego w zażaleniu z [...] listopada 2023r. (wpływ do OIP [...] listopada 2023r.) wniósł o uchylenie ww. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. - przez niewłaściwe zastosowanie; - art. 41 ust. 6 u.e.p. - przez jego niewłaściwą wykładnię; - procedury administracyjnej - przez nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozdzielenia sprawy, zainicjowanej jednym pismem zawierającym 2 skargi, złożone przez dwie osoby, na dwa postępowania.
Zdaniem Skarżącego odmowa wszczęcia postępowania jest bezzasadna, bo nie wolno przyjmować, że byłemu pracownikowi nie przysługuje skarga, o której mowa w art. 41 ust. 6 u.e.p. Skargę można złożyć zarówno w trakcie zatrudnienia, jak po upływie okresu zatrudnienia, gdyż w ww. przepisie nie chodzi o wyznaczenie granicy czasowej dla złożenia skargi. Nie jest także istotne czy skarga dotyczy byłego czy obecnego pracownika. Dokonana przez OIP wykładnia art. 41 ust. 6 u.e.p. jest błędna, bo nie uwzględnia wniosków wynikających z zastosowania innych reguł wykładni, w tym celowościowej i systemowej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być zgodna z definicją pracownika zawartą w art. 2 pkt 3 u.e.p. Użyte w u.e.p. określenie pracownik oznacza ubezpieczonego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 1, 2a i ust. 6 pkt 2 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zwana dalej "u.s.u.s."), podlegającego ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a także ubezpieczonego, który przed dniem wejścia w życie ustawy z tytułu takiej pracy podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu. Należy też uwzględniać wiedzę i doświadczenie PIP w zakresie wykonywanych do 31 grudnia 2008r. lub po tym dniu prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze u byłego pracodawcy Skarżącego lub u innych pracodawców. Doświadczenie zawodowe powinno być wykorzystane w celu prawidłowej weryfikacji dokumentów i faktów stanowiących przesłanki do ustalenia czy Skarżący w przeszłości – po 31 grudnia 2008r. – wykonywał prace w szczególnych warunkach. Prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego jest ważne z punktu widzenia zadań kontrolnych Inspektora Pracy i ze względu na interes prawny byłego pracownika (Skarżącego). Wnikliwe i wszechstronne działanie w zakresie kontroli warunków pracy służyć powinno ogółowi pracowników (byłych i obecnych) danego pracodawcy.
OIP wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.e.p. prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku.
Za pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace, o których mowa w ust. 1 (art. 3 ust. 4 u.e.p.).
W myśl art. 3 ust. 3 u.e.p. prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się.
W myśl art. 3 ust. 5 u.e.p. za pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze uważa się pracowników wykonujących po dniu wejścia w życie ustawy, w pełnym wymiarze czasu pracy, prace o których mowa w ust. 3.
Na mocy art. 11a u.PIP właściwe organy PIP są uprawnione do nakazania pracodawcy: 1) umieszczenia stanowiska pracy, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, w wykazie stanowisk pracy, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 u.e.p., wykreślenia go z wykazu oraz sporządzenia korekty wpisu dokonanego w tym wykazie; 2) umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p., wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty wpisu dokonanego w tej ewidencji.
Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 6 u.e.p. w przypadku nieumieszczenia stanowiska pracy, na którym pracownik wykonuje pracę, w wykazie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, lub nieumieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w ust. 4 pkt 2, pracownikowi przysługuje skarga do PIP. Do tego rodzaju skargi, którą należy traktować jako wniosek o przeprowadzenie kontroli, pod warunkiem, że została wniesiona w czasie trwania zatrudnienia pracownika - nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 u.PIP, w myśl którego pracownicy, o których mowa w ust. 1 pracownicy wykonujący czynności kontrolne, są obowiązani do nieujawniania informacji, że kontrola przeprowadzana jest w następstwie skargi, chyba że zgłaszający skargę wyrazi na to pisemną zgodę.
NSA w wyroku z 4 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 901/12 wskazał, że pojęcie "skarga" użyte w art. 41 ust. 6 u.e.p. jest wnioskiem, który wszczyna postępowanie administracyjne i czyni wnioskującego pracownika, obok pracodawcy, stroną postępowania inspektora pracy. Ustawodawca przez regulację zawartą w powołanym przepisie dał pracownikowi szczególne uprawnienie do zainicjowania postępowania, które kończy się decyzją inspektora pracy, zgodną z wnioskiem strony lub decyzją odmowną. Pracownik, inicjując postępowanie na podstawie tego przepisu ujawnia się jako podmiot czynnie biorący udział w postępowaniu inspektora pracy, czyli jako strona tego postępowania ze wszystkimi skutkami procesowymi przewidzianymi w przepisach k.p.a. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 u.PIP.
Organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i stosowania się do zasad wynikających z prawomocnych orzeczeń sądowych.
Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Jest to katalog zamknięty, a zatem jasne i precyzyjne oznaczenie Strony - adresata postanowienia stanowi składnik niezbędny. Skoro Skarżący jest w stanie faktycznym adresatem, to postanowienie to rozstrzyga o Jego prawach. Zainicjowanie spraw jednym pismem, zawierającym 2 skargi, złożone przez dwie osoby, na dwa postępowania, pozwalało rozpoznać sprawę Skarżącego w postanowieniu zaskarżonym zażaleniem. OIP odmówił wszczęcia postanowienia w sprawie umieszczenia w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 u.e.p., z powodu niewykonywania już przez Skarżącego pracy w Spółce na dzień składania skargi. Z informacji zawartych w skardze (wniosku) wynika, że wniosek dotyczy okresu zatrudnienia Skarżącego od 1 stycznia 2009r. do 31 października 2014r., czyli obecnie Skarżący nie wykonuje prac w Spółce, które mogłyby być zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Skarżący powołał się na definicję pracownika zawartą w art. 2 pkt 3 u.e.p., w myśl którego określnie pracownik oznacza ubezpieczonego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1, 2a i ust. 6 pkt u.s.u.s., podlegającego ubezpieczeniu emerytalnemu z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a także ubezpieczonego, który przed dniem wejścia w życie ustawy z tytułu takiej pracy podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu. U.s.u.s. w art. 8 ust. 1 doprecyzowuje i wyraźnie wskazuje, że za pracownika uważa się osobę pozostająca w stosunku pracy. Art. 8 ust. 2a u.s.u.s. rozszerza tą definicję przez stwierdzenie, że za pracownika, w rozumieniu ustawy, uważa się także osobę wykonującą pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo umowy o dzieło, jeżeli umowę taką zawarła z pracodawcą, z którym pozostaje w stosunku pracy, lub jeżeli w ramach takiej umowy wykonuje pracę na rzecz pracodawcy, z którym pozostaje w stosunku pracy.
Z informacji wskazanych w piśmie Skarżącego wynika, że aktualnie nie wykonuje On w Spółce prac, które mogłyby być zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W związku z tym art. 41 ust. 6 u.e.p. jednoznacznie i w sposób wyraźny rozstrzyga, że tylko i wyłącznie pracownik może złożyć skargę - wniosek o przeprowadzenie kontroli w ww. zakresie . Warunkiem niezbędnym do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 41 ust. 6 u.e.p. jest to, że skarga (wniosek) pracownika musi zostać wniesiony w czasie trwania zatrudnienia tego pracownika. Czynności w sprawie dotyczącej wpisu stanowiska do wykazu, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 lub pracownika do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 podejmowane są na podstawie skargi pracownika - wnioskodawcy, którą należy traktować jako wniosek o przeprowadzenie kontroli, ale z zastrzeżeniem, że została wniesiona w czasie trwania zatrudnienia tego pracownika. Do skarg - wniosków w ww. przedmiocie nie ma zastosowania art. 44 ust. 3 u.e.p.
Skoro Skarżący utracił status pracownika, a w przepisie art. 41 ust. 6 u.e.p. (dotyczącym skargi do PIP), jasno i wyraźnie jest mowa o pracowniku wykonującym pracę - jeżeli ustawodawca chciałby, aby organ PIP - inspektor pracy prowadził postępowanie zainicjowane skargą byłego pracownika, to dokonałby takiego zapisu w przepisach u.e.p.
OIP na tej podstawie przyjął, że nie można uznać, że osoba niewykonująca już pracy w Spółce jest pracownikiem, o którym mowa w art. 41 ust. 6 u.e.p. oraz osobą, której przysługuje skarga do PIP na podstawie art. 41 ust. 6 u.e.p.
3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. postanowienia OIP z [...] stycznia 2024r., wyznaczenie rozprawy; zasądzenie od OIP na rzecz Skarżącego 200 zł wpisu od skargi, tytułem zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie:
1) właściwości organu;
2) art. 61a § 1 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie;
3) art. 41 ust. 6 u.e.p.- przez niewłaściwą wykładnię, w tym dokonaną w oderwaniu funkcji PIP i od treści art. 24 Konstytucji RP;
4) procedury administracyjnej - przez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych w zażaleniu z [...] listopada 2023r.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że były pracownik OIP wnosił w skardze z [...] czerwca 2023r. o rozważenie możliwości wyznaczenia inspektora pracy do wykonywania określonych czynności kontrolnych i stosowania środków prawnych na obszarze działania innego okręgowego inspektoratu pracy. Gdy nie wykonano czynności kontrolnych w sprawie, postanowienie OIP i poprzedzające je postanowienie OIP stanowi rażące naruszenie prawa w zakresie właściwości. Organ nie wypowiedział się w tym zakresie.
Zdaniem Skarżącego naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. polegało na tym, że organ nie uwzględnienia dwóch równorzędnych wyrażeń połączonych spójnikiem. Z ww. przepisu wynika, że obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania istnieje, gdy: 1) żądanie wniosła z osobę niebędącą stroną; 2) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte; 3) żądanie wniosła osoba niebędącą stroną oraz z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. OIP nie ocenił i nie zauważył, że Inspektor Pracy nie wyjaśnił czy i ewentualnie dlaczego z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydano przedwcześnie. Z tej przyczyny organ wyższego stopnia nie miał możliwości prawidłowo ocenić czy zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie skargi byłego pracownika.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowieniu nie zawarto stanowiska dotyczącego zarzutu błędnej interpretacji art. 41 ust. 6 u.e.p. OIP nie ustosunkował się do twierdzenia Skarżącego, że żadna wykładnia nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca jest nieracjonalny. OIP nie zajął stanowiska w kontekście nakazanych prawem czynności kontrolnych Inspektor Pracy, w tym podejmowanych z urzędu, których nie wykonano. Zaniechanie w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa. Nie wiadomo dlaczego nie wszczęto postępowania z urzędu, choćby w celu skontrolowania czy były pracodawca prowadził, w okresie zatrudnienia byłego pracownika wykaz i ewidencję, o których mowa w art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 u.e.p. Wyjaśnienie stanowiska organu w zakresie rozumienia art. 41 ust. 6 u.e.p. prowadzi do wniosku, że racjonalny ustawodawca celowo ograniczył krąg osób, które mogą złożyć skargę.
Skarżący kwestionował wykładnię OIP, która nie analizuje wniosków wynikających z innych wykładni, w tym celowościowej i systemowej. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania, na mocy art. 41 ust. 6 u.e.p., bo Skarżący nie wykonuje w Spółce pracy, które mogłyby być zaliczone do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Dokonana przez OIP wykładnia art. 41 ust. 6 u.e.p. prowadzi do wniosku, że po zakończeniu stosunku pracy nie jest możliwe wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie skargi.
Przeciwny wniosek wyłania się po analizie aktów prawnych dotyczących zadań PIP, w tym celowości prowadzenia postępowania kontrolnego w sprawach pracowniczych, a w szczególności z art. 28 ust. 1a u.e.p. Kontrola jest możliwa u płatnika składek, u którego jest lub był zatrudniony pracownik. Niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 6 u.e.p. implikuje ograniczenie ochrony praw pracowniczych. Złożenie skargi w czasie posiadania statusu pracownika u danego pracodawcy, może być niemożliwe z powodu różnych okoliczności (np. w razie wygaśnięcia stosunku pracy, bez ustalonego stosunku pracy, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w zakresie czynności właściwych dla danego stanowiska pracy). W tego rodzaju przypadkach dochodzenie roszczeń związanych z wykonywaną pracą byłoby utrudnione albo niemożliwe bez przeprowadzenia postępowania kontrolnego u pracodawcy w określonym zakresie. Prawidłowa wykładnia normy prawnej nie może prowadzić do nieakceptowalnego, z punktu widzenia ochrony praw pracowniczych, wniosku. Skarżący miał zatem prawo oczekiwać, że postępowanie kontrolne zostanie wszczęte i zakończone rozstrzygnięciem wynikającym z norm prawnych i rzetelnie ustalonego stanu faktycznego istniejącego w czasie wykonywania pracy przez skarżącego.
Nie można przyjmować, że obowiązki płatnika nie powstały w przeszłości z chwilą zaistnienia zdarzeń uzasadniających te obowiązki. Nie można także przyjmować, że Inspektor Pracy nie ma kompetencji do kontrolowania realizacji przez pracodawcę (płatnika) obowiązków dotyczących ww. ewidencji. Nie można ponadto twierdzić, że Inspektor Pracy nie ma podstaw prawnych do sprawdzenia czy wykonywane były (istniały) w przeszłości lub wykonywane są (istnieją) obecnie prace, stanowiące przesłanki do realizacji ww. obowiązków, zwłaszcza gdy dotyczą szczególnych warunków pracy. Imiesłów zakończony na -ąc, -ąca, -ący, -ących ("wykonujących"), pozwala na stwierdzenie, że chodzi o czynność, która odbywa się w tym samym lub zbliżonym czasie, co czynność polegająca na: prowadzeniu ewidencji, umieszczeniu określonych danych pracownika w ewidencji, a także powiadomienia pracowników o dokonaniu wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p. W szczególności w celu stwierdzenia faktu powiadomienia pracowników (wykonujących określone prace w przeszłości lub obecnie) o dokonaniu wpisu do ewidencji (art. 41 ust. 5 u.e.p.) uzasadnione i konieczne jest podjęcie czynności kontrolnych na podstawie skargi.
Ustalenie chwili zajścia zdarzenia uzasadniającego realizację obowiązków płatnika nastąpić może jedynie w ramach czynności Inspektora Pracy; na podstawie skargi albo z urzędu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie rozważa wszechstronnie sytuacji prawnej Skarżącego, zwłaszcza z punktu widzenia kompetencji Inspektora Pracy w zakresie kontroli warunków pracy. Prawidłowa wykładnia art. 41 ust. 6 u.e.p. powinna być zgodna z definicją pracownika, zawartą w art. 2 pkt 3 u.e.p.
Zaniechanie wykonania czynności kontrolnych przez Inspektora Pracy, uniemożliwia ustalenie istotnych faktów. Istnieje przy tym domniemanie, że skoro były pracownik złożył skargę, to został choćby poinformowany o tym, że dotychczas wykonywana praca w szczególnych warunkach nie ma takiego charakteru. Można także domniemywać, że pracodawca zaniechał powiadomienia pracownika i nie wprowadził zmiany umowy w zakresie pracy wykonywanej w warunkach szczególnych (istotny warunek pracy). Istniała więc okoliczność do wszczęcia, także z urzędu, postępowania kontrolnego, choćby ograniczonego do kwestii zbadania czy płatnik powiadomił pracowników, w tym Skarżącego o zmianie istotnego warunku pracy. Inspektor Pracy do wniesienia zażalenia nie powiadomił Skarżącego o podjęciu czynności kontrolnych, a zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia podstawy prawnej rozdzielenia sprawy, zainicjowanej jednym pismem zawierającym 2 skargi, złożone przez dwie osoby, na dwa postępowania oznaczone tym samym znakiem spraw. Funkcji PIP nie można interpretować bez oderwania od art. 24 Konstytucji RP, który stanowi że "praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej", a w zdaniu drugim, że "państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy" pozostającej pod ochroną państwa. OIP nie wyjaśnił przesłanek, które wykluczają sprawowanie ww. nadzoru w ramach badania skargi byłego pracownika.
4. OIP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi.
3. Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, choć nie uznał za zasadną argumentacji przedstawionej w skardze w tym zakresie i poniżej przedstawi własną.
Sąd stwierdza, że właściwość organu to "prawna zdolność organu administracji (...) do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego , w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiednich norm prawa materialnego (W. Dawidowicz, "Zarys procesu administracyjnego", PWN Warszawa 1998, str. 17).
Podkreślić ponadto należy, że ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.PIP wskazał, że do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności:
1) kierowanie działalnością okręgowego inspektoratu pracy, nadzór nad działalnością inspektorów pracy oraz koordynacja ich działalności;
2) dokonywanie podziału zadań między inspektorów pracy z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych;
3) zatwierdzanie planów pracy, sporządzanych przez inspektorów pracy;
4) wydawanie decyzji, o których mowa w art. 11 pkt 5;
5) rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy;
6) prowadzenie ewidencji pracodawców działających na obszarze jego właściwości terytorialnej;
7) sporządzanie okresowych sprawozdań z działalności okręgowego inspektoratu pracy;
8) powiadamianie marszałka właściwego województwa o stwierdzonych przypadkach naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy;
9) powiadamianie właściwego starosty o stwierdzonych przypadkach naruszenia przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez bezrobotnego oraz przez podmiot kontrolowany.
Natomiast w art. 18 ust. 1 pkt 2 u.PIP wskazano, że do zakresu działania Głównego Inspektora Pracy należy rozpatrywanie odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy.
W art. 12 u.PIP wskazano natomiast, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735, 1491 i 2052).
Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie OIP wydał - jako organ pierwszej instancji - postanowienie o odmowie wszczęcia postanowienia, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Możliwość taką stwarzał art. 19 ust. 1 u.PIP w związku z art. 12 k.p.a.
Przepis art. 19 ust. 1 u.PIP wskazując kompetencje okręgowego inspektora pracy, posłużył się bowiem terminem "w szczególności", zaś w przepisie art. 12 u.PIP wskazano, w jakich przypadkach – "w sprawach nieuregulowanych" w u.PIP stosuje się przepisy k.p.a.
Zgodnie zaś z art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Z art. 126 k.p.a. wynika natomiast, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Z art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Stosownie bowiem do art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.
W u.PIP nie przewidziano innego organu odwoławczego niż Główny Inspektor Pracy w odniesieniu do decyzji/postanowień wydanych przez OIP.
Wprawdzie w przepisie art. 19 ust. 1 pkt 5 u.PIP, na który powołano się w pouczeniu ww. postanowienia OIP z [...] października 2023r. o odmowie wszczęcia postępowania, wskazano, że do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy w szczególności rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy, tym niemniej przepis ten nie posługuje się pojęciem okręgowych inspektorów pracy, lecz pojęciem "inspektorów pracy".
Sąd na tej podstawie uznał, że właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie OIP o odmowie wszczęcia postępowania był Główny Inspektor Pracy. Wskazuje na to w sposób wyraźny analiza ww. przepisów k.p.a. i u.PIP. Tym samym należało uznać, że zaskarżone postanowienie OIP z [...] stycznia 2024r. wydano z naruszeniem ww. przepisów o właściwości.
Zdaniem Sądu właściwym organem do rozpatrzenia zażalenia Skarżącego nie były OIP, lecz Główny Inspektor Pracy. Błędne było więc pouczenie zawarte w ww. postanowieniu OIP z [...] października 2023r. o odmowie wszczęcia postępowania, wskazujące na właściwość do działania jako organu odwoławczego OIP.
Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. jest naruszenie przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Sąd, wobec powyższego, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., uwzględnił skargę.
4. Sąd, będąc zobowiązanym do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, nie ma możliwości merytorycznej oceny zarzutów skargi.
Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną.
5. Sąd, mając powyższe na względzie oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a.