II SA/Wa 423/18

II SA/Wa 423/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 991/21 - Wyrok NSA z 2022-03-31
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.
Uzasadnienie
B. B. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ww. ustawy, jako osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b tej ustawy, ze względu na krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz ze względu na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w okresie od [...] września 1979 r. do [...] maja 1991r. pełnił służbę wymienioną w art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. c przedmiotowej ustawy, tj. w [...], na stanowisku kontroler. Przez cały okres służby w tym okresie był kontrolerem. Służbę pełnił na [...] na kierunkach odlotowym (wyjazd z kraju), oraz przylotowym (wjazd do kraju), gdzie dokonywał kontroli paszportowej, legalności dokumentów paszportowych i tożsamości osób.
Podkreślił, że służbę wykonywał wzorowo, za co był odznaczany: - Brązowym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Granic", Brązową Odznaką "W Służbie Narodu", Srebrnym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny" oraz awansowany na wyższe stopnie wojskowe (w korpusie chorążych), ostatni stopień to chorąży sztabowy - akt nominacji [...] czerwca 1991r.
Zaznaczył też, że okres jego służby o której mowa w art. 13b ustawy, wyniósł jedynie 10 lat i 10 miesięcy. Natomiast od [...] maja 1991r. do [...] września 1995 r. pracował w Straży Granicznej [...]. Swoje zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, za co był wyróżniany, nagradzany i awansowany, gdzie przepracował 4 lata i 4 miesiące.
Poinformował jednocześnie, że w dniu [...] września 1995 r. przeszedł na emeryturę policyjną w związku ze stanem zdrowia oraz orzeczeniem Komisji Lekarskiej przy Komendzie Straży Granicznej stwierdzającym jego całkowitą niezdolność do dalszej służby, w wyniku czego otrzymał rentę inwalidzką. Nadmienił też, iż przez cały okres służby nie należał do PZPR. Obecnie stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy zawodowej, a uposażenie emerytalne naliczone od października 2017 r. w kwocie 1.088,53 zł nie wystarczy mu na podstawowe potrzeby życia codziennego (opłaty, lekarstwa, wyżywienie).
Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ, powołują się na art. 36 K.p.a., poinformował B. B., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia 19 kwietnia 2018 r.
Jednocześnie pismem z dnia [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie pismem z dnia [...] listopada 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w [...] w W. z dniem [...] września 1995 r. Przy piśmie tym przekazane zostały organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji o ponownym ustaleniu emerytury oraz ponownym ustaleniu renty inwalidzkiej wydanych przez ZER MSW w dniu [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.
Pismami datowanymi na [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie informacji dotyczących służby B. B.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec B. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z akt sprawy wynika, iż strona została zwolniona ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] września 1995 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury policyjnej. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie zainteresowanego uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] września 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r.
Organ wskazał, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.
W sprawie ustalono natomiast, że B. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 10 lat, 10 miesięcy i 4 dni, a całkowity okres jego służby wynosi 17 lat i 6 dni.
W zaistniałej sytuacji, z uwagi na to, że zdecydowaną większość służby wnioskodawca pełnił na rzecz totalitarnego państwa nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka stanowi bowiem o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Oznacza ona zatem zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 17 lat i 6 dni ogólnego stażu służby większość, bowiem aż 10 lat, 10 miesięcy i 4 dni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości, tym samym pierwsza powołana przesłanka wyżej cytowanego przepisu nie została spełniona.
Wobec powyższego, należy uznać, że brak jest podstaw do dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony.
Po wydaniu powyższej decyzji do akt sprawy wpłynęła przekazana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. informacja dotycząca przebiegu służby B. B. wraz z kopią dokumentów z jego akt personalnych oraz informacja od Komendanta Głównego Straży Granicznej dotycząca przebiegu służby wnioskodawcy przekazana w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r.
W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. zarzucił ww. decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłową interpretację art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a konkretnie pojęcia krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r.
Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości uczestniczenia w czynnościach postępowania administracyjnego i uniemożliwienie wypowiedzenia się mu co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadzenie z urzędu wszystkich możliwych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- art. 9 K.p.a., 11 K.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w sposób naruszający podstawowe prawa strony wyrażający się w braku wyjaśnienia jej podstawy prawnej i dokładnego omówienia stanu faktycznego przez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto i przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej z przytoczeniem przepisów prawa, co skutkowało nieprawidłowo wydaną decyzją;
- art. 9 i art. 10 K.p.a. przez brak poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz zapewnienie mu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień poprzez nie poinformowanie skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i możliwością zgłoszenia wniosków dowodowych, co skutkuje uniemożliwieniem stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkującym uznaniem, że skarżącemu przysługiwało prawo do renty rodzinnej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy te okoliczności nie miały miejsca w tej sprawie;
- art. 6 K.p.a. przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia naruszającego przepisy prawa;
- art. 8 K.p.a. przez obarczenie skarżącego skutkami niezgodnego z przepisami prawa działania organu administracji, co spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uznanie w wyroku jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości wynikającej z art. 15c, art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do wydania krzywdzącej dla niego decyzji. To przekonanie doprowadziło do tego, że organ pominął badanie kolejnej przesłanki określonej w art. 8a ust. 2 ustawy. Sytuacja ta jest niedopuszczalna tym bardziej, że organ nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego w tej sprawie i oparł swoje ustalenia na niepełnych informacjach.
W ocenie skarżącego organ błędnie wyłożył pojęcie "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". W tym zakresie organ odwołał się do długości jego służby i uznał, że skoro w dniu [...] września 1995 r. został zwolniony z dalszej służby, to okres jego służby był dłuższy przed 31 lipcem 1990 r. niż później i dlatego nie spełnia kryterium określonego w ust. 1 art. 8a ustawy. W przekonaniu skarżącego - skoro brak ustawowej definicji tego pojęcia - powinna być stosowana jednolita wykładnia tego pojęcia w oparciu o określone wypracowane bądź przyjęte kryteria, które dopiero będą zestawiane z indywidualnym przebiegiem służby danej strony postępowania. Powyższe pozwoli na uniknięcie dowolności w interpretowaniu tego pojęcia. Organ natomiast ograniczył się wyłącznie do kilkuzdaniowego wywodu opartego tylko na długości jego służby w odpowiednich przedziałach czasowych pomijając to, że jej zakończenie w jego przypadku spowodowane było względami zdrowotnymi, a nie ideologicznymi, czy jeszcze innymi.
Skarżący zarzucił, że organ nie dokonał ani wykładni językowej pojęcia krótkotrwałej służby, ani celowościowej. Co więcej organ nie dokonał nawet wyjaśnienia potocznego znaczenia tego pojęcia. Organ nie zbadał nawet, czy w innych regulacjach prawnych nie funkcjonuje już pojęcie "krótkotrwałej służby", które miałoby ugruntowane znaczenie, a co za tym idzie można byłoby wykorzystać dorobek literatury i judykatury w niniejszej sprawie. Organ odniósł się jedynie do kryterium, które jest nieprawidłowe z samego założenia, bowiem gdyby interpretacja ta była prawidłowa, to przepis art. 8a ust. 1 ustawy byłby inaczej zredagowany, np. w następujący sposób: "której okres służby przed dniem 31 lipca 1990 r. jest krótszy niż po tej dacie".
Co więcej w przepisie tym między ust. 1, a ust. 2 zastosowano koniunkcję - spójnik "oraz" - która w opinii skarżącego, powoduje konieczność łącznego zbadania obu przesłanek dla wyjaśnienia pojęcia "krótkotrwałej służby", bowiem wskazane w tym przepisie czasookresy w części zazębiają się. To w przekonaniu skarżącego powoduje konieczność dokonania interpretacji "krótkotrwałej służby" w odniesieniu do rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednak organ tego zaniechał.
Konsekwencją powyższych uchybień jest również i to, że organ zaniechał ustalenia jakichkolwiek okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie rzetelnego wykonywania przez skarżącego działań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Ponadto, organ nie przeprowadził z urzędu wszystkich możliwych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ dokonał ustaleń tylko w oparciu o akta osobowe, gdyż przyjął błędne założenie, że nie musi badać innych okoliczności wynikających z art. 8a ust. 2 ustawy, a związanych z rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie skarżącego, do zaniechanych czynności dowodowych należałoby zaliczyć przesłuchanie świadków - przełożonych, współpracowników itd. na okoliczności związane z przebiegiem służby po 12 września 1989 r.
Ponadto, organ pozbawił skarżącego możliwości uczestniczenia w czynnościach postępowania administracyjnego, uniemożliwiając mu tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił natomiast ani podstawy prawnej, ani w sposób prawidłowy nie dokonał omówienia stanu faktycznego przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej z przytoczeniem przepisów prawa.
Nadto organ błędnie uznał, że skarżącemu przysługiwało prawo do renty rodzinnej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, podczas gdy te okoliczności nie miały miejsca w tej sprawie. Powyższe skutkowało przyjęciem jako podstawy materialnej decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. B. art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co nie powinno mieć miejsca.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż w zaistniałej sytuacji z uwagi na to, że B. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez niemal 11 lat, nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi bowiem o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.
Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Organ zaznaczył przy tym, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).
Tym samym krótkotrwałość wedle powyższej wykładni winna być rozumiana jako czasookres obejmujący tygodnie, w ostateczności miesiące. W ocenie organu, okres niemal 11-Ietni nie może być uznany za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wykładni językowej.
Z powyższych względów niezasadne są zawarte w skardze zarzut błędnego ustalenia, że służba skarżącego nie była krótkotrwała oraz zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez odmowę wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego o konieczności badania przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, organ wskazał, iż ustawodawca, konstruując art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, pomiędzy przesłanką pierwszą - krótkotrwałości - i drugą - rzetelności, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny, w przeciwnym wypadku racjonalny prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Skoro zatem B. B. nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w omawianym artykule ustawy zaopatrzeniowej, to rozpatrywanie drugiej, niezależnie od wyników jej badania nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie rzeczonej sprawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., organ podkreślił, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i w związku z tym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do tego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ponadto skuteczność zarzutu naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. może mieć miejsce jedynie, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.
Z kolei twierdzenia o zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na nieprzesłuchaniu świadków są niezasadne. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne i wystarczające były bowiem dowody z dokumentów, zatem organ nie miał postaw do przeprowadzania innych dowodów. Co istotne, strona o to nie wnosiła na żadnym etapie postępowania administracyjnego.
W ocenie organu, także zarzut dotyczący treści zaskarżonej decyzji (powołanie, obok art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, również art. 24a tej ustawy) nie wpływa na prawidłowość zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).
W myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniem przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3).
Sytuacja określona w art. 52 § 3 p.p.s.a. miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem B. B. wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r., od której przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga na ww. decyzję w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym jej przez art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).
Sąd nie stwierdził jednak podstaw do zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania w świetle powyższych okoliczności. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Należy podkreślić, że związek tych postępowań musi być bezpośredni, a rozstrzygnięcie spraw w innych postępowaniach mieć charakter zagadnienia wstępnego. Takiego charakteru nie można przypisać rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 4/18.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.
Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.
W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Stosownie zaś do art. 24a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4).
Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione.
Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z [...] marca 2017 r. nr [...] wynika, że B. B. w okresie od [...] września 1979 r. do [...] lipca 1990 r. tj. przez okres 10 lat, 10 miesięcy i 4 dni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] września 1995 r. w związku z orzeczoną całkowitą niezdolnością do dalszej służby.
Zważywszy zatem na fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 17 lat i 6 dni, z czego okres 10 lat, 10 miesięcy i 4 dni, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), należy zgodzić się z organem, że skarżący nie spełnia jednego z warunków koniecznych do zastosowania art. 8a ww. ustawy tj. warunku krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, przed dniem 31 lipca 1990 r.
Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1992 r.) krótkotrwały to przelotny, przemijający.
Według z kolei Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna – Warszawa 1988 r.) krótkotrwały to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.
Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z 17 lat i 6 dni ogólnego stażu służby większość, bowiem aż 10 lat, 10 miesięcy i 4 dni pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...)., nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Z konstrukcji art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) wynika, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje użyty spójnik "oraz" miedzy punktami 1 i 2. Organ zasadnie zatem stwierdził, że wobec skarżącego nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c i art. 22a ww. ustawy w sytuacji, gdy nie została spełniona przesłanka określona w pkt 1 dotycząca krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
W tej sytuacji organ nie miał obowiązku badać, czy spełniona została przesłanka określona w pkt 2 dotycząca rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miałoby to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy w ocenie Sądu uznać, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest wykazanie nie tylko, że jakieś uchybienia procesowe miały w ogóle miejsce, ale przede wszystkim, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak przesłanek wskazujących na naruszenie przez organ uprawnień procesowych skarżącego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na prawidłowość wydanej decyzji nie miało też wpływu błędne powołanie w jej rozstrzygnięciu oprócz art. 15c i art. 22a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) także art. 24a tej ustawy, który nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c i art. 22a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.