II SA/WA 422/23

II SA/Wa 422/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art 145  par. 1, art 151  par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant ref. Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2022 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.P. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Ministra Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ") z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2022 r. nr nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Dyrektor Generalny Służby Więziennej (dalej: "Dyrektor Generalny SW"), działając na podstawie art. 170 ust. 1, art. 172, art. 173 ust. 1 - 3 w związku z art. 192 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), przydzielił ppłk. A.P. lokal mieszkalny [...] położony przy ul. [...] w [...] .
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Burmistrz Dzielnicy [...] (dalej: "Burmistrz") złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Generalnego SW na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: "k.p.a.". Wskazał, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem lokal stanowił własność miasta i jest niezbędny do realizacji ustawowych zadań gminy. Podkreślił, że decyzja o przydziale lokalu była pozbawiona podstaw prawnych, naruszała obowiązujące przepisy prawa i uprawnienia właściciela lokalu, nadto została wydana z naruszeniem art. 177 ustawy o Służbie Więziennej.
Burmistrz zaznaczył, że zasiedlanie lokali miasta przez Centralny Zarząd Służby Więziennej lub podległe mu jednostki jest pozbawione podstaw prawnych, o czym Dyrektor Generalny SW został poinformowany pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (pismem tym Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] , powołując się na art. 177 ustawy o Służbie Więziennej, wystąpił do Dyrektora Generalnego SW o zwrot pustych lokali mieszkalnych, położonych na terenie Dzielnicy [...] , które dotychczas pozostawały w dyspozycji Służby Więziennej, a które stanowią własność [...] ).
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w sprawie przydzielenia ppłk A.P. lokalu mieszkalnego [...] przy ul. [...] w [...] .
W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż Dyrektor Generalny SW nie był uprawniony do podjęcia decyzji o przydziale ww. lokalu, bowiem nie miał prawa do dysponowania tym lokalem. Wydając decyzję o przydziale Dyrektor Generalny SW naruszył art. 177 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem przydzielony lokal nie był własnością Skarbu Państwa, ani nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej. Organ powołał się przy tym na ocenę prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II 757/13 uchylającego decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego SG z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14 oddalającego skargi kasacyjne Ministra Sprawiedliwości i A.P. od wyroku Sądu I instancji.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 177 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem sporny lokal mieszkalny nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, ani też nie pozostawał w dyspozycji tej formacji.
Na skutek skargi A.P. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 621/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdzając w uzasadnieniu, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Organ bowiem bezpodstawnie uznał, że decyzja Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2011 r. nr [...] jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem, w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II 757/13, którego prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14, nie można zarzucić, że decyzja ta została wydana przez niewłaściwy organ. Sąd I instancji w ww. wyroku wyraźnie wskazał, że organ powinien zbadać, czy decyzja Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2021 r. nie narusza w stopniu rażącym przepisów art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a tym czy nie jest dotknięta wadą, o którem mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..
W wyniku złożenia skargi kasacyjnej przez Ministra Sprawiedliwości, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1413/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 621/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że organ wiązał nieważność decyzji Dyrektora Generalnego SW z nieprawidłowym zastosowaniem w niej prawa materialnego. I jakkolwiek w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to uchybienie to nie mogło dowodzić, jak wadliwie przyjął to Sąd I instancji, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., skoro z treści ich uzasadnień wynikało, iż organ nie orzekał w tym przypadku na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 114/19 oddalił skargę A.P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] .
W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie, tj. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013r., sygn. akt II SA/Wa 757/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14, o czym stanowią przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
Sąd I instancji wskazał, że w ww. wyroku NSA przesądził, iż Dyrektor Generalny SW wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. naruszył art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem przydzielił Skarżącemu lokal mieszkalny, który nie został ani uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, ani też nie pozostawał w dyspozycji tej Służby. NSA podzielił wówczas pogląd Sądu I instancji, iż uprawnienie Dyrektora Generalnego SW nie mogło wynikać ani z okoliczności faktycznych, ani z wydanych uprzednio decyzji o przydziale, ani również z zasiedzenia. Niezależnie jednak od tego, czy organ dysponował spornym lokalem na zasadzie wyrażonej w sposób dorozumiany, istotne znaczenie miała okoliczność, że pismem z dnia 17 listopada 2010 r. Burmistrz wystąpił do Dyrektora Generalnego SW o zwrot pustych lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w tej dzielnicy. Za oczywisty uznać zatem należało zamiar właściciela lokalu jego odzyskania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nabyte w drodze faktycznej prawo dysponowania lokalem z tym dniem wygasło. Co prawda ww. pismo Burmistrza nie precyzuje konkretnych mieszkań, lecz chodzi w nim o wszystkie niezamieszkałe lokale zlokalizowane w Dzielnicy [...] . Przedmiotowe mieszkanie, położone w tej dzielnicy, zostało opuszczone najpóźniej w dniu 21 września 2011 r., stąd też żądanie właściciela się w tym momencie zmaterializowało.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w dacie wydania decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2011 r., sporny lokal nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej, co prowadzi do przyjęcia, iż doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1945/21 oddalił skargę kasacyjną A.P. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2019 r.. sygn. akt II SA/Wa 114/19.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał w szczególności, że w kontekście poczynionych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, które zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14 oraz z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. I OSK 1413/18 nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z zw. z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stanu faktycznego ustalonego w sprawie wadliwie przyjmując, że odpowiada on hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie". Zgodnie z brzmieniem art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Skoro lokal mieszkalny [...] , położony przy ul. [...] w [...] nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, jak również nie wykazano, że lokal ten został przekazany do dyspozycji Służby Więziennej, to w żadnym przypadku nie mogła być wydana przez Dyrektora Generalnego SW decyzja z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o przydziale tego lokalu A.P.. W konsekwencji wydanie przedmiotowej decyzji spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości A.P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] .
W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w prowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym uznano, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] dokonał skutecznego cofnięcia zgody na dysponowanie przez Dyrektora Generalnego SW lokalem mieszkalnym [...] , położonym przy ul. [...] w [...] . Organ oparł się w tej kwestii na twierdzeniach Dzielnicy [...] , że pismo Zastępcy Burmistrza tej dzielnicy z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] jest pismem właściciela tego lokalu. Tymczasem właścicielem lokali komunalnych znajdujących się na terenie [...] jest [...], a nie poszczególne dzielnice. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] bez szczegółowego pełnomocnictwa od Prezydenta [...] nie ma zatem uprawnień do dokonywania czynności właścicielskich w stosunku do lokali [...] . Zastępca Burmistrza nie był więc uprawniony do cofnięcia zgody na dysponowanie przez Dyrektora Generalnego SG ww. lokalem, gdyż nie posiadał do tego stosownego pełnomocnictwa. Gdyby ta okoliczność - istotna dla rozstrzygnięcia sprawy - była znana organowi w momencie wydawania decyzji, to mogłaby zostać wydana decyzja o zupełnie innej treści.
W odpowiedzi na wezwanie organu, pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. Skarżący poinformował, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, tj. o braku pełnomocnictwa dla Burmistrza Dzielnicy [...] do działania w zakresie pozbawienia Dyrektora Generalnego SW dyspozycyjności nad lokalem mieszkalnym [...] , położonym przy ul. [...] w [...] , dowiedział się w dniach 26-27 kwietnia 2022 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania sporządził w dniu 28 kwietnia 2022 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] .
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś A.P., który był stroną prowadzonego uprzednio postępowania, spełnił przesłankę wynikającą z art. 148 § 1 k.p.a.
W dniu 28 lipca 2022 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości wpłynęło pismo Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 20 lipca 2022 r. zawierające stanowisko Urzędu Dzielnicy w sprawie wznowienia przedmiotowego postępowania w świetle art. 148 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 146 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]z uwagi na upływ pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdzenie braku podstaw do jej uchylenia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta postępowaniem wznowieniowym decyzja ostateczna została doręczona A.P. - jako stronie postępowania - w dniu 20 lutego 2017 r. Skarga A.P. na przedmiotową decyzję, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, została sporządzona w dniu 17 marca 2017 r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 28 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Ministerstwa Sprawiedliwości - 4 maja 2022 r.). Zatem Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania po upływie pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z zestawienia powyższych terminów wynika, iż upłynęło ponad pięć lat od momentu doręczenia Skarżącemu kwestionowanej decyzji.
Powołując się na stanowisko doktryny organ wskazał, że termin 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Skutki upływu tego terminu są jednak traktowane w piśmiennictwie i orzecznictwie w sposób zróżnicowany. Upływ terminu nie wyklucza w pełni merytorycznego orzekania, ale jedynie uchylenie decyzji. Stąd dopuszczalne są po tym terminie pozostałe rodzaje decyzji wymienione w art. 151 k.p.a. (teza 5 i 6 Komentarza do art. 146 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, M. Jaśkowska, pozostali autorzy komentarza: M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, dostępnego w programie LEX ).
Uwzględniając powyższe organ wskazał również pozostałe okoliczności, z powodu których wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania nie może zostać uwzględniony.
Podniósł mianowicie, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1945/21 Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wcześniejszy wyrok tego Sądu z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14 wskazujący na trafność konstatacji Sądu I instacji, iż poza sporem jest dysponowanie przez Służbę Więzienną spornym lokalem od lat 50-tych ubiegłego wieku, lecz ten stan rzeczy uległ zmianie, która spowodowała wygaśnięcie tego uprawnienia. Ponadto NSA stwierdził: "Oczywisty jest bowiem wynikający z treści pisma z dnia 17 listopada 2010r. zamiar właściciela lokalu jego odzyskania. Zatem nabyte w drodze faktycznej prawo dysponowania lokalem z tym dniem wygasło. Co prawda pismo to nie precyzuje konkretnych mieszkań, lecz chodzi w nim o wszystkie niezamieszkałe lokale. Przedmiotowe mieszkanie zostało opuszczone najpóźniej w dniu 21 września 2011 r. (p. protokół oddania przez poprzedniego najemcę J.K.), stąd żądanie właściciela się w tym momencie zmaterializowało. (...) Zatem w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej. Nota bene nie był przez nią zbudowany. Ergo doszło do naruszenia art. 177 ust. 1 i 2 omawianej ustawy decyzją dotychczasową i to naruszenia istotnego".
Zgodnie z brzmieniem art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, którego treść nie ulegała zmianom od wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 13 sierpnia 2010 r., na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Skoro lokal mieszkalny [...] położony przy ul. [...] w [...] nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, jak również nie wykazano, aby lokal ten został przekazany Służbie Więziennej do dyspozycji, to nie było podstaw do wydania przez Dyrektora Generalnego SW decyzji z dnia [...] października 2011 r. o przydziale tego lokalu A.P.. W konsekwencji wydanie przedmiotowej decyzji spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powołując art. 134 § 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. organ podkreślił, że ocena prawna wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną jest wiążąca. Sądy administracyjne nie kwestionowały uprawnień właścicielskich Urzędu Dzielnicy [...] Miasta [...] ani pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Co więcej, właśnie na podstawie treści tego pisma NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14, za oczywisty uznał zamiar właściciela lokalu jego odzyskania, podkreślając uprawnienie właściciela do rozporządzania - jako chronione prawem własności.
Uwzględniając powyższe organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie co do przyczyn wznowienia pozwala na stwierdzenie, że realnie w niniejszej sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. A.P. wiedzę o istnieniu pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] posiadał od dawna. Dokument ten został m.in. powołany w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...]. Ponadto, z akt sprawy wynika, że kopia pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została załączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., złożonego do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem Dyrektora Generalnego SW. W kontekście dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotne dla okoliczności niniejszej sprawy były zatem nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które nie zostały wykazane. W istocie wnioskodawca wskazał na swoje przemyślenia i wątpliwości.
Organ wskazał również, że jedną z przesłanek wynikających z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jest kumulatywne wykazanie przekazania lokalu do dyspozycji przez właściciela i jego pozostawanie w tej dyspozycji. Natomiast Skarżący podnosi zarzuty dotyczące właściciela w sytuacji, gdy prawo własności do przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie budzi wątpliwości i nie wzbudzało ich w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym kwestionowaną decyzją. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt zawarcia pomiędzy Służbą Więzienną a Miastem [...] porozumienia w sprawie lokali stanowiących własność Miasta, a pozostających w dyspozycji tej Służby, przy czym sporny lokal ujęto w załączniku nr 1 obejmującym lokale, co do których Służba Więzienna zrzekła się dyspozycji. Na porozumienie z dnia 4 sierpnia 2014 r. zwrócił także uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1506/14, które to porozumienie w ocenie NSA potwierdzało słuszność wnioskowania przeprowadzonego w tej sprawie.
Podsumowując organ wskazał, że wobec braku podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz wobec upływu terminu pięciu lat z art. 146 § 1 k.p.a., należało orzec jak w sentencji.
Pismem z dnia 17 października 2022 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał w szczególności, że wnosił o wznowienie postępowania nie ze względu na to, że dowiedział się o istnieniu pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r., lecz ze względu na to, że dowiedział się, iż Zastępca Burmistrza nie posiadał pełnomocnictwa od Prezydenta [...] do cofnięcia dyspozycyjności Dyrektora Generalnego SW nad lokalem [...] przy ul. [...] w [...] . Skarżący, jak zaznaczył, był przekonany, że takie pełnomocnictwo istniało, a organy prowadzące postępowanie zażądały od Zastępcy Burmistrza stosownego umocowania do działania w sprawie. O tym, że było zupełnie inaczej Skarżący dowiedział się dopiero w dniach 26-27 kwietnia 2022 r. Brak umocowania do podejmowania działań w imieniu [...] stanowi niewątpliwie istotną okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z wystąpieniem tej podstawy wznowienia organ wznowił postępowanie, lecz w toku postępowania nie zbadał dostatecznie istotnych w tej sprawie okoliczności. Co więcej w uzasadnieniu decyzji organ nie odniósł się do tego, czy Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] był upoważniony do cofnięcia dyspozycyjności Dyrektora Generalnego SW nad lokalem [...] przy ul. [...] w [...] , czy organ prowadzący postępowanie posiadał wiedzę o braku odpowiedniego pełnomocnictwa Zastępcy Burmistrza oraz czy okoliczności te stanowią podstawę do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, że ponowna analiza materiału dowodowego nie dała podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
Nadto zakwestionował stanowisko Skarżącego, iż organ nie zbadał istotnych dla sprawy okoliczności i nie odniósł się do kwestii braku upoważnienia Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] do cofnięcia dyspozycyjności nad lokalem [...] przy ul. [...] w [...] . Zaznaczył, że sam Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby ponowne zbadanie czy weryfikację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreślił, że wszelkie wątpliwości czy zastrzeżenia wyrażone przez Skarżącego w ww. wniosku zostały już szczegółowo i obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2022r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter polemiczny, powtarza wybrane zarzuty zgłaszane pierwotnie, a przede wszystkim zmierza do podważenia prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych w sprawie oraz ocen tych sądów, które w niniejszej sprawie są dla organu wiążące.
Z tych względów, zdaniem organu, należało rozstrzygnąć jak w sentencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Pismem z dnia 10 lutego 2023 r. A.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2022 r. nr [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał w szczególności, że we wznowionym postępowaniu organ nie ustalił, czy zastępca Burmistrza Dzielnicy posiadał w dniu 17 listopada 2010 r. upoważnienie Prezydenta [...] do cofnięcia dyspozycyjności Dyrektora Generalnego SW nad lokalem [...] przy ul. [...] w [...] . Organ stwierdził natomiast, że był związany oceną prawną Naczelnego Sadu Administracyjnego, który "za oczywisty uznał zamiar właściciela lokalu jego odzyskania, podkreślając uprawnienie właściciela do rozporządzania, jako chronione prawem własności. Ta ocena prawna była wiążąca dla organu."
Zdaniem Skarżącego powyższe stanowisko jest całkowicie niezrozumiałe, gdyż we wznowionym postępowaniu Skarżący nie kwestionował prawa własności [...] do lokalu [...] przy ul. [...] w [...] . Skarżący podnosił jedynie, że w imieniu [...] pismo, na podstawie którego wydano kwestionowaną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., podpisała osoba nieuprawniona. W zakresie uprawnienia tej osoby do działania w imieniu [...] NSA nie formułował do tej pory żadnej oceny prawnej.
Skarżący zaznaczył, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego uprawnienie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] do działania w imieniu [...] . Okoliczność tę potwierdził zresztą sam Minister Sprawiedliwości wznawiając postępowanie w sprawie. Organ od dawna jest świadomy tego, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] nie posiadał w dniu 17 listopada 2010 r. rzeczonego upoważnienia Prezydenta [...] . Świadczy o tym fakt, że po dniu 17 listopada 2010 r. organy Służby Więziennej przydzieliły innym funkcjonariuszom Służby Więziennej kilkanaście lokali mieszkalnych, których właścicielem jest [...]. Decyzje w sprawie przydzielenia lokali w tym czasie wydawał też bezpośrednio Minister Sprawiedliwości. Jeżeli więc, jak twierdzi organ, nie było po dniu 17 listopada 2010 r. podstaw do wydania funkcjonariuszom Służby Więziennej decyzji o przydziale lokali, których właścicielem jest [...], to powinien z urzędu wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Takie postępowania nie zostały jednak wszczęte za wyjątkiem postępowania, które zostało wszczęte wobec Skarżącego.
Skarżący zaznaczył, iż podziela stanowisko organu, że obecnie w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Organ jednak całkowicie zignorował dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a., który to przepis powinien mieć w tej sprawie zastosowanie.
Skarżący podniósł również, że po zapoznaniu się z aktami sprawy złożył wniosek dowodowy o wystąpienie przez Ministra Sprawiedliwości do Prezydenta [...] o przesłanie pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta [...] osobie zajmującej stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] w dniu 17 listopada 2010 r. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 20 grudnia 2022 r. Organ nie wystąpił do Prezydenta [...] o przesłanie ww. pełnomocnictw, nie wskazał również w zaskarżonej decyzji z jakich powodów nie dopuścił wnioskowanego dowodu. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naczelnych zasady postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, iż - wbrew wywodom Skarżącego - w toku prowadzonego postępowania organ dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych i rozstrzygnął sprawę na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Odnosząc się natomiast do złożonego wniosku dowodowego, organ wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Skarżący został poinformowany, że rzeczony wniosek wpłynął już po wydaniu przez Ministra Sprawiedliwości ostatecznej decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia 23 marca 2023 r. uczestnik postępowania - [...] - wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Dodatkowo wskazał, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a następnie skargi do Sądu, powoduje, że Skarżący nadal (od 2011 r.) bez tytułu prawnego korzysta z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu [...] i utrudnia właścicielowi odzyskanie swojej własności. Takie działania nie zasługują na ochronę. Lokale mieszkalne z mieszkaniowego zasobu [...] przeznaczane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, zatem nieuprawnione zajmowanie lokalu mieszkalnego de facto uniemożliwia przyznanie mieszkania potrzebującej tego rodzinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma w sprawie zastosowania, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] stanowiły przepisy rozdziału 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) regulującego instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący A.P. żądał bowiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] .
Jako przesłankę wznowienia postępowania skarżący wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.
Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a - 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które przysługuje zażalenie (§ 4). Z kolei art. 151 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy z punktu widzenia przyczyn wznowienia. Mianowicie, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); zaś w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
Przytoczone przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca przewidział dwie fazy postępowania wznowieniowego. Pierwszą, formalną, gdzie bada się dopuszczalność wznowienia w kontekście zaistnienia przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym odnośnie do wszczęcia postępowania wznowieniowego, oraz drugą, merytoryczną, w której przeprowadza się postępowanie rozpoznawcze co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Przesłanki warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania kształtują się różnie w zależności od tego, czy ma ono nastąpić z urzędu, czy też na żądanie strony. W obu przypadkach należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony, podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania. Niespełnienie przesłanek, o których mowa, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a. Jeśli zaś w wyniku wadliwej oceny organ wszczął postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.
W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się, że dopuszczalność wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej może doznać ograniczeń w związku z powagą rzeczy osądzonej, prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, którym oddalono skargę na wydaną w tej sprawie decyzję ostateczną. Powaga rzeczy osądzonej stanowi jeden z elementów mocy wiążącej w czasie prawomocnego orzeczenia sądowego stanowiącej o istocie prawomocności wyroku sądu administracyjnego. Jak stanowi bowiem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Według zaś art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Ograniczenia wynikające z powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku należy umiejscowić już na pierwszej płaszczyźnie badania dopuszczalności wznowienia, a nie dopiero pośród przyczyn i skorelowanych z nimi okoliczności o znaczeniu negatywnym, od których zależy możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej oraz ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Napotkawszy na te ograniczenia, organ administracji powinien zatem powstrzymać się od podejmowania w zakresie ich występowania jakichkolwiek czynności weryfikacyjnych z urzędu, a gdy ma do czynienia z żądaniem strony - postanowić o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Za niedopuszczalne należy w takim przypadku uznać orzekanie przez organ na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., nawet gdyby polegało "tylko" na odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 148/05, publ. CBOSA [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023).
W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] , na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] , a następnie, stosując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] odmówił uchylenia powyższej decyzji. Kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. była objęta kontrolą sądową przeprowadzoną najpierw przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 114/19), w wyniku której skarga A.P. na tę decyzję została oddalona, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1945/21), którym NSA oddalił skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości od wyroku Sądu I instancji.
Powołany wyżej prawomocny wyrok oddalający skargę na kwestionowaną w postepowaniu wznowieniowym decyzję, stanowi istotny fakt prawotwórczy. Należy bowiem podzielić prezentowane w judykaturze stanowisko, że skutek pozytywny prawomocności orzeczenia sądu administracyjnego statuuje związanie sądów administracyjnych, stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów oraz innych organów państwowych i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z treści prawomocnego orzeczenia, to jest wyrażoną w nim oceną zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne formułowanie przez strony (uczestników) postępowania sądowoadministracyjnego, organy administracji publicznej, sądy administracyjne i inne sądy, ustaleń oraz ocen prawnych sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (v. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 976 i n.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 435). Strony postępowania sądowoadministracyjnego, w tym skarżone organy i strony postępowania administracyjnego, sądy administracyjne i inne sądy nie mogą zatem nie tylko wydawać aktów i podejmować czynności sprzecznych z prawomocnym orzeczeniem i prawomocną oceną prawną sądu administracyjnego (np. w formie decyzji administracyjnych lub wyroków), lecz także nie mogą żądać ponownego wszczęcia postępowania lub badania w toku już wszczętego postępowania tych zagadnień faktycznych i prawnych, które zostały prawomocnie ocenione przez sąd administracyjny i legły u podstaw wydanego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt 1600/21; publ. CBOSA), a taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Jak wynika bowiem z treści wniosku z dnia 28 kwietnia 2022 r. Skarżący, powołując art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., żądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] podnosząc, iż organ wydając tę decyzję przyjął, że Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] dokonał skutecznego cofnięcia zgody na dysponowanie przez Dyrektora Generalnego SW lokalem [...] przy ul. [...] w [...] , stanowiącym własność [...] , podczas gdy podczas Zastępca Burmistrza nie był uprawniony do cofnięcia dyspozycyjności nad ww. lokalem, bowiem nie posiadał do tego stosownego pełnomocnictwa od Prezydenta [...] . I jakkolwiek, w świetle poglądów piśmiennictwa i orzecznictwa, dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym wystąpi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. II 2019, teza nr 8 do art. 145 k.p.a., LEX; T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnych, PPP 2008/5, s. 40-43 oraz wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 856/18; publ. CBOSA), to jednak nie można przyjąć, że okoliczności powoływane przez Skarżącego mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. w oparciu o ww. przesłankę.
Podkreślić należy, że wydając powyższą decyzję organ, stosownie do art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, był związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14 oddalającym skargi kasacyjne Ministra Sprawiedliwości oraz A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 757/13 uchylającego decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2011 r. nr [...] .
W ww. prawomocnym wyroku Sąd I instancji przesądził, iż w dacie wydania powyższej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Generalny SW nie dysponował lokalem mieszkalnym [...] przy ul. [...] w [...] , a zatem nie mógł, w drodze decyzji, przydzielić go Skarżącemu. Sąd wskazał, iż brak jest dokumentu (np. porozumienia, oddania do dyspozycji, przekazania w zarząd, etc.), z którego wynikałoby, że Dyrektor Generalny SW na moment wydania kwestionowanej decyzji posiadał uprawnienie do zadysponowania tym konkretnym lokalem. Ponadto, jak stwierdził, "(...) z chwilą, w której Burmistrz Dzielnicy [...] Miasta [...] pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], powołując się na art. 177 ww. ustawy o Służbie Więziennej, wystąpił do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o zwrot pustych lokali mieszkalnych, a takim lokalem z pewnością był w chwili przydziału w dniu [...] października 2011 r. lokal mieszkalny [...] , położony przy ul. [...] w [...] , wyrażona w sposób dorozumiany zgoda właściciela lokalu na dysponowanie nim mogła zostać uznana za cofniętą, a wobec tego odpadła przesłanka pozostawania przekazanego lokalu w dyspozycji organów Służby Więziennej. (...) Zadysponowanie bowiem spornym lokalem w formie władczej przez organ Służby Więziennej w sytuacji skutecznego cofnięcia zgody przez właściciela na dysponowanie nim, świadczy o naruszeniu interesu prawnego Miasta [...], wywodzonego z art. 21 i art. 165 Konstytucji RP, art. 177 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Służbie Więziennej i art. 140 k.c., które to naruszenie Minister winien odnieść do treści kwestionowanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia, by zbadać, czy podjęcie takiego aktu nie narusza w sposób rażący wskazanych przepisów, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".
Pogląd Sądu I instancji podzielił NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14 stwierdzając, iż jakkolwiek Dyrektor Generalny SW dysponował spornym lokalem od lat 50-tych ubiegłego wieku, to stan ten uległ zmianie, która spowodowała wygaśnięcie tego uprawnienia. "Oczywisty jest bowiem wynikający z treści pisma z dnia 17 listopada 2010 r. zamiar właściciela lokalu jego odzyskania. Zatem nabyte w drodze fatycznej prawo dysponowania lokalem z tym dniem wygasło. (...). Przedmiotowe mieszkanie zostało opuszczone najpóźniej w dniu 21 września 2011 r. (p. protokół oddania przez poprzedniego najemcę J.K.), stąd żądanie właściciela się w tym momencie zmaterializowało. (...). Zatem w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej".
Stanowisko wyrażone w sposób jednoznaczny przez Sąd I instancji, zaaprobowane przez Sąd kasacyjny, iż wystąpieniem zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz Dzielnicy [...] skutecznie cofnął zgodę na dysponowanie przez Dyrektora Generalnego SW spornym lokalem oznacza, że pismo to było poddane ocenie Sądu zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym - stosownie do obowiązku określonego w art. 133 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok (...) na podstawie akt sprawy, oraz w art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku tej oceny Sąd nie zakwestionował uprawnienia organu Dzielnicy [...] do skutecznego wyrażenia zamiaru właściciela odzyskania spornego lokalu. Wyrażenie tego zamiaru w formie ww. pisma, które w istocie zostało podpisane przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] , skutkowało wygaśnięciem prawa Dyrektora Generalnego SW do dysponowania tym lokalem, co w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku.
Wydając objętą wnioskiem o wznowienie postępowania decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, mając na względzie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., wskazał na skutki prawne płynące z pisma Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. Podkreślił, że zawarte w tym piśmie wezwanie o sukcesywne zwracanie lokali zwalniających się bądź opróżnianych w stosunku do spornego lokalu mieszkalnego zaktualizowało się w dniu jego opróżnienia, tj. [...] września 2011 r., gdyż od tego dnia lokal ten nie pozostawał już w dyspozycji organu Służby Więziennej. Zadysponowanie tym lokalem przez Dyrektora Generalnego SW w dniu [...] października 2011 r. - bez prawa do dalszego dysponowania nim i pomimo istniejącego obowiązku zwrotu jego właścicielowi - stanowiło oczywiste naruszenie prawa.
W prawomocnym wyroku z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 114/19, oddalającym skargę A.P. na ww. decyzję ostateczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości akcentując - w świetle powołanych wyżej wyroków Sądów I i II instancji - znaczenie pisma Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 17 listopada 2010 r. dla oceny kwalifikowanej wadliwości decyzji Dyrektora Generalnego SW z dnia [...] października 2011 r. o przydziale spornego lokalu mieszkalnego.
Pogląd Sądu I instancji podzielił NSA w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1945/21 wskazując, że kwestie braku uprawnienia Dyrektora Generalnego SW do dysponowania spornym lokalem w dacie wydania ww. decyzji z dnia [...] października 2011 r. zostały już przesądzone we wcześniejszym wyroku NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tejże decyzji przez Ministra Sprawiedliwości. Podkreślił przy tym, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracyjny zostały zaakceptowane przez NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14 oraz z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1413/18 i nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a z zw. z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stanu faktycznego ustalonego w sprawie wadliwie przyjmując, że odpowiada on hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie".
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego przez Ministra Sprawiedliwości w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz ponownego jej rozpatrzenia i wydania decyzji merytorycznych w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy po pierwsze, organ wydając kwestionowaną decyzję orzekał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14, a po drugie, gdy kwestionowana decyzja była przedmiotem oceny NSA w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1945/21 i korzysta z powagi rzeczy osądzonej z mocy art. 171 p.p.s.a., zaś okoliczności podnoszone przez Skarżącego we wniosku z dnia 28 kwietnia 2022 r. były - jak wskazano powyżej - przedmiotem oceny Sądów i skutkowały wydaniem ww. decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności.
Wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2022 r. potwierdza okoliczność, że organ ponownie merytorycznie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odwołując się w uzasadnieniach wydanych decyzji do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyrokach NSA z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1945/21 oraz z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14. Stanowi to zaprzeczenie istoty powagi rzeczy osądzonej wyrażonej w art. 171 p.p.s.a.
Warto w tym miejscu powołać pogląd prezentowany w orzecznictwie, który w pełni akceptuje Sąd w składzie orzekającym, że dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może pomijać okoliczności istnienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wynikających z niego ostatecznych wiążących ocen prawnych. Ostateczna decyzja administracyjna, w stosunku do której została oddalona skarga prawomocnym wyrokiem sądu, może być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, jeżeli wszczęcie postępowania w tym trybie nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę w tej sprawie i wynikającej z takiego wyroku oceny prawnej w zakresie zgodności albo niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 1600/21), a taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do zarzutów skargi, zważywszy na przedstawione wyżej powody uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2022 r., poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2022 r. oraz postanowienia z dnia [...] czerwca 2022 r. o wznowieniu postępowania, stwierdzić należy, że nie mogły one mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadniczo zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez zaniechanie poczynienia przez organ ustaleń faktycznych co do posiadania przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] upoważnienia Prezydenta [...] do cofnięcia zgody na dysponowanie spornym lokalem przez Dyrektora Generalnego SW. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, kwestia uprawnienia organu Dzielnicy [...] do skutecznego cofnięcia przedmiotowej zgody - wbrew ocenie Skarżącego - była już przedmiotem oceny Sądów administracyjnych w powołanych wyżej wyrokach, w których jednoznacznie stwierdzono, iż skutkiem prawnym wystąpienia Burmistrza Dzielnicy [...] do organu Służby Więziennej w piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. (podpisanym w istocie przez Zastępcę Burmistrza) jest wygaśnięcie uprawnienia do dysponowania spornym lokalem. Z tych względów prowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w kierunku ustalenia uprawnienia osoby zajmującej stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] w dniu 17 listopada 2010 r. do podejmowania czynności w imieniu Prezydenta [...] , jak tego oczekuje Skarżący, nie znajduje prawnych podstaw.
Z powyższych względów w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Jakkolwiek bowiem od dnia doręczenia Skarżącemu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. upłynęło 5 lat (art. 146 § 1 k.p.a.), to organ nie miał podstaw do merytorycznego orzekania w postępowaniu wznowieniowym, a tym bardziej do uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Rozstrzygając w sprawie Sąd miał na względzie art. 134 § 2 p.p.s.a., który to przepis ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius - zakaz rozstrzygania na niekorzyść strony skarżącej. Sąd stwierdził jednak, że podjęte rozstrzygnięcie powyższego zakazu nie narusza.
Naruszenie zasady wyrażonej w art. 134 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona skarżąca, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną strony skarżącej w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2731/19, publ. CBOSA). Zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej dotyczy więc sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd nie kształtuje na niekorzyść sytuacji materialnoprawnej Skarżącego biorąc pod uwagę okoliczność, że Minister Sprawiedliwości odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, a więc negatywnie rozstrzygnął sprawę z wniosku o wznowienie postępowania.
Konkludując stwierdzić należy, że z powodu naruszenia przez organ art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 170 i art. 171 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2022 r. Ponadto, wobec naruszenia przez organ art. 149 § 1 k.p.a., należało uchylić postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca o wznowieniu postępowania.
Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego z dnia 28 kwietnia 2022 r. o wznowienie postępowania Minister Sprawiedliwości uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania Sąd zauważa, że Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, zatem wniosek nie został uwzględniony.