II SA/Wa 420/24

II SA/Wa 420/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Joanna Kruszewska Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2022 r. J. J. (dalej: "skarżący") wystąpił do Narodowego Banku Polskiego (dalej: "NBP") o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1. umowy, na mocy której NBP dysponuje powierzchnią w budynku przy ulicy [...] w [...], gdzie aktualnie znajduje się Oddział Okręgowy NBP w [...];
2. informacji, z jakich powodów Oddział Okręgowy NBP w [...] został przeniesiony z lokalizacji przy [...] w [...] do budynku przy ulicy [...] w [...];
3. decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: "Prezes NBP", "organ"), wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w 2021 i 2022 r.;
4. informacji o wysokości kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia w ostatnim zamkniętym księgowo miesiącu (ze wskazaniem jaki to miesiąc) poszczególnym osobom zatrudnionym w NBP na stanowiskach: prezesa, wiceprezesa, członka zarządu NBP, dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej), zastępcy dyrektora oddziału okręgowego, zastępcy dyrektora departamentu oraz osobom zajmującym stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu i jego zastępcy.
Jednocześnie skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie skanów dokumentów na skrzynkę ePUAP.
Prezes NBP decyzją z [...] września 2022 r. nr [...], na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci umowy, na mocy której NBP dysponuje powierzchnią w budynku przy ul. [...] w [...], gdzie aktualnie znajduje się Oddział Okręgowy NBP.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ podkreślił, że był zobowiązany do dokonania analizy możliwych niepożądanych dla niego skutków związanych z ujawnieniem, objętej pkt 1 wniosku, umowy. Zaakcentował, iż zgodnie z przepisami u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z przyczyn wskazanych w przepisach tej ustawy. Możliwość ograniczenia tego prawa wynika wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP"), który stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Następnie Prezes NBP wskazał na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 703/05, organ zauważył, że "oprócz wypełniania funkcji banku emisyjnego oraz współdziałania w tworzeniu polityki pieniężnej, NBP prowadzi także działalność gospodarczą. Nie jest on wprawdzie (z uwagi na podstawowe cele jego działalności) klasycznym przedsiębiorcą, jednakże działalność gospodarczą mogą prowadzić także podmioty, których głównym celem nie jest działalność zarobkowa" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, zdaniem organu, w kontekście statusu NBP jako przedsiębiorcy należy mieć na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 595/13, którym oddalono skargę na decyzję [...] NBP – [...] Prezesa NBP z [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której to decyzji jako przyczynę odmowy podano tajemnicę NBP jako przedsiębiorcy. W ww. sprawie Sąd za trafny uznał pogląd co do statusu NBP jako przedsiębiorcy i możliwości powoływania się przez NBP na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej.
Dalej Prezes NBP wywiódł, iż podjęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie u.d.i.p., natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy się posiłkować odwołaniem do "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233; dalej: "u.z.n.k."). Ten ostatni przepis poddaje ochronie, jako tajemnicę przedsiębiorstwa, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z powyższego organ wywnioskował, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny – sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy – oraz formalny, tj. wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich i nie traci takiego charakteru przez to, iż wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
Prezes NBP podniósł przy tym, że o uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje sam przedsiębiorca. Jednak zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury, decyzja o utajnieniu poszczególnych informacji nie może wynikać tylko ze swobodnego uznania przedsiębiorcy, lecz powinna opierać się na uzasadnionym przypuszczeniu, iż dana wiadomość nie jest powszechnie znana osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie jest łatwo dostępna dla takich osób, że jej ujawnienie zagrażałoby istotnym interesom przedsiębiorcy, oraz że wiadomość ta może być uważana za poufną w świetle zwyczajów i praktyki danej branży lub zawodu. Wprawdzie tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., to tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. W przypadku tajemnicy przedsiębiorcy nie jest bowiem wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Zatem tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności.
W świetle powyższego Prezes NBP stwierdził, iż w zakresie swojej ustawowej właściwości NBP realizuje zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025; dalej: "ustawa o NPB") oraz w innych ustawach. Obejmują one m.in. organizowanie gospodarki znakami pieniężnymi (art. 37 ustawy o NPB), sprzedaż wartości kolekcjonerskich (art. 36 ustawy o NBP) oraz wymianę zużytych lub uszkodzonych znaków pieniężnych (art. 34 ust. 1 ustawy o NBP). W ramach gospodarki znakami pieniężnymi NBP zaopatruje banki w banknoty i monety (art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe – obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1646; dalej: "P.b."). Na podstawie § 4 ust. 1 zarządzenia Prezesa NBP z 17 sierpnia 2016 r. nr 19/2016 w sprawie sposobu i trybu przeliczania, sortowania, pakowania i oznaczania opakowań banknotów i monet oraz wykonywania czynności związanych z zaopatrywaniem banków w te znaki (dalej "zarz. nr 19/2016), NBP zawiera z bankami i realizuje umowy określające warunki pobierania i odprowadzania znaków pieniężnych.
Jak skonstatował organ, w wykonaniu ww. zadań NBP, Oddział Okręgowy NBP w [...] m.in. przechowuje znaki pieniężne, zaopatruje w te znaki uprawnione podmioty, administruje zasobami wartości skarbcowych, a także prowadzi obsługę gotówkową klientów oraz sprzedaż wartości kolekcjonerskich.
Prezes NBP ocenił, że wnioskowana umowa dotyczy wykorzystywania powierzchni udostępnianej organowi w budynku przy ul. [...] wyłącznie na cele bezpośrednio związane z działalnością operacyjną Oddziału Okręgowego NBP w [...]. Wynika to wprost z postanowień tej umowy. Umowa określa szczegółowe wymagania bezpieczeństwa, jakie mają spełniać poszczególne pomieszczenia, a także cały budynek, w celu zapewnienia należytej ochrony przechowywanym w nich wartościom pieniężnym oraz transportom takich wartości, w tym wymaganej przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia. Są to istotne dla organu informacje o charakterze organizacyjnym i technicznym, które podlegają szczególnej ochronie w systemie bezpieczeństwa NBP. Udostępnienie ich mogłoby poważnie zagrażać istotnym interesom NBP w zakresie bezpieczeństwa obrotu gotówkowego.
W odniesieniu do woli utajnienia treści wnioskowanej umowy, Prezes NBP wyjaśnił, iż strona będąca właścicielem udostępnianej powierzchni zobowiązała się wobec NBP do zobligowania swoich pracowników do złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności. W przypadku organu, treść tej umowy znana jest tylko określonej grupie osób, która ma do niej dostęp z uwagi na zakres i przedmiot wykonywanych zadań służbowych.
Prezes NPB skonkludował, że informacje zawarte w treści wnioskowanej umowy nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem działalności, ani nie są łatwo dostępne dla takich osób, a ich ujawnienie mogłoby zagrażać interesom organu. Strony umowy podjęły, przy zachowaniu należytej staranności, niezbędne działania mające na celu utrzymanie w poufności powyższych informacji. Tym samym, w odniesieniu do wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej zachodzi ustawowa przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Opisaną wyżej decyzję Prezesa NBP z [...] września 2022 r. skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1832/22, uchylił zaskarżoną decyzję.
W motywach ww. orzeczenia tutejszy Sąd odnotował, iż Prezes NBP, argumentując odmowę udostępnienia informacji publicznej "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy", odwołał się do wyroku NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 703/05, w uzasadnieniu którego podano, że "[...] oprócz wypełniania funkcji banku emisyjnego oraz współdziałania w tworzeniu polityki pieniężnej Narodowy Bank Polski prowadzi także działalność gospodarczą. Nie jest on wprawdzie (z uwagi na podstawowe cele jego działalności) klasycznym przedsiębiorcą, jednakże, działalność gospodarczą mogą prowadzić także podmioty, których głównym celem nie jest działalność zarobkowa [...]". Cytowany wyrok, podobnie jak uchwała NSA z 12 listopada 2001 r., sygn. akt FPS 11/01 (ONSA z 2002 r. nr 2, poz. 57), zostały wydane w sprawach dotyczących określania stawek podatku od nieruchomości posiadanych przez NBP (a dokładniej – stosowania do tych nieruchomości stawek, jak dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej).
Ponadto Prezes NBP odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 595/13, stwierdzając, że w sprawie tej Sąd uznał za trafny pogląd co do statusu NBP jako przedsiębiorcy i możliwości powoływania się przez NBP na tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Jednakże do ww. orzeczenia nie sporządzono uzasadnienia. Nie sposób zatem ustalić, jaka ocena prawna legła u podstaw oddalenia skargi na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej we wskazanej sprawie.
Odnosząc się do zacytowanego przez Prezesa NBP fragmentu uzasadnienia wyroku NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 703/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem, iż NBP posiada szczególną pozycję w polskim systemie bankowym. Jest centralnym bankiem państwa i przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Odpowiada za wartość polskiego pieniądza oraz realizuje zadania określone w art. 3 ustawy o NBP, które niewątpliwie są zadaniami publicznymi. Oprócz tych zadań, a także w celu ich prawidłowego wykonywania, NBP może także podejmować czynności, odpowiadające w swej istocie czynnościom bankowym wskazanym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 P.b. Może w szczególności udzielać bankom kredytu refinansowego (art. 42 ust. 1 ustawy o NBP), udzielać kredytu w walutach obcych bankom krajowym (art. 47 ustawy o NBP), emitować i sprzedawać papiery wartościowe (art. 48 pkt 1 ustawy o NBP) czy przyjmować papiery wartościowe do przechowywania i administrowania (art. 50 ustawy o NBP). W celu realizacji funkcji centralnej bankowej instytucji dewizowej NBP jest też m.in. zobowiązany do podejmowania czynności bankowych mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa obrotu dewizowego i płynności płatniczej kraju (art. 52 ust. 1 ustawy o NBP). NBP pobiera również prowizje i opłaty za prowadzenie rachunku banku oraz inne czynności na zasadach i w wysokości wynikających z odrębnych przepisów (§ 20 ust. 1 uchwały nr 9/2013 Zarządu NBP z 24 maja 2013 r. w sprawie warunków otwierania i prowadzenia rachunków banków przez NBP - Dz. Urz. NBP z 2023 r., poz. 6).
W świetle art. 5 ust. 4 P.b., wykonywanie czynności bankowych przez banki komercyjne jest działalnością gospodarczą. Nie można zatem przyjmować, że jeżeli identyczne czynności, również odpłatnie, wykonuje centralny bank państwa, mają one inny charakter niż wówczas, gdy wykonuje je bank komercyjny. Jakkolwiek ich podstawowym celem nie jest osiągnięcie zysku, to charakteryzują się ciągłością, stałością, powtarzalnością działań i są racjonalne ekonomicznie. Posiadają więc wszelkie cechy, jakimi charakteryzuje się działalność gospodarcza.
Opisany wyżej zakres działalności prowadzonej przez NBP, obejmującej również takie czynności bankowe, które podejmują banki komercyjne, obok samoistnego charakteru tej działalności oraz niezależności finansowej, funkcjonalnej i instytucjonalnej NBP, doprowadziły – w sprawach dotyczących podatku od nieruchomości – do konstatacji, iż NBP, oprócz funkcji banku emisyjnego oraz współdziałania w tworzeniu polityki pieniężnej, prowadzi także działalność gospodarczą, chociaż, z uwagi na podstawowe cele jego działalności, nie jest klasycznym przedsiębiorcą (vide wyroki NSA z 15 września 2005 r, sygn. akt FSK 2050/04 i z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 703/05).
Dalej tutejszy Sąd zaakcentował, iż pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, a informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą być informacje, które nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Informacje, których udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, muszą być jednak związane z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę. W przypadku NBP będzie to zatem działalność obejmująca te czynności, które stanowią wykonywanie działalności gospodarczej, a nie wszelkie działania, a w szczególności te, które związane są ściśle z funkcją NBP jako banku emisyjnego.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NBP podał, że NBP w zakresie swojej ustawowej właściwości realizuje zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie o NBP oraz w innych ustawach. Organ odwołał się do art. 34 ust. 1, art. 36 i art. 37 ustawy NBP oraz art. 68 pkt 2 P.b., a także § 4 ust. 1 zarz. nr 19/2016, podkreślając, iż Oddział Okręgowy NPB w [...] m.in. przechowuje znaki pieniężne, zaopatruje w te znaki uprawnione podmioty, administruje zasobami wartości skarbcowych, a także prowadzi obsługę gotówkową klientów oraz sprzedaż wartości kolekcjonerskich. Jak już natomiast wskazano, skoro emisja znaków pieniężnych jest wyłącznym prawem NBP (vide art. 227 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ustawy o NBP), to ww. zadania NBP stanowią realizację nałożonego nań zadania publicznego w postaci prowadzenia gospodarki znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie są związane z działalnością prowadzoną przez NBP jako przedsiębiorcę, lecz jako centralny bank państwa, będący jedynym podmiotem uprawnionym do emisji pieniądza i prowadzenia gospodarki znakami pieniężnymi. Nie ma więc podstaw, by czynności podejmowane w celu realizacji tych zadań, polegające na zawarciu umowy najmu, na podstawie której NBP dysponuje pomieszczeniami służącymi realizacji wskazanych wyżej celów, uznać za czynności podejmowane przez przedsiębiorcę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zaakceptował stanowiska Prezesa NBP, w myśl którego powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy w zaskarżonej decyzji jest uzasadnione szczególną pozycją prawnoustrojową NBP, odrębną od innych podmiotów prawnych, w szczególności będących "klasycznymi" przedsiębiorcami. Zapatrywanie takie prowadzi do wniosku, że chociaż – jak podnosi organ – do NBP nie znajduje zastosowania u.z.n.k., to ze względu na charakter techniczny i organizacyjny określonych informacji (zawartych w umowie najmu), podjęto w stosunku do nich środki ochrony w celu zachowania poufności (art. 11 ust. 2 u.z.n.k.), a prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy", bez względu na to, czy są to informacje związane z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu, taki wniosek prowadzi do niedopuszczalnego rozszerzenia znaczenia użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy".
Zasadność przyznania pierwszeństwa ograniczeniu dostępu do informacji publicznej, zawartej w żądanej przez skarżącego umowie, umotywowano zatem nie określoną w ustawach ochroną praw podmiotu gospodarczego, lecz ochroną ważnego interesu gospodarczego państwa, w tym bezpieczeństwa obrotu gotówkowego.
Jakkolwiek zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 5 ust. 2, a nie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ("Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych"), Sąd odnotował, że wedle art. 55 ustawy o NBP, pracownicy NBP oraz członkowie Rady i organów opiniodawczo-doradczych przy Zarządzie NBP są obowiązani do nieujawniania osobom nieupoważnionym informacji, z którymi zapoznali się w trakcie wykonywania swoich obowiązków, w tym informacji objętych tajemnicą bankową na podstawie P.b., informacji objętych ochroną na podstawie przepisów dotyczących ochrony informacji niejawnych, jak również innych informacji chronionych ustawowo. Obowiązek ten trwa również po rozwiązaniu stosunku pracy, a także po ustaniu członkostwa w Radzie lub wspomnianych wyżej organach.
Posłużenie się w treści powołanego przepisu formułą "w tym" wskazuje, iż celem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem zachowania dyskrecji szerokiego spektrum informacji. Przepis ten zawiera też bezpośrednie odesłanie do przepisów o ochronie informacji niejawnych. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 632 ze zm.; dalej: "u.o.i.n."), jej przepisy mają zastosowanie m.in. do NBP. W świetle zaś art. 1 ust. 1 u.o.i.n., informacjami niejawnymi są informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Przepisy u.o.i.n. określają m.in. zasady klasyfikowania informacji niejawnych, organizowania ochrony i przetwarzania tych informacji (vide art. 1 ust. 1 pkt 1 - pkt 3 u.o.i.n.).
Tutejszy Sąd uznał, że wobec argumentacji powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołującej się do zadań NBP w zakresie gospodarki znakami pieniężnymi i zagrożenia, jakie może spowodować udostępnienie żądanej informacji dla bezpieczeństwa obrotu gotówkowego, którą to argumentację uzupełniono w odpowiedzi na skargę poprzez odwołanie się do potrzeby ochrony ważnego interesu gospodarczego państwa, zasadne było rozważenie przez Prezesa NBP ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 55 ustawy o NBP. Jednak zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia informacji publicznej "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy".
Uwzględniając powyższe wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ wyjaśnienie podstawy tak faktycznej (1. zadania Oddziału Okręgowego NBP w [...] : przechowywanie znaków pieniężnych, zaopatrywanie w nie uprawnionych podmiotów, administrowanie zasobami wartości skarbcowych, obsługa gotówkowa i sprzedaż wartości kolekcjonerskich; 2. zawartość umowy: szczegółowe wymagania bezpieczeństwa pomieszczeń i budynku), jak i prawnej rozstrzygnięcia (1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; 2 art. 34 ust. 1, art. 36 i art. 37 ustawy o NBP, art. 68 pkt 2 P.b. oraz u.o.i.n.), nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodziły podstawy ograniczenia prawa do informacji publicznej "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy". Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało odmową udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Zakładając nawet, iż w realiach przedmiotowej sprawy dopuszczalne było ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (spełnienie warunku formalnego, tj. woli utajnienia danych wynika z przedmiotowej umowy i nie jest przedmiotem sporu między stronami), tutejszy Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., brak rezygnacji przedsiębiorcy z prawa do utrzymania tajemnicy przedsiębiorcy nie powoduje wyłączenia prawa do informacji publicznej ze względu na tę tajemnicę, ale podlega "ograniczeniu". Brak rezygnacji z przysługującego przedsiębiorcy prawa do ochrony jego tajemnicy obliguje do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na tę wartość daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a tylko je ogranicza, to zadaniem podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia (vide wyroki NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15 i z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2314/15).
Następnie Sąd wskazał, iż możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych. Służy temu m.in. tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W przypadku anonimizacji nie wydaje się decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., bo przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w razie odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na mocy art. 16 u.d.i.p. jest konieczne, gdy istota żądanej informacji dotyczy ujawnienia chronionych prawem danych. Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (vide wyroki NSA: z 20 września 2020 r., sygn. akt III OSK 1884/21; z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2273/18; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1372/15 i z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12).
Sąd przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako powód odmowy udostępnienia całości żądanej umowy wskazano zawarcie w niej szczegółowych wymagań bezpieczeństwa, które mają spełniać poszczególne pomieszczenia, a także cały budynek, w celu zapewnienia należytej ochrony przechowywanym w nich wartościom pieniężnym oraz transportom takich wartości, które to ograniczenia stanowią istotne dla organu informacje o charakterze organizacyjnym i technicznym. Z decyzji nie wynika jednak, czy Prezes NBP ustalił w niniejszej sprawie zasięg ograniczenia "ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy". Z kolei z wniosku skarżącego z [...] lipca 2022 r. nie wynika, by domagał się on informacji o szczegółowych wymaganiach bezpieczeństwa wynajętych pomieszczeń i budynku, w którym się znajdują. Wnioskiem objęto umowę najmu, na mocy której NBP dysponuje powierzchnią w budynku, w którym znajduje się Oddział Okręgowy NBP w [...], a także m.in. informację, z jakich powodów Oddział ten został przeniesiony z lokalizacji przy [...] w [...]. Przy założeniu, iż zawarte w umowie informacje dotyczące bezpieczeństwa stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zadośćuczynienie żądaniu skarżącego mogłoby polegać na zanonimizowaniu poszczególnych postanowień umowy zawierających dane podlegające ochronie. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie, czy organ, stwierdziwszy, że w żądanej umowie zawarto szczegółowe wymagania bezpieczeństwa, prawidłowo ustalił zasięg stwierdzonego ograniczenia i rozważył możliwość jej udostępnienia po zanonimizowaniu informacji podlegających ochronie. Podmiot obowiązany powinien rozważyć, czy udostępnienie umowy po zanonimizowaniu jej postanowień zawierających dane podlegające ochronie lub wyłączeniu z udostępnienia części umowy zawierającej takie dane, będzie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Takiego wyjaśnienia zabrakło w zaskarżonej decyzji. Zawarto je (w stopniu niewystarczającym) w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, która nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli w zaskarżonej decyzji wskazano, iż informacje techniczne i organizacyjne stanowią zawarte we wnioskowanej umowie informacje o szczegółowych wymaganiach bezpieczeństwa, jakie mają spełniać poszczególne pomieszczenia, a także cały budynek, to niewystarczające dla odmowy uwzględnienia wniosku w całości jest stwierdzenie, że "wyrywkowa anonimizacja dokumentu mogłaby przynieść niepożądany efekt w postaci nieprawidłowej interpretacji pozostałych postanowień umownych", a "kontekst sytuacyjny determinowany całokształtem postanowień umownych tworzy ryzyko ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy nawet po ich zanonimizowaniu". Z oczywistych względów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, podmiot obowiązany nie może w uzasadnieniu decyzji odmownej przedstawiać szczegółowych postanowień umowy. Realizacja obowiązku szczegółowego przedstawienia w decyzji motywów odmowy udostępnienia informacji nie może jednak w tym przypadku polegać na powołaniu niesprecyzowanych przesłanek.
Tutejszy Sąd nakazał, aby ponownie rozpatrując wniosek skarżącego (pkt 1), Prezes NBP wziął pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz uwzględnił, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej nie świadczy o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie oznacza to, iż objęta wnioskiem umowa ma zostać udostępniona. Ewentualne ponowne powołanie się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga wykazania, że informacje, których udostępnienie podlega ograniczeniu są związane z działalnością prowadzoną przez NBP jako przedsiębiorcę. Organ nie rozważał też dotychczas, czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku stwierdzenia podstaw do ograniczenia prawa do informacji publicznej konieczne będzie też ustalenie zasięgu stwierdzonego ograniczenia, w tym rozważenie możliwości udostępniania informacji z wyłączeniem danych podlegających ochronie.
Opisany powyżej szczegółowo wyrok Sądu z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1832/22, uprawomocnił się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu pkt 1 wniosku skarżącego z [...] lipca 2022 r., organ wydał [...] lutego 2024 r. kolejną odmowną decyzję - nr [...], przywołując w jej podstawie prawnej art. 16 ustawy w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem informacyjnym skarżącego z [...] lipca 2022 r., w tym wiążące go ww. prawomocne orzeczenie Sądu z 31 maja 2023 r. oraz przedstawił rozważania teoretyczne na temat tajemnicy przedsiębiorcy. Następnie w aspekcie formalnym ww. tajemnicy, Prezes NBP wskazał na przewidziane w umowie odpowiednie postanowienia mające na celu zapewnienie jej poufności. Organ też przypomniał, iż dodatkowo strona umowy, będąca właścicielem udostępnianej powierzchni, zobowiązała się do zobligowania swoich pracowników do złożenia pisemnego oświadczenia wobec NBP o zachowaniu poufności. Z kolei Prezes NBP oświadczył, że treść umowy znana jest jedynie określonej grupie osób, które mają do niej dostęp z uwagi na zakres i przedmiot wykonywanych zadań służbowych.
Przechodząc do aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, organ - poza powieleniem z poprzedniej decyzji wywodów o realizacji zadań banku centralnego państwa, wynikających z ustawy o NBP oraz czynnościach, jakie wykonuje Oddział Okręgowy NBP w [...] dla realizacji tych zadań - zaakcentował, iż ww. Oddział prowadzi, za zgodą Prezesa NBP, rachunki bankowe innych osób prawnych, w tym spółki prawa handlowego, a nie są to ustawowe zadania NBP. Nadto Oddział Okręgowy NBP w [...] w lokalizacji przy ul. [...] prowadzi obsługę posiadaczy rachunków i klientów w zakresie przyjmowania i wydawania depozytów, w tym składających depozyty w związku z postępowaniem karnym, karnym skarbowym, administracyjnym, cywilnym oraz w sprawach o wykroczenia, jak również obsługę kasową posiadaczy rachunków w zakresie wpłat i wypłat gotówkowych w złotych i w walutach obcych. Prowadzona jest tam także obsługa kasowa innych klientów w zakresie: sprzedaży wartości kolekcjonerskich, odbioru wartości kolekcjonerskich zakupionych przez klientów w sklepie internetowym, wymiany zużytych lub uszkodzonych znaków pieniężnych, zamiany znaków pieniężnych na inne nominały, wypłaty środków pieniężnych z tytułu przyjętych do ekspertyzy znaków pieniężnych podejrzanych co do autentyczności, wpłaty środków pieniężnych na rachunki prowadzone w NBP. Powyższe czynności, chociaż w dużej mierze są wykonywane w ramach zadań o charakterze publicznym, to ich realizacja odbywa się przy użyciu instrumentów regulowanych normami prawa prywatnego. Na każdym etapie wykonywania ustawowych zadań NBP, dochodzi do przenikania obszarów związanych z funkcjonowaniem NBP jako banku centralnego z jednej strony i podmiotu wykorzystującego instrumenty normowane prawem prywatnym, które są wykorzystywane i stosowane w obrocie gospodarczym przez przedsiębiorców. Dlatego nie można, według organu, stwierdzić, że przy realizacji wszystkich zadań, które NBP wykonuje jako bank centralny, brak jest podstaw do kwalifikowania go jako podmiotu, którego działalność podlega ochronie wynikającej z tajemnicy przedsiębiorcy.
Prezes NBP zauważył, iż konstytucyjną przesłanką uzasadniającą ograniczenie prawa do informacji jest m.in. ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2021 r., poz. 1995) przewiduje, że obszary, obiekty, urządzenia i transporty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa, podlegają obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Do takich obszarów, obiektów i urządzeń w zakresie ochrony interesu gospodarczego państwa należą w szczególności banki i przedsiębiorstwa wytwarzające, przechowujące bądź transportujące wartości pieniężne w znacznych ilościach (vide art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. c ww. ustawy). Objęcie ochroną informacji dotyczących wymagań bezpieczeństwa, jakie ma spełniać obiekt, w którym jednostka organizacyjna organu (Oddział Okręgowy NBP w [...]) przechowuje znaki pieniężne oraz zaopatruje w te znaki uprawnione podmioty, jest w pełni uzasadnione z uwagi na ważny interes gospodarczy państwa. Udostępnienie wnioskowanej umowy mogłoby poważnie zagrażać realizacji ustawowych zadań w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obrotu gotówkowego, stanowiących IV Filar Narodowej Strategii Bezpieczeństwa Obrotu Gotówkowego. Strategia ta została opracowana w 2021 r. przez Radę ds. Obrotu Gotówkowego przy Zarządzie NBP, która skupia przedstawicieli różnych sektorów rynku obrotu gotówkowego. Wprawdzie wiedza o lokalizacjach poszczególnych oddziałów okręgowych NBP, a pośrednio także wiedza o możliwych lokalizacjach skarbców NBP, jest znana ogółowi społeczeństwa, to nie jest powszechnie dostępna wiedza o konstrukcji skarbców i ich zabezpieczeniu, jak również wiedza o wielkości dostępnej powierzchni skarbcowej oraz dokładnym ich umiejscowieniu w danej lokalizacji oddziału okręgowego NBP. Informacje powyższe mają walor techniczny i organizacyjny przedsiębiorstwa NBP i jako takie nie są udostępniane z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przechowywanych w nich znaków pieniężnych oraz innych przedmiotów. Charakter pracy organu oraz wszystkich podmiotów związanych z organizacją obrotu gotówkowego musi podlegać szczególnej ochronie w celu zapewnienia ich bezpiecznego i niezakłóconego działania. Upowszechnienie wiedzy o rozwiązaniach organizacyjnych związanych z obsługą tego procesu oznaczałoby narażenie tych jednostek na ryzyko utraty przechowywanych lub powierzonych im wartości lub przedmiotów. Ważnym elementem mitygowania tego ryzyka jest ochrona informacji. Dostrzegł to też ustawodawca (vide ww. art. 55 ustawy o NBP).
W ramach wykonywania czynności bankowych NBP przechowuje zarówno wartości pieniężne, jak i inne przedmioty, w tym depozyty, w skarbcach Oddziału Okręgowego NBP w [...] przy ul. [...]. Ilość przechowywanych wartości i innych przedmiotów determinowana jest w szczególności dostępną przy ul. [...] powierzchnią skarbcową. Ujawnienie zatem informacji, wynikającej z umowy będącej przedmiotem wniosku skarżącego, o najmowanej powierzchni skarbcowej oraz jej dokładnej lokalizacji w obrębie budynku, w którym znajduje się Oddział Okręgowy NBP w [...], stanowiłaby ujawnienie informacji o możliwościach organizacyjnych i logistycznych organu. To natomiast mogłoby oznaczać stworzenie sytuacji istotnego zagrożenia dla bezpieczeństwa operacji gotówkowych i logistycznych realizowanych w Oddziale Okręgowym NBP przy ul. [...], a zatem z uwagi na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa, informacje te nie mogą zostać udostępnione. Podlegają one dodatkowo ochronie ustawowej na mocy przywołanego wyżej art. 55 ustawy o NBP. Zdaniem Prezesa NBP, odmowa udostępnienia wnioskowanej umowy nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Jej udostępnienie mogłoby wywołać niepożądane skutki dla ważnego interesu gospodarczego państwa, natomiast miałoby niewielkie znaczenie z punktu widzenia jawności życia publicznego i kontroli władzy publicznej, ponieważ przedmiotowa umowa nie zawiera istotnych komunikatów w sprawach publicznych. Z tej samej przyczyny odmowa jej udostępnienia nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej do celu, jaki temu przyświecał, w postaci ochrony prawa organu (jako sui generis podmiotu gospodarczego) wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Rozważając możliwość ewentualnego udostępnienia skarżącemu żądanej umowy po jej zanonimizowaniu, Prezes NBP doszedł do przekonania, że nie stanowi nadmiernego ograniczenia odmowa udostępnienia całości umowy. Podczas czynności anonimizacyjnych jednym z podstawowych kryteriów jest znalezienie w sposób jak najbardziej obiektywny właściwej równowagi pomiędzy zachowaniem pierwotnej treści i wydźwięku dokumentu a ograniczeniem dostępu wnioskodawcy do informacji, których pozyskanie jest przez niego nieuprawnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. Bez względu na przyjętą technikę anonimizacyjną, skutkiem takiego działania będzie pozbawienie dostępu wnioskodawcy do elementów dokumentu, których udostępnienie podlega ograniczeniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. W ocenie organu, wykorzystanie anonimizacji do ograniczenia dostępu do wnioskowanej umowy, w szczególności w zakresie informacji podlegających bilateralnym negocjacjom pomiędzy jej stronami oraz (co oczywiste i bezdyskusyjne) dostosowanym do specyficznych potrzeb jako banku centralnego, może skutkować niewłaściwą interpretacją postanowień, które podlegałyby udostępnieniu. Essentialia negotii umowy, pozbawione istotnej, a - zdaniem Prezesa NBP - niepodlegającej udostępnieniu części, mogą generować szereg negatywnych dla organu skutków na gruncie m.in. wizerunkowym i reputacyjnym, których konsekwencji nie sposób przewidzieć pod względem skali, zasięgu i oddźwięku. Wyrażone w art. 61 Konstytucji RP prawo dostępu do informacji publicznej w przyjętej hipotetycznej sytuacji zostałoby zrealizowane, jednakże tym samym dokument, który podlegałby potencjalnemu udostępnieniu, w sposób znaczący odbiegałby od swojego pierwotnego brzmienia, mogąc powodować wskazane konsekwencje, co pozostaje nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie w ramach ważenia kolidujących ze sobą wartości, które podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ze względu na potencjalny zakres anonimizacji, którą należałoby wykonać, udostępniona w takiej formie i zakresie umowa będzie generować po stronie skarżącego, odbiegające od realnego, przeświadczenie o warunkach jej zawarcia. Przykładem powyższego są deklaracje stron umowy odnośnie działań związanych z jej realizacją, które w sposób bezsporny mają wpływ na określenie kwot wynikających z jej realizacji, co do których zobowiązały się strony. Za takie należy też uznać niezbędne czynności na rzecz zabezpieczeń sensu largo oraz współpracy stron umowy w celu niezakłóconej realizacji zadań ustawowych banku centralnego w tożsamym standardzie formalno-organizacyjno-technologicznym, jaki realizowany jest w siedzibie NBP. Ograniczona treść umowy skutkować będzie wyciągnięciem nieprawidłowych wniosków, w szczególności w zakresie ustalenia wartości umowy i składowych warunkujących tę wartość. Anonimizacja elementów wrażliwych może prowadzić do przyjęcia interpretacji, iż warunki zawarcia umowy odbiegają od rynkowych pod względem opłacalności, gospodarności oraz racjonalności ponoszenia kosztów względem potrzeb i należytej realizacji zadań ustawowych przez organ, stanowiąc wysoce prawdopodobne fundamenty pod generowanie teorii zawierających informacje o charakterze bezsprzecznie negatywnym wizerunkowo dla NBP. Wnioski wyciągnięte z tak zredagowanego dokumentu mogą w prostej linii godzić w dobre imię NBP jako banku centralnego, będąc jednocześnie całkowicie nieuzasadnionymi i pochopnie formułowanymi. Dlatego nie będzie w tej sytuacji nadużyciem uznanie, że prawo do informacji publicznej koliduje tu z uprawnieniem organu do utrzymania jego nienaruszonej reputacji na niezmiennie wysokim poziomie. Uwzględniając rolę banku centralnego, zarówno w działaniach realizowanych na rzecz stabilności finansowej Rzeczypospolitej Polskiej, jak w ramach wsparcia na rzecz ogarniętej agresją rosyjską Ukrainy (w tym na rzecz Narodowego Banku Ukrainy), negatywne efekty o charakterze reputacyjnym mogą położyć się cieniem na działaniach wykonywanych przez NBP z najwyższą starannością, pomimo braku obiektywnych przesłanek dla takich stwierdzeń, wywiedzionych m.in. ze zanonimizowanej umowy. Konkludując te wywody, Prezes NBP uznał, iż udostępnienie umowy po jej anonimizacji, w szczególności w aspekcie potencjalnych skutków o charakterze reputacyjnym i wizerunkowym, stanowić będzie wypaczenie prawa dostępu do informacji publicznej przewidzianego w art. 61 Konstytucji RP. Tym samym nie może zostać zrealizowane. Jednocześnie organ wyraził wątpliwość, czy informacje znajdujące się we wnioskowanej umowie przedstawiałyby - z punktu widzenia obywatela - wartość, a sam wniosek informacyjny skarżącego (biorąc pod uwagę jego skalę) nie nosi znamion nadużycia prawa do informacji.
In fine decyzji Prezes NBP wymienił osoby, które w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej zajęły stanowisko (Dyrektor Departamentu [...], Dyrektor Departamentu [...], Dyrektor Departamentu [...] i Zastępca Dyrektora Departamentu [...]).
Także to przedstawione powyżej rozstrzygnięcie organu z [...] lutego 2024 r. stało się przedmiotem skargi skarżącego do tutejszego Sądu, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, iż udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;
3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione prawnie próby ustalania interesu prawnego i faktycznego skarżącego w uzyskaniu przedmiotowej informacji publicznej;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak obiektywnego ustalenia okoliczności faktycznych, niespójność wyjaśnień dotyczących działań NBP jako przedsiębiorcy i podmiotu wykonującego zadania publiczne;
5) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym w sprawie prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1832/22.
W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W motywach skargi skarżący podniósł, że zaskarżoną decyzję należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat wskazań, które znalazły się w ostatnim akapicie uzasadnienia ww. orzeczenia. Sąd wskazał na dwoistą naturę adresata wniosku informacyjnego jako organu wykonującego zadania publiczne, który na marginesie swojej działalności realizuje także działania typowe dla przedsiębiorcy. Powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, Prezes NBP musi więc wykazać, iż informacje których odmawia udostępnienia, są związane z jego działalnością jako przedsiębiorcy. Sąd wskazał ponadto, że rozważenia wymaga, czy udostępnieniu informacji nie sprzeciwia się potrzeba ochrony informacji niejawnych. Wreszcie ograniczenie musi nastąpić w sposób proporcjonalny - organ powinien podjąć próbę częściowego udostępnienia informacji z jednoczesną punktową anonimizacją chronionych informacji.
W ocenie skarżącego, Prezes NBP nie wykazał istnienia przesłanki materialnej, co ponownie czyni nieskutecznym powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy. W dalszej części decyzji Prezes NBP powołuje się na ważny interes gospodarczy oraz potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa depozytom. Nie powołuje się jednak wprost na u.o.i.n., co najprawdopodobniej oznacza, iż wnioskowanej umowie nie nadano klauzuli tajności. Gdyby rzeczywiście tak było, to wystarczającym środkiem dla zapewnienia ochrony byłaby anonimizacja.
Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niespójna - organ z jednej strony powołuje się na swoją działalność jako przedsiębiorcy, a z drugiej strony uzasadnia odmowę udostępnienia informacji swoją pozycją jako organu władzy publicznej i względami bezpieczeństwa. Tymczasem sednem żądania skarżącego było poznanie informacji m.in. o drugiej stronie umowy, wynagrodzeniu za korzystanie z budynku, okresu trwania umowy itd. Odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji nie znajduje uzasadnienia w tajemnicy przedsiębiorcy czy potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa.
Kończąc swoje rozważania, Prezes NBP kwestionuje intencje skarżącego i zarzuca mu "nadużycie" prawa do informacji, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie znają takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wręcz przeciwnie - zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od wnioskującego o informacje publiczne nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Skarżący podsumował, iż zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji z następujących powodów:
- niewykazania przez organ materialnej podstawy tajemnicy przedsiębiorcy;
- niespójności wyjaśnień dotyczących działań NBP jako przedsiębiorcy i podmiotu wykonującego zadania publiczne;
- braku oklauzulowania umowy, co oznacza, że jej ujawnienie, wbrew zastrzeżeniom organu, nie będzie stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa;
- nieproporcjonalnego ograniczenia prawa (wystarczająca jest punktowa anonimizacja); - braku podstaw do oceny i kwestionowania intencji skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zarówno skarżący (w skardze), jak i Prezes NBP (w odpowiedzi na skargę) zgłosili żądanie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim podkreślić należy, że organ zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1832/22.
Wedle art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/23, norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, iż organy administracji publicznej oraz sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma wątpliwości, że Prezes NBP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a objęta pkt 1 wniosku skarżącego z [...] lipca 2022 r. umowa najmu (będąca zarazem przedmiotem zaskarżonej decyzji) ma walor informacji publicznej. Dlatego zbędne jest prezentowanie rozważań w tym zakresie.
Decydując ponownie o odmowie udostępnienia żądanej umowy, Prezes NBP powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidujący ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Prezes NBP odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej umowy, powołując się ponownie na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym kontekście przypomnieć należy, iż w wiążącym organ prawomocnym wyroku tutejszy Sąd uznał za wykazaną, a jednocześnie niesporną między stronami, formalną przesłankę (podstawę) tej tajemnicy.
Istota sporu między stronami sprowadza się do wykazania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ta przesłanka również zaistniała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NBP, stosując się do zaleceń Sądu, wyjaśnił, że Oddział Okręgowy NBP w [...] prowadzi - za zgodą Prezesa NBP - rachunki bankowe osób prawnych, w tym dla spółki prawa handlowego. Z całą pewnością nie jest to zadanie należące do ustawowych zadań NBP jako banku centralnego. Ponadto Oddział Okręgowy NBP w [...] w lokalizacji przy ul. [...] prowadzi obsługę posiadaczy rachunków i klientów w zakresie przyjmowania i wydawania depozytów, w tym składających depozyty w związku z postępowaniem karnym, karnym skarbowym, administracyjnym, cywilnym oraz w sprawach o wykroczenia, jak również obsługę kasową posiadaczy rachunków w zakresie wpłat i wypłat gotówkowych w złotych i w walutach obcych. W Oddziale tym jest też prowadzona obsługa kasowa w ramach sprzedaży wartości kolekcjonerskich, odbioru wartości kolekcjonerskich zakupionych przez klientów w sklepie internetowym, wymiany zużytych lub uszkodzonych znaków pieniężnych, zamiany znaków pieniężnych na inne nominały, wypłaty środków pieniężnych z tytułu przyjętych do ekspertyzy znaków pieniężnych podejrzanych co do autentyczności, wpłaty środków pieniężnych na rachunki prowadzone w NBP.
Ta szczególna pozycja NBP, który - jakkolwiek nie jest bankiem operacyjnym - to wykonuje pewne czynności operacyjne jak prowadzenie rachunków bankowych, w tym dla spółki prawa handlowego, udzielanie kredytów refinansowych, udzielanie gwarancji i poręczeń, sprawia, iż nie sposób nie zgodzić się z organem co do przenikania się pewnych obszarów jego działalności jako banku centralnego z jednej strony i jako przedsiębiorcy - z drugiej strony. Dualizm tych ról determinuje NBP (w tym jego jednostki) jako szczególnego przedsiębiorcę, którego głównym celem nie jest działalność zarobkowa. Trafnie organ NBP odwołał się do zamieszczonego w uchwale NSA z 12 listopada 2001 r., sygn. akt FPS 11/01 stanowiska C. Kosikowskiego, akcentując, że "prowadzenie rozważań na temat tego, czy NBP jest organem państwowym czy podmiotem gospodarczym, jest pozbawione sensu. NBP jest bowiem bankiem, a ten nie jest ani urzędem ani klasycznym przedsiębiorcą. Co więcej, NBP nie jest bankiem operacyjnym, jakkolwiek wykonuje również pewne czynności operacyjne (np. prowadzenie rachunków bankowych, udzielanie kredytów refinansowych, udzielanie gwarancji i poręczeń). Nie podlega więc ogólnym regułom działalności bankowej ustalonym w ustawie - Prawo bankowe. Jest natomiast bankiem centralnym państwa, co powszechnie oznacza sytuację odrębną od innych banków i innych podmiotów prawnych. Wobec tego wszelkie porównania pozycji NBP z innymi podmiotami nie są uprawnione, a ich rezultaty stają się jałowe".
Tutejszy Sąd aprobuje również wyjaśnienia Prezesa NBP, iż dostępna powierzchnia skarbcowa oraz dokładne jej umiejscowienie w danej lokalizacji oddziału okręgowego NBP są informacjami technicznymi i organizacyjnymi przedsiębiorstwa NBP, które nie podlegają udostępnieniu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa zdeponowanych znaków pieniężnych oraz innych przedmiotów.
Zdaniem Sądu, wobec zaistnienia podstawy materialnej tajemnicy przedsiębiorcy w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie naruszył też przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Natomiast niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.d.i.p., gdyż Prezes NBP nie wymagał od skarżącego wykazania interesu faktycznego ani prawnego. Organ nie stwierdził także nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, a jedynie powziął wątpliwość w tym przedmiocie. Jak wywiódł NSA w wyroku z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1210/23, w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. W dalszej kolejności NSA podniósł, iż wprawdzie w u.d.i.p. nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a więc brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji, jednakże taki stan rzeczy powoduje, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z u.d.i.p. ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.
Zatem w każdym indywidualnym przypadku uprawnione jest dokonywanie oceny zachowania wnoszącego o udzielenie informacji publicznej w kontekście ewentualnego nadużycia omawianego prawa.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.