II SA/Wa 417/23

II SA/Wa 417/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1, art. 3 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od partii politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn.. akt II SA/Wa 417/23
UZASADNIENIE
Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z [...] czerwca 2021r. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o wszystkich umowach zawartych przez Partię od [...] stycznia 2020r. poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz dat jej zawarcia oraz historii rachunków bankowych Partii ze wszystkich kont od [...] stycznia 2020r. - do dnia wykonania wniosku, odmówiła udostępnienia powyższych informacji wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem dnia [...] czerwca 2021r. [...] (dalej także: "Stowarzyszenie": "Skarżący") wystąpiła do Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także: "Partia"; "Organ") o udzielenie:
1) informacji o wszystkich umowach zawartych przez Partię z kontrahentami od [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek, poprzez podanie stron umowy, jej przedmiotu, kwoty na jaką opiewała oraz daty jej zawarcia;
2) historii rachunków bankowych Partii ze wszystkich kont od dnia [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzania odpowiedzi na wniosek;
3) skanów uchwał podjętych od dnia [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzania odpowiedzi na wniosek dotyczących wysokości składek w tym uchwał zmieniających;
4) skanów umów i porozumień z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami, ruchami politycznymi zawartych w okresie od [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzania odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na powyższe, w dniu 19 lipca 2021r., Skarżący uzyskał od Partii wiadomość mailową, w której wskazała, iż nie prowadzi rejestru umów, ani innego wykazu, który umożliwiałby rozpoznanie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku, a jego ewentualne przygotowanie wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego pracownika w pełnym wymiarze czasu pracy, na co najmniej kilka dni. Dodatkowo Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej wskazała, że salda rachunków bankowych zawierają informacje dotyczące prywatności osób fizycznych, które nie wykonują funkcji publicznych oraz nie prowadzą działalności gospodarczej, a ich automatyczna anonimizacja nie jest możliwa.
Tym samym Partia wskazała, że konieczne jest w tym kontekście wykazanie przez Skarżącego szczególnego interesu dla pozyskania ww. danych.
Partia udzieliła natomiast odpowiedzi w zakresie pkt 3 i 4 złożonego wniosku i wskazała, że w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia udzielenia niniejszej informacji nie były podejmowane żadne uchwały dotyczące wysokości składek ani nie były zawierane żadne umowy i porozumienia z innymi partiami politycznymi, stowarzyszeniami, fundacjami i ruchami politycznymi.
W odpowiedzi na powyższe, Skarżący wskazał, że wnioskowane informacje nie dotyczą informacji publicznej przetworzonej. Przygotowanie odpowiedzi wymaga bowiem jedynie wyszukania informacji i dokonania ewentualnego wyłączenia jawności części informacji. W wyniku powyższego nie powstanie nowa jakościowo informacja, ani nie jest konieczne dokonywanie analiz. W związku z powyższym, nie zachodzi konieczność wykazywania szczególnej istotności dla interesu publicznego w pozyskaniu wnioskowanych danych.
W dniu 15 grudnia 2021r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu, w której podniósł, iż Partia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Dodatkowo Skarżący odniósł się do kwestii informacji przetworzonej i wskazał, że wnioskowane dane nie spełniają kryteriów uznania ich za informacje przetworzone. Anonimizacja danych nie powoduje, że powstaje nowa jakościowo informacja, a samo wygenerowanie transakcji z rachunku bankowego, czy zestawienie posiadanych danych nie wymaga znaczących nakładów i nie powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Wyrokiem z dnia 09 maja 2022r, sygn. akt II SAB/Wa 2/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił złożoną przez Stowarzyszenie skargę i zobowiązał [...] do rozpoznania tiret pkt 1 i 2 wniosku Skarżącego.
W wyniku powyższego, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. Partia odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Partia wskazała, iż Wnioskodawca w pkt. 1 domaga się szeregu informacji, z których większość ma charakter informacji prostych (strona umowy, przedmiot umowy) a część informacji złożonych (data zawarcia i "kwota" - co zapewne należy rozumieć jako wartość umowy), wymagających dalszej analizy - w szczególności: data zawarcia umowy ustnej jest trudna do ustalenia, data zawarcia umowy w formie dokumentowej wymaga analizy poczty email itp., ustalenie wartości umowy przy umowach ramowych lub okresowych jest dość złożone, podobnie w umowach, w których ustalono kosztorysowe wynagrodzenie powykonawcze (konieczność wyszukania w systemie konkretnej faktury lub szeregu faktur wystawianych w różnych okresach - do danej umowy).
Organ podkreślił, że partia polityczna zawiera dziesiątki umów miesięcznie, często na drobne kwoty, stąd ustalanie przez wnioskodawcę arbitralnie okresu, za który domaga się informacji (półtora roku wstecz od złożenia wniosku) w praktyce oznacza konieczność przejrzenia, przeczytania, wyszukania informacji i napisania odpowiedzi (przepisania wszystkich odnalezionych danych) w odniesieniu do setek kontraktów. Jest to praca na wiele godzin i partia nie dysponuje zasobem kadrowym umożlwiającym jej realizację takiego wniosku bez uszczerbku dla funkcjonowania organizacji.
Organ zwrócił też uwagę, że wbrew przekonaniu wnioskodawcy, środki finansowe, jakimi partia dysponuje nie zapewniają jej możliwości zatrudniania takiej ilości pracowników, która mogłaby wykonywać kolejne wnioski wnioskodawcy dotyczące przetworzonych informacji za różne okresy i rozmaitych konfiguracjach.
Ponadto podniósł, że choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje informacji przetworzonej, to w doktrynie wskazuje się, że może być tak, że szereg informacji prostych, którymi zobowiązany dysponuje, stanowić będzie w efekcie informację przetworzoną, a to ze względu na rozproszenie informacji, ilość żądanych informacji prostych lub jak w niniejszym przypadku - połączenie informacji prostych i nowoutworzonych.
Ustalenie bowiem kwot transakcji, dat zawarcia umów (np. ustnych) wymaga przeglądnięcia dużej ilości dokumentacji, a Partia nie dysponuje zasobami kadrowymi umożliwiającymi realizację takiego wniosku bez uszczerbku dla funkcjonowania organizacji. Wbrew przekonaniu wnioskodawcy środki finansowe, jakimi dysponuje nie zapewniają jej możliwości zatrudniania takiej ilości pracowników, która mogłaby wykonywać kolejne wnioski wnioskodawcy dotyczące przetworzonych informacji za różne okresy bi w rozmaitych konfiguracjach".
Na poparcie swojej argumentacji na okoliczność rozumienia informacji przetworzonej, Partia przytoczyła obszerny fragment komentarza autorstwa Ireny Kamińskiej oraz Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej do "Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" (wyd. Wolters Kluwer 2016) - dotyczący art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Niezależnie od powyższego Partia podkreśliła też, że ustawodawca dopiero od dnia [...] lipca 2022 r. wprowadził do ustawy o partiach politycznych obowiązek prowadzenie rejestru umów (art. 27 a ustawy o partiach politycznych), obejmujący konieczność wykazania informacji o umowach zawartych przez partię polityczną (w tym: numer umowy - o ile taki nadano; datę i miejsce zawarcia umowy; okres obowiązywania umowy; oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron; określenie przedmiotu umowy; wartość przedmiotu umowy; tryb zawarcia umowy), a zatem powyższego rejestru partie nie były zobowiązane prowadzić w okresie od [...] stycznia 2020r.
Nikt nie zobowiązał partii do przedłożenia takiego rejestru za czas sprzed wejścia w życie tego przepisu, co należy ocenić nie jako realizację zasady, że prawo nie działa wstecz (skoro przecież te informację są formalnie w posiadaniu partii) tylko raczej uznanie przez ustawodawcę, że realizacja takiego obowiązku byłaby znacznym utrudnieniem technicznym w funkcjonowaniu partii, a żadny istotny interes publiczny nie wymaga podejmowania takich działań.
Natomiast od dokonania powyższej nowelizacji część informacji jakich wnioskodawca żąda od tego dnia jest już w domenie publicznej i jest przez Partię na bieżąco ujawniana.
Odnosząc się do realizacji wniosku w zakresie tiret 2, tj. w zakresie historii rachunków bankowych Partii ze wszystkich kont od dnia [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzania odpowiedzi na wniosek, Partia podniosła, powołując się na art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., że informacje te korzystają z ochrony prawa do prywatności, które znajdują się w historii rachunków bankowych Partii i muszą zostać z niej usunięte przez udostępnieniem.
Organ wskazał, że zgodnie z przytoczonym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy, prawo do strony do uzyskania informacji publicznej stoi w kolizji z prawem osób niepełniących funkcji publicznych oraz które nie zrezygnowały wcześniej z przysługującego im prawa do zachowania prywatności, w zakresie, w jakim strona we wniosku domaga się danych identyfikujących te osoby oraz wysokości wypłaconego im wynagrodzenia, figurującej w historii rachunków bankowych.
Dodatkowo Partia wskazała na rolę przepisów RODO i kwestię możliwości utożsamiania zawarcia umowy z PO z posiadanymi poglądami politycznymi.
Mając na względzie powyższe, jak i fakt, że w efekcie zrealizowanie tiret 2 wniosku wymagałoby anonimizacji setek strony sald, co w efekcie powoduje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, żądanie przez Organ wykazania szczególnego uzasadnienia dla interesu publicznego w pozyskaniu przez wnioskodawcę informacji objętych tiret 1 i 2 wniosku było, zdaniem Partii, uzasadnione.
Wobec zaś niewykazania przez Stowarzyszenie tej okoliczności, Organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim dotyczy informacji przetworzonej.
Od powyższej decyzji Stowarzyszenie pismem z dnia [...] lutego 2023r. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, tj. :
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu wnioskowanych przez niego danych i dokumentów w postaci informacji o umowach zawartych przez Partię z kontrahentami oraz historii rachunków bankowych Partii, które to dane stanowią informację publiczną,
2) art. 5 ust. 1 oraz 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego, pomimo iż w sprawie nie zachodziła okoliczność ograniczająca prawo do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności osoby fizycznej,
3) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie, tj. w postaci informacji o umowach zawartych przez Partię z kontrahentami oraz historii rachunków bankowych Partii, pomimo istnienia podstaw do ich udostępnienia,
4) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że informacje wnioskowane przez Skarżącego stanowią informację przetworzoną a Skarżący powinien wykazać szczególnie istotny interes publiczny dla jej pozyskania,
5) art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, w której brak jest uzasadnienia, w którym Platforma Obywatelska Rzeczypospolitej Polskiej wykazałaby w wymagany konkretny i adekwatny sposób, że żądane przez Stowarzyszenie informacje korzystają z prawa do ochrony prywatności osoby fizycznej.
Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący rozwinął argumentację prawną wskazanych zarzutów.
Partia PO w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi są nieuzasadnione albowiem działanie organu nie narusza art. 61 Konstytucji RP ani też art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który został w sprawie prawidłowo zastosowany, podobnie jak art. 3 ust. 1pkt. 1 tejże ustawy, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć także z innych powodów, niż wskazane w skardze, do czego Sąd upoważnia i zobowiązuje przywołany wyżej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.
Na wstępie Sąd porządkowo stwierdza, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., Partia na podstawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2022r., sygn. akt II SAB/Wa 2/22 była związana oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w przywołanym wyżej orzeczeniu, tj. została zobowiązana do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej - w zaskarżonym zakresie tj. tiret 1 i 2 wniosku z [...] czerwca 2021r.
Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08).
Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Sądowa kontrola w rozstrzyganej sprawie, w pierwszej kolejności, będzie zatem polegać na swoistego rodzaju "weryfikacji" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku II SAB/Wa 2/22 tj., czy organ prawidłowo rozpatrzył wniosek Stowarzyszenia w zaskarżonym zakresie (tiret 1 i 2).
W związku z powyższym Sąd porządkowo przypomina, że Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 maja 2022r., sygn. akt II SAB/Wa 2/22, zobowiązując Organ do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2021r. o udostępnienie informacji publicznej w podanym wyżej zakresie, m. innymi stwierdził, że "(...) poza granicami nin. sprawy – w przedmiocie bezczynności – jest top, czy żądana informacja stanowi w istocie przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.".
Organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że wnioskowana informacja w zakresie umów zawartych przez Partię od 1 stycznia 2020r. poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz dat jej zawarcia – do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek (tiret 1wniosku), jak i w odniesieniu do historii rachunków bankowych ze wszystkich kont od dnia [...] stycznia 2020 - do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek (tiret 2 wniosku) stanowi informację publiczną przetworzoną i na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p udostępnienia informacji publicznej.
Zdaniem Organu zakres "przedmiotowy" wnioskowanych w pkt 1 informacji oraz ich zakres czasowy powoduje, że "(...) Wnioskodawca domaga się szeregu informacji, z których większość ma charakter informacji prostych (strona umowy, przedmiot umowy) a część informacji złożonych (data zawarcia i kwota), wymagających dalszej analizy (...)", co w praktyce "oznacza konieczność przejrzenia, przeczytania, wyszukania informacji i napisania odpowiedzi w odniesieniu do setek kontraktów". W konsekwencji "jest to praca na wiele godzin i partia nie dysponuje zasobem kadrowym umożliwiającym jej realizację takiego wniosku bez uszczerbku dla funkcjonowania organizacji".
Analogicznie, ponieważ realizacja wniosku w zakresie tiret 2 "obejmuje informacje objęte ochroną prawa do prywatności, które znajdują się w historii rachunków bankowych Partii i muszą zostać z niej usunięte przed udostępnieniem", a ponadto prawo Stowarzyszenia do informacji w tym obszarze "stoi w kolizji z prawem osób nie pełniących funkcji publicznych (...)" to – zdaniem Organu – "zrealizowanie takiego wniosku wymagałoby anonimizacji setek strony sald, co w istocie powoduje, że żądana informacja ma także charakter informacji przetworzonej".
W ocenie Sądu stanowisko Organu w obu zakreślonych przypadkach jest nieprawidłowe.
W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera definicję informacji publicznej, zgodnie z którą informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Choć ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", to niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. też wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Z kolei w art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę działalność partii politycznych, zgodnie z którą "Finansowanie partii politycznych jest jawne". Zasada ta znajduje ustawowy wyraz w treści art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1215), zgodnie z którym "Źródła finansowania partii politycznych są jawne". Jak podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada jawności finansowania partii politycznych odnosi się bezpośrednio do działalności partii politycznych "ograniczając w pewnej mierze swobodę ich działalności".
Tym samym informacja dotycząca finansowania partii politycznej jest informacją dotyczącą jej działalności, a zatem ma charakter informacji publicznej. Z konstytucyjnej zasady jawności finansowania partii wynika co najmniej zakaz utajniania źródeł dochodów oraz nakaz ujawniania (upubliczniania) danych o tych źródłach, co ma tym większe znaczenie, że sama zasada nie może być podważona przez ustawodawcę zwykłego, zaś przepis art. 61 ust. 1-2 Konstytucji RP (prawo do informacji publicznej) jest zharmonizowany z konstytucyjnym systemem ochrony wolności i praw politycznych (zob. M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2016, Komentarz do art. 11, Lex 2022).
Zasada jawności finansowania zakazuje utajniania zarówno źródeł, jak i zasad oraz trybu finansowania partii, nie tylko przez państwo, lecz także przez wszelkie inne podmioty. Jako zasada konstytucyjna odnosi się do szeroko rozumianego finansowania, a zatem zarówno do pozyskiwania środków finansowych, jak i sposobu wydatkowania tego rodzaju środków.
Sąd zauważa, że w realiach niniejszej sprawy partia polityczna Platforma Obywatelska, także nie kwestionuje jawności swoich finansów. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy można przyjąć, jak to podnosi skarżące Stowarzyszenie, że – co do zasady – również historia rachunku bankowego partii politycznej – jako dokument – stanowi w całości informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu w tym trybie (tiret 2 wniosku o udostępnieniu informacji publicznej).
Jak słusznie podnosi Organ, z zasady jawności finansowania partii politycznych nie można wywodzić prawa do nieskrępowanego dostępu do każdej informacji związanej z działalnością partii. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że partie są zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania, informacją publiczną jest bowiem zarówno informacja dotycząca źródeł finansowania partii politycznej, jak i wydatkowanie środków finansowych przez partie polityczne (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., III OSK 916/21; wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., III OSK 1036/21).
W ocenie Sądu, nie można jednak zgodzić się ze Skarżącym, że historia rachunków bankowych Partii ze wszystkich jej kont (za wskazany okres), obrazująca wszelkie operacje finansowe dokonywane przez ten podmiot, który zawarł umowę z bankiem o prowadzenie rachunku bankowego, jako całościowy dokument stanowi informację publiczną. Oczywiście prawdą jest, że historia rachunku bankowego partii politycznej może zawierać pewne informacje publiczne, przede wszystkim związane z wydatkowaniem przez partię pozyskanych publicznych środków finansowych, jednak nie można uznać, że wszystkie zawarte w takiej historii przychody i wydatki dotyczą spraw publicznych i w konsekwencji, że cała treść dokumentu stanowiącego historię rachunków bankowych podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, a także że historia rachunku bankowego rozumiana jako postać dokumentu, czyli wyciąg z rachunku bankowego ma charakter informacji publicznej. Tak rozumiana historia rachunku bankowego nie stanowi sama w sobie informacji o sprawie publicznej, obrazuje bowiem operacje, jakie są dokonywane przez podmiot, który zawarł z bankiem umowę o prowadzenie rachunku bankowego, potwierdzające stan konta, przychody i wydatki, a zatem dotyczy kwestii związanych z obsługą finansową danego podmiotu w związku z zawartą umową o prowadzenie rachunku bankowego.
Zauważyć też należy, że niezależnie od tego, że wyciąg z rachunku bankowego nie spełnia wymogów uznania go za informację publiczną, nie stanowiąc informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym informacji o sprawach publicznych, to jest on traktowany jako dokument objęty tajemnicą bankową, zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 2488; zob. K. Królikowska [w:] B. Bajor, L. Kociucki, J. M. Kondek, K. Królikowska, Prawo bankowe. Komentarz do przepisów cywilnoprawnych, Warszawa 2020, Komentarz do art. 104, teza 2; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2018 r., II AKz 437/18).
Reasumując powyższe, w ocenie Sądu, historia rachunków bankowych partii politycznej nie stanowi informacji o sprawie publicznej, podobnie jak informacji publicznej nie stanowią np. wydruki czy kserokopie formularzy PIT-11 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1172/17), jak tak też informacji o sprawie publicznej nie stanowi historia rachunku bankowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 415/17; z 12 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 234/18; z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 531/19).
W konsekwencji, skoro konstrukcja żądania zawarta w tiret 2 wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r. nie stanowi informacji publicznej, to – w ocenie Sądu - nie było podstaw do stosowania przez partię polityczną przepisu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji.
W związku z powyższym Partia powinna pisemnie powiadomić Skarżącego (a więc w drodze czynności materialno-technicznej), że wnioskowana informacja o przekazanie historii rachunków bankowych Partii ze wszystkich kont (za wskazany we wniosku okres) nie ma waloru informacji publicznej. Zatem wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia było nieprawidłowe, gdyż forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich sytuacji, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić.
Inaczej określając, Organ w zakresie wniosku Stowarzyszenia z [...] czerwca 2021 r., o którym mowa w tiret 2 – odmawiając w trybie decyzji udzielenia tej informacji z tego powodu, że wniosek o udostępnienie informacji w tym zakresie stanowi informację przetworzoną - dopuścił się naruszenia prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wnioskowana informacja o przekazanie historii rachunków bankowych (kont) Partii po prostu nie stanowi informacji publicznej.
W ocenie Sądu, Organ wadliwie też przyjął, że informacja, o którą wnosił Skarżący w zakresie wszystkich umów zawartych przez Partię z kontrahentami od [...] stycznia 2020r. do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek, poprzez podanie stron umowy, jej przedmiotu oraz kwoty na jaką opiewała oraz daty jej zawarcia, stanowi informację przetworzoną, co stanowiło podstawę do wydania zaskarżonej decyzji także w zakresie tiret 1 wniosku Stowarzyszenia.
Aby rozstrzygnąć tę kwestię wyjaśnienia wymaga przede wszystkim czym jest informacja przetworzona i jakie kryteria identyfikacyjne służą jej wyodrębnieniu.
Jak słusznie zauważa Organ, przywołując na tę okoliczność stosowne judykaty, ustawodawca nie doprecyzował na gruncie u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona". W związku z tym, ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo, a praktyce, proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury.
I tak: toku stosowania przepisów u.d.i.p. w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wykształcił się "generalny pogląd" (na który powołuje się Partia zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę), wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. I OSK 1477/12 i z 17 października 2006 r., sygn. I OSK 1347/05).
Jednocześnie, podkreślenia wymaga, że w ramach tak rozumianej "informacji przetworzonej", biorąc także pod uwagę poglądy doktryny, można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej.
Z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji.
Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. dla przykładu: M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s. 133).
Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (por. P. Fagielski, Informacja w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s. 85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenia informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem.
W konsekwencji "wąskie" rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie w sposób zupełny.
Należy przy tym zauważyć, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.
Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza, że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (por. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91-93).
Niezależnie od zaprezentowanych poglądów i koncepcji co do "istoty" oraz kryteriów identyfikacyjnych informacji przetworzonej podkreślenia wymaga, że prawo do informacji publicznej jest prawem politycznym, którego celem jest kontrola działalności organów wykonujących funkcje publiczne w tym przede wszystkim sposobu gospodarowania i wydatkowania publicznych środków.
Konstrukcja "politycznego prawa" do informacji publicznej wskazuje zatem, że podmiot do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien podjąć takie działania, które umożliwią wnioskodawcy otrzymanie żądnych danych. Inaczej mówiąc, zasadą powinno być udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa jej udostępnienia, w tym bowiem zakresie organy administracji publicznej obowiązkiem organu jest kierowanie się przy wykładni przepisów o dostępie do informacji publicznej zasadą in dubio pro liberatate (por. wyroki NSA- z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności rozstrzyganej sprawy, Sąd podziela pogląd Skarżącego, że informacje objęte jego wnioskiem w tiret 1 - są w gruncie rzeczy informacjami prostymi, które podlegają udostępnieniu bez wykazania przez wnioskodawcę jakiegokolwiek interesu w ich pozyskaniu.
Wniosek Skarżącego sprowadza się bowiem do udostępnienia informacji o umowach zawartych przez Partię z kontrahentami, ze wskazaniem stron umowy, jej przedmiotu, kwoty na jaką była zawarta oraz daty jej zawarcia.
Trafnie przy tym przyjmuje Skarżący, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji musi każdorazowo podejmować określone czynności materialno-techniczne, służące do realizacji wniosku. Gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów tratować jako przetworzenie informacji, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne, a tym samym nie czyniłoby zadość postanowieniom Konstytucji RP. Takie czynności organu jak odszukanie dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. Również sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej.
W ocenie Sądu, powyższej konstatacji nie zmienia także podnoszona przez Organ konieczność anonimizacji i usunięcie danych prawnie chronionych ani sugestia, że "jest to praca na wiele godzin i partia nie dysponuje zasobem kadrowym umożliwiającym realizację takiego wniosku bez uszczerbku dla funkcjonowania organizacji". Sąd świadomie przy tym użył określenia "sugestia", gdyż Organ nawet szacunkowo nie wyjaśnił, ile osób i przy jakim to "ponadprzeciętnym" zaangażowaniu oraz nakładzie organizacyjnym musiało by "pracować przez wiele godzin" dla realizacji przedmiotowego wniosku.
Sąd zauważa, że gdyby nawet uznać takowe za realne, to nie sposób stwierdzić, aby paraliżowało to pracę organu, skoro nawet nie wykazano ile osób zatrudnionych jest w Partii, które mogłyby taką pracę wykonać czy też ile osób należałoby zatrudnić dla sprawnej realizacji wniosku Skarżącego. Jednocześnie podkreślić należy, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy jej anonimizacji nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. VIII SA/Wa 717/14).
Reasumując powyższe, zgodzić należy się z zarzutem skargi, że zaprezentowany przez Organ sposób uzasadnienia nakładów pracy co do uznania żądanych informacji jako "informacji przetworzonej" ma jedynie charakter rozważań "teoretycznych" i nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, które powinno spełniać wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.
Tym samym, skoro Organ nie wykazał, że w realiach sprawy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, żądanie od Skarżącego wykazania szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. było nieuzasadnione.
Odnosząc się końcowo do argumentacji Organu co do faktu wprowadzenia "dopiero" od dnia [...] lipca 2022r. obowiązku prowadzenia rejestru umów, Sąd podziela opinie Skarżącego, że okoliczność, iż przed wejściem w życie przepisu art. 27a ust. 1 u.p.p. partie polityczne nie były zobowiązane do prowadzenia rejestru umów i ich bieżącego aktualizowania, nie może oznaczać, że Partia za wskazany we wniosku okres nie ma obowiązku udostępnić umów posiadanych - w trybie u.d.i.p. A takie, co przyznaje Partia wprost, posiada tyle, że wymagałoby to czynności materialno-technicznej ich "odszukania". Jedynie ubocznie na tym tle stwierdzić należy, że trudno sobie wyobrazić sytuację, z uwagi na opisane we wstępnych rozważaniach zasady gospodarki finansowej partii politycznych aby Organ nie dokumentował informacji o zawieranych z kontrahentami umowach w kontekście źródeł finansowania Partii.
Reasumując dotychczasowe rozważania oraz ustalenia, z przyczyn wskazanych w nin. uzasadnieniu, Sąd wobec naruszenia prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Organ ponownie rozpoznając sprawę związany jest na podstawie art. 153 p.p.s.a. wskazaną oceną prawną.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.