II SA/WA 414/22

II SA/Wa 414/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Kołodziej
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2301/22 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia oddala skargę
Uzasadnienie
UZASADNINIE
Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej jako "u.s.g.," rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2022 r. stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...]marca 2022 r. znak: [...] w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] stwierdził, iż dniu [...] listopada 2021 r. wpłynął do Wojewody [...] sygnał w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...] marca 2022 r. W dniu [...] grudnia 2021 r. do Oddziału Nadzoru Prawnego nad Organami Samorządów [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zostało przesłane e-mailem w formie skanu pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] wyznaczające termin wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...].
Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta Miasta [...], w trybie art. 88 u.s.g., o przekazanie przedmiotowego pisma, traktowanego przez organ nadzoru jako zarządzenie, wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] Prezydent przekazał zawiadomienie wraz z wyjaśnieniami. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] Wojewoda [...] zawiadomił Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia - zawiadomienia z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...] marca 2022 r.
Przedmiotowe zarządzenie podjęte zostało na podstawie § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy [...] miasta [...], stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 ze zm.).
Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] stycznia 2022 r. zakwestionował dopuszczalność zapisów przedmiotowego zarządzenia jako naruszających - w jego ocenie - obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym.
Wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) poszczególne dzielnice są obowiązkowymi, ale jednak jednostkami pomocniczymi Miasta. Status dzielnic określony ustawowo jest analizowany i interpretowany przez ich miejsce w ramach struktury Miasta. Rada [...] określa w drodze uchwały nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów.
W ocenie organu nadzoru konieczne jest ustalenie znaczenia pojęcia "zawiadomienia" w kontekście § 19 ust. 6b zdanie 2 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad." Zawiadomienie zatem może mieć dwa znaczenia. Po pierwsze znaczenie bezpośrednie - czasownikowe - odnoszące się do czynności zawiadomienia Rady Dzielnicy o terminie podjęcia obrad. Jest to zatem realizacja uprawnienia polegającego na podjęciu decyzji o wyznaczeniu terminu, w jakim mają odbyć się obrady przerwanej sesji. W tym znaczeniu jest to słownikowe pojęcie "dokumentu lub listu zawiadamiającego o czymś". Po wtóre, zawiadomienie jest emanacją wskazanej decyzji wyznaczającej termin odbycia przerwanej sesji. Zatem pierwsze znaczenie, literalne, ma charakter materialno-techniczny, wywołując określone skutki prawne w sposób pośredni, czyli konieczność odbycia sesji w danym terminie, natomiast drugie znaczenie odnosi się do czynności administracyjnoprawnej, rozstrzygającej, stanowiącej oświadczenie woli organu gminy, skierowane bezpośrednio na wywołanie skutków prawnych. Skutki te przejawiają się w zastępczym wykonaniu obowiązków przewodniczącego Rady Dzielnicy poprzez ustalenie terminu zakończenia danej sesji. W konsekwencji zawiadomienie określone w ust. 6b § 19 Statutu stanowi pewną formę aktu kierownictwa wewnętrznego.
Rozważając kwestię przyjęcia formy zarządzenia w rozumieniu art. 91 u.s.g., jako właściwej dla zawiadomienia o terminie podjęcia obrad, organ wziął pod uwagę kilka istotnych okoliczności. Zawiadomienie stanowi władcze oświadczeniem woli właściwego organu administracji, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych. Organ monokratyczny gminy podejmuje działania władcze w określonych prawem formach, w szczególności w formie decyzji administracyjnej czy aktu powszechnie obowiązującego, jak również w formie zarządzeń. W doktrynie prawa administracyjnego konstrukcje decyzji administracyjnej i aktu powszechnie obowiązującego są szczegółowo zbadane i opisane. Jednak zarządzenia poza tym, iż oczywiste jest, że są aktami władczymi, to brak jest jasnego określenia ich zakresu i charakteru (np. czy mają tylko zewnętrzny czy również wewnętrzny charakter). Zdaniem organu istnieje zatem problemy z zakwalifikowaniem w konkretnym przypadku określonego aktu do kategorii "zarządzeń". Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta. Organ nadmienił, iż w piśmiennictwie podkreśla się, że wykładnia logiczna postanowień art. 91 u.s.g., a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, przewidującego stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamiona władczości i o niczym nie "rozstrzygają", powinny zostać wyłączone.
Pojęcie "zarządzenia", występujące w art. 91 u.s.g., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Także w doktrynie prawa administracyjnego brak jednoznacznego stanowiska co do jego treści i zakresu. Pojawia się pogląd, znajdujący wyraz w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, utożsamiający "zarządzenia" z aktami tak wyraźnie określonymi przez ustawodawcę w samej ustawie samorządowej. Wedle innych chodzi o zarządzenia mające charakter materialny, przy czym nie wyjaśnia się zazwyczaj, jakie to akty organu monokratycznego gminy są "zarządzeniami materialnymi". Prawdopodobnie chodzi o te, które wywołują skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów niepodporządkowanych temu organowi, co ograniczałoby pojęcie zarządzeń do aktów powszechnie obowiązujących oraz aktów administracyjnych, z wyłączeniem decyzji i postanowień (art. 102 w zw. z art. 91 u.s.g.). Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, w którym stwierdzono, że nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewoda [...] podniósł też, iż wedle słownikowego znaczenia, "zarządzenie" to "polecenie, wskazówka do wykonania, dyspozycja, rozporządzenie", "zarządzić" to "zadysponować, wydać polecenie co do czego, rozkazać, polecić wykonanie czego" (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1968, s. 1123). Słownikowa definicja eksponuje "władczość" zarządzeń. Tym samym wyrażenie "zarządzenie" ma, na gruncie języka polskiego, konotację władczą. Konstrukcja zarządzenia przyjmowana w orzecznictwie sądowym pozostaje zgodna z definicją słownikową.
Wobec powyższego zawiadomienie o terminie podjęcia obrad, zdaniem organu, należy uznać za akt przybierający formę zarządzenia, o jakim mowa w art. 91 u.s.g.
Odnośnie kwestii możliwości objęcia nadzorem wojewody zawiadomienia o terminie podjęcia obrad organ stwierdził, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, każde "zarządzenie" organu gminy, bez względu na jego charakter prawny, podlega takiemu nadzorowi. Nadzór ten obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r. I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06). Z zakresu pojęcia "zarządzenie" nie można wyłączyć zarządzeń innych niż wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, nawet jeśli mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479). Zdaniem NSA, nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W świetle powyższych rozważań, zdaniem organu, nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru stwierdził nieważność niezgodnego z prawem zarządzenia Prezydenta [...].
W § 19 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy określony jest zakres podmiotowy osób, które są uprawnione są do otwarcia, prowadzenia i zamknięcia sesji Rady Dzielnicy. Są to Przewodniczący Rady Dzielnicy, Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub, w pewnych okolicznościach, radny. Przewodniczący obrad może z własnej inicjatywy lub na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, klubu radnych lub komisji Rady Dzielnicy, zarządzić przerwę w obradach. Uchwałą nr XXI/539/2019 Rady m.st. Warszawy z dnia 7 listopada 2019 r. zmieniającą uchwałę w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego (Dz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 13139) zostało wprowadzone zastrzeżenie, z którego wynika, że przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Z uzasadnienia przyjmowanej uchwały zmieniającej z 2019 r. (druk nr 330) wynika, że
"Proponowana treść § 19 ust. 6 oraz dodanie w § 19 ust. 6a-6c ma na celu przeciwdziałanie obstrukcji prac Rady Dzielnicy na skutek zarządzonej przerwy w obradach. Z obowiązującej regulacji statutowej nie wynika bowiem, jak długo może trwać przerwa w procedowaniu porządku obrad. Statuty nie przewidują również żadnych rozwiązań awaryjnych na wypadek, gdyby Przewodniczący Rady nie zawiadomił o terminie podjęcia obrad, a przerwana sesja nie mogła być w dalszym ciągu kontynuowana.".
Zatem uchwałodawca przyjął, że sesje winny odbywać się w określonym czasie, przy czym wydłużanie sesji ponad 30 dni stanowi już nazbyt dług czas, aby nie wystąpiła konieczność podjęcia czynności zastępczych w postaci wyznaczenia terminu przerwanej sesji.
Zdaniem Wojewody znamienne jest, że Rada [...] dokonując zmian, wprowadziła termin 30 dni, a nie odwołała się do już określonych terminów, np. w § 22 ust. 1 - 3 miesięczny. Oznacza to, że uchwałodawca rozdzielił dwie sytuacje. Czym innym jest zwołanie nowej sesji, przyznając i utrzymując termin 3 miesięcy odstępu pomiędzy sesjami, a czym innym jest kontynuacja rozpoczętej sesji - ograniczając przerwę do 30 dni. W konsekwencji dalsza część § 19 ust. 6b odwołuje się do powołanego wyżej ust. 2 tego paragrafu i wskazuje na odpowiednie stosowanie regulacji w zakresie podmiotowych uprawnień do prowadzenia sesji. W żadnym momencie nie ma odwołania do innych postanowień, a zatem interpretacja tego przepisu winna zamykać się, jeśli to możliwe ze względu na zakres tej interpretacji, w ramach danego przepisu. Uchwałodawca wprowadzając zmiany w 2019 r. do statutów dzielnic, nie przewidział wprost jednej sytuacji, gdy to Prezydent, wyznaczony do wskazania terminu, określi go jako bardzo odległy.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Prezydent [...] poinformował, że termin wskazany w jego zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2021 r. jest zgody z § 22 ust. 1 statutu, który należy stosować odpowiednio, a zatem Prezydent mieści się w okresie wskazanym w tym przepisie. Skoro sesja winna odbywać się nie rzadziej niż raz na 3 miesiące, to przerwa w sesji również nie może przenosić tego terminu.
W ocenie organu nadzoru nie można zgodzić się z powołanym stanowiskiem Prezydenta [...]. W opinii organu nadzoru nie można stosować § 22 ust. 1 statutu do sesji przerwanych. W § 22 mowa jest o sesjach w ogóle, co oznacza, że przerwa pomiędzy obradami, każdej kolejnej nie powinna być dłuższa niż 3 miesiące. Przepis ten odnosi się zatem do nowych sesji. Brak jest odesłania literalnego do jakiegokolwiek przepisu, który wskazywałby termin końcowy możliwy do wskazania przez Prezydenta w przypadku przerwy w obradach. To prowadziłoby do konkluzji, że wobec jego braku, możliwym jest wskazanie jakiegokolwiek terminu nawet znacznie odległego w czasie.
Zdaniem organu nadzoru termin 30 dni wskazany w § 19 ust. 6b jest również wiążący dla Prezydenta zawiadamiającego o terminie podjęcia obrad. Skoro Rada [...] uznała że 30-dniowy termin przerwy jest zbyt długi, i konieczne jest podjęcie działań zaradczych, to tym bardziej rozciąganie sesji w czasie i uznanie, że Prezydent może wyznaczyć termin kontynuacji sesji po kolejnych 3 miesiącach, byłoby nadużyciem. W ocenie Wojewody uznać należy, że treść przepisu § 19 ust. 6b winna być czytana w następujący sposób: "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad, przypadającym nie później niż 30 dni od zawiadomienia. Ust. 2 stosuje się odpowiednio." Takie rozumienie tego przepisu oddaje jego ratio legis, które opiera się założeniu, że sesje mają odbywać się w miarę szybko i nie powinny być rozciągnięte w czasie.
Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie, nawet jeśli przyjąć odmienną interpretację, że należy zastosować § 22 ust. 1 Statutu, to Prezydent błędnie obliczył termin. Okres 3 miesięcy kończy się w dniu [...] lutego 2022 r., ewentualnie [...] lutego 2022 r., a nie, jak przyjął Prezydent, [...] marca 2022 r. Jest to zatem data niezgodna wprost z § 22 ust. 1 Statutu.
Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...].
Przedmiotowemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 16, art. 164, art. 165 i art. 171 Konstytucji RP poprzez poddanie procedurze nadzoru pisma Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r., podczas gdy pismo to nie stanowi zarządzenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co stanowi o nieuprawnionym wkroczeniu w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy,
2) art. 85 i art.91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wykorzystanie jako wzorca czynności kontrolnych unormowania § 19 ust.6b Statutu Dzielnicy [...] w brzmieniu, które nie obowiązuje, co doprowadziło do wadliwego uznania, że pismo z dnia [...] listopada 2021 r. narusza kryterium legalności.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zapadło z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż Wojewoda nieprawidłowo zakwalifikował pismo Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Narusza to tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.
W ustawie o samorządzie gminnym brak jest klauzuli generalnej, która stanowiłaby, że zarządzenie jest typową prawną formą działania wójta. Ustawodawca jedynie w kilku przepisach tej ustawy określił prawną formę działania wójta. O formach zarządzeń jest mowa w art. 26a ust. 1, art. 3 1b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 omawianej ustawy. Skoro ustawodawca wyliczył w ustawie o samorządzie gminnym enumeratywnie przypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia, to prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jako prawna forma działania wójta może być stosowane tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. Taki pogląd wyraził m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1563/11. Skarżący przytoczył pogląd wyrażony przez autorów "Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2004: "Ustawodawca wyliczył tylko enumeratywnie wypadki, w których zastosowanie znajduje forma zarządzenia. Ponieważ zakładanie przypadkowości działania ustawodawcy nie ma uzasadnienia w świetle powołanej reguły interpretacyjnej, to trzeba przyjąć, iż jeżeli wymienił sprawy, które mają być załatwione przez wydanie zarządzenia, to uczynił to w określonym celu. Prowadzi to do wniosku, iż zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę (P. Chmielnicki: Przepisy..., s. 30)".
Zdaniem skarżącego w konsekwencji nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia (zob. P. Chmielnicki, komentarz do art. 91 u.s.g., Lex).
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że czynność Prezydenta [...] polegająca na powiadomieniu o terminie podjęcia przerwanych obrad Rady Dzielnicy nie została nazwana przez ustawodawcę tak ogólnokrajowego (a więc Parlament) - jak i lokalnego (Radę [...]), jako podejmowana w formie zarządzenia. Wobec czego nie podlega nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.
Nawet gdyby przyjąć za słuszny pogląd Wojewody, że o tym, czy mamy do czynienia z zarządzeniem wójta, nie decyduje wyłącznie ustawodawca, lecz również treść i charakter aktu - jego jednostronny i władczy charakter oraz przynależność do publicznoprawnej sfery działania tego organu - to dyskusyjne jest to, czy zawiadomienie o terminie podjęcia przerwanych obrad Rady Dzielnicy posiada ww. cechy zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym.
Cechy takiej nie mogą mieć pisma organu samorządu, które nie zawierają władczych rozstrzygnięć, lecz zawierają, apele, informacje, instrukcje, czy też inne treści, nie nakładające jakichkolwiek obowiązków lub nie przyznające żadnych uprawnień.
Zawiadomienie o terminie podjęcia przerwanych obrad niewątpliwie zaliczyć należy do zbioru czynności związanych z organizowaniem prac rady. Są to czynności o charakterze materialno- technicznym. Takie czynności nie mają charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa administracyjnego (publicznego), a zatem nie podlegają kognicji organu nadzoru.
Za powyższą argumentacją, zdaniem skarżącego, przemawiać może wniosek wynikający wprost z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Poddanie kontroli Wojewody czynności zawiadomienia o terminie przerwanych obrad Rady Dzielnicy równoznaczne będzie z niemożnością wznowienia przerwanej sesji w terminie wskazanym przez Prezydenta Miasta. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego przerwana sesja nie będzie się mogła w ogóle odbyć, powodując tym samym faktyczny paraliż prac Rady Dzielnicy.
Przewodniczący Rady - z uwagi na treść § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy - utracił już kompetencję do wyznaczenia terminu wznowienia obrad, z kolei Prezydent Miasta już z tego uprawnienia skorzystał i będzie nim związany (dopiero z chwilą uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego następuje utrata mocy obowiązującej aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, co do którego organ nadzoru stwierdził nieważność).
Organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie na treści przepisu, której nie ma w Statucie Dzielnicy, a którą to treść "stworzył" sam Wojewoda, aby uzasadnić swoje działanie.
W rozpoznawanym przypadku Wojewoda, jako wzorzec czynności kontrolnych i podstawę wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazał § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy w brzmieniu cyt.: "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad, przypadającym nie później niż 30 dni od zawiadomienia. Ust.2 stosuje się odpowiednio.". Przepis ten w takim brzmieniu nie obowiązywał w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i nadal w takim brzmieniu nie obowiązuje.
Przepis § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy ma następujące brzmienie cyt.: "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Ust. 2 stosuje się odpowiednio.".
Z powyższego zatem jednoznacznie wynika, że § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy w obowiązującym kształcie nie wskazuje w jakim terminie powinno nastąpić podjęcie obrad na skutek działania Prezydenta Miasta. Tym samym trudno czynić Prezydentowi Miasta zarzut naruszenia reguł materialnoprawnych, których nie normują obowiązujące przepisy prawa.
W przedmiotowej sprawie doszło do złamania podstawowej zasady postępowania nadzorczego, w świetle której organ nadzoru przeprowadzając kontrolę aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązany jest odnieść go do określonego wzorca i to takiego wzorca, który w danym momencie obowiązuje i stanowi podstawę działania organu wykonawczego gminy. Wykorzystanie jako wzorzec czynności kontrolnych unormowania, które nie obowiązuje, wyczerpuje przesłankę uznania wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego za wadliwe i wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Wykładnia funkcjonalna § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy proponowana przez Wojewodę, polegająca na rozszerzeniu tego przepisu o treść normatywną, której ów przepis nie zawiera (dodanie do przepisu sformułowania: przypadającym nie później niż 30 dni od zawiadomienia) stanowi w istocie działanie prawotwórcze, zastrzeżone w tym przypadku do kompetencji Rady Miasta, a nie Wojewody.
Organ nadzoru nie wziął natomiast pod uwagę tego, że brak wskazania w § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy, w jakim terminie powinno nastąpić podjęcie obrad na skutek działania Prezydenta Miasta, było działaniem zamierzonym przez Radę Miasta.
Gdyby zamiarem uchwałodawcy było dookreślenie tego terminu, to dałby temu wyraz wprost, jak uczynił to przykładowo w § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy, gdzie wskazano cyt.: "Na wniosek Prezydenta, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku."
Nadrzędnym celem wprowadzenia przepisu § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy było zapobieżenie sytuacji, w której Przewodniczący Rady Dzielnicy, po ogłoszeniu przerwy w obradach, w ogóle nie wyznacza terminu jej podjęcia (np. chce uniknąć głosowania w sprawie dotyczącej odwołania go ze stanowiska). Dlatego też w § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy przyjęto, że upływ 30 dniowego terminu przerwy w obradach powoduje przejście kompetencji do wyznaczenia terminu wznowienia obrad po przerwie, z Przewodniczącego Rady na Prezydenta Miasta. Realizując tę kompetencję, Prezydent ma obowiązek powiadomienia w ciągu następnych 7 dni (notabene jest to termin instrukcyjny) o terminie podjęcia obrad.
Jednocześnie Rada Miasta nie uznała za celowe narzucanie w takim przypadku Prezydentowi terminu, w jakim ma dojść do wznowienia sesji. Przyjęte w § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy rozwiązanie podyktowane zostało obiektywnie istniejącą potrzebą zapewnienia elastyczności w wyznaczaniu terminu przerwanych obrad. To Prezydent Miasta powinien ocenić - mając na uwadze całokształt okoliczności - kiedy powinno nastąpić ich podjęcie. Mogą bowiem zaistnieć okoliczności szczególne, które będą przemawiać za podjęciem przerwanych obrad w terminie późniejszym niż - jak chce tego Wojewoda - 30 dni od zawiadomienia. Taka też sytuacja szczególna zaistniała w rozpoznawanym przypadku, co zostało wyrażone w uzasadnieniu pisma z 19 listopada 2021 r., a czego organ nadzoru w ogóle nie wziął pod uwagę.
Prezydent Miasta wyznaczając termin podjęcia obrad na [...] marca 2022 r., kierował się tym, że w połowie listopada 2021 r. narastała czwarta fala epidemii Covid-19, a dzienna liczba zakażonych koronawirusem przekraczała 20 000 osób. Jednocześnie pojawił się kolejny dużo bardziej zakaźny wariant tego wirusa Omikron, co biorąc pod uwagę doświadczenia innych państw, rodziło poważne obawy, że przebieg epidemii w okresie zimowym i wczesnowiosennym będzie o wiele groźniejszy niż w poprzednim roku. Mając na uwadze zapewnienie radnym dzielnicy [...] bezpieczeństwa zdrowotnego, została podjęta decyzja o wyznaczeniu terminu wznowienia obrad sesji rady dzielnicy dopiero w okresie wiosennym, w którym najprawdopodobniej zagrożenie epidemią Covid-19 będzie dużo mniejsze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować artykuł 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w: W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137-138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r., II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509-510). Oznaczałoby to, że sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy.
Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzorcze przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).
Nie rozstrzygając tej kwestii, należy zauważyć, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarzadzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.
W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem, prawa).
Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, nr IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...], nie noszącego znamion sprzeczności z prawem, rozumianego jako jego istotne naruszenie.
Wskazać należy, iż skarga została złożona przez pełnomocnika Miasta [...] w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżenia aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem – w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 - dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia zarządzenia został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi było zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...].
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność aktu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w sprawie wyznaczenia terminu wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...] marca 2022 r. ze względu na jego sprzeczność z §19 ust. 6 b Statutu Dzielnicy [...] miasta [...] stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 z późn.zm.).
Z uwagi na zarzuty skargi w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię charakteru prawnego aktu objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż wedle słownikowego znaczenia "zarządzenie" to polecenie, wskazówka do wykonania, dyspozycja, "rozporządzenie", "zarządzić" to "zadysponować", wydać polecenie co do czego, rozkazać, polecić wykonanie czego" (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Warszawa 1968, s. 1123). Słownikowa definicja eksponuje "władczość" zarządzeń. Tym samym wyrażenie" zarządzenie" ma, na gruncie języka polskiego, konotację władczą.
Jak trafnie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1306/13, organ monokratyczny gminy podejmuje działania władcze w określonych prawem formach, w szczególności w formie decyzji administracyjnej czy aktu powszechnie obwiązującego, jak również w formie zarządzeń. W doktrynie prawa administracyjnego konstrukcje decyzji administracyjnej i aktu powszechnie obowiązującego są szczegółowo zbadane i opisane, natomiast co do zarządzeń, to poza tym, że są aktami władczymi, niewiele wiadomo (np. tylko zewnętrzny czy również wewnętrzny charakter), stąd problemy z zakwalifikowaniem w konkretnym przypadku określonego aktu do kategorii "zarządzeń".
Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69). Jak zauważa NSA, zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez wójta (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04, OwSS 2005, nr 3, poz. 69). W piśmiennictwie podkreśla się, iż wykładnia logiczna postanowień art. 91 u.s.g., a zwłaszcza przepisu zawartego w ust. 2 in fine dopuszczającego możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, wskazuje na intencję ustawodawcy, przewidującego stosowanie środka nadzoru wobec aktów podlegających wykonaniu. Chodzi zatem o uchwały (zarządzenia) mające charakter władczy i rozstrzygający, określające pewne prawa czy obowiązki adresatów. Inne akty, które nie noszą znamiona władczości i o niczym nie "rozstrzygają", powinny zostać wyłączone (A. Matan w: B. Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 748).
WSA w Gliwicach zasadnie też zwrócił uwagę, iż pojęcie "zarządzenia" występujące w art. 91 u.s.g. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę . Także w doktrynie prawa administracyjnego brak jednoznacznego stanowiska co do jego treści i zakresu. Pojawia się pogląd, znajdujący wyraz w komentarzu do u.s.g., utożsamiający "zarządzenia" z aktami tak wyraźnie określonymi przez ustawodawcę w samej ustawie samorządowej (P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W.Kisiel, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 658 i nast.). Wedle innych chodzi o zarządzenia mające charakter materialny, przy czym nie wyjaśnia się zazwyczaj, jakie to akty organu monokratycznego gminy są" zarządzeniami materialnymi". Prawdopodobnie chodzi o te, które wywołują skutki w sferze praw i obowiązków podmiotów niepodporządkowanych temu organowi, co ograniczałoby pojęcie zarządzeń do aktów powszechnie obowiązujących oraz aktów administracyjnych, z wyłączeniem decyzji i postanowień (art. 102 w zw. z art. 91 u.s.g. ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym zarządzenia organu wykonawczego gminy nie podlegają nadzorowi z tego powodu, że nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (wyrok z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169).
Przyjdzie dodatkowo zauważyć, odnosząc się do kwestii objęcia nadzorem Wojewody przedmiotowego aktu, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, każde "zarządzenie" organu gminy, bez względu na jego charakter prawny, podlega takiemu nadzorowi. Nadzór ten obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 246/06). Z zakresu pojęcia "zarządzenie" nie można wyłączyć zarządzeń innych, niż wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, nawet jeśli mając charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r.II OSK 249/06, LEX nr 236479). Zdaniem NSA nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX nr 236479, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdy miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.
Analogiczny pogląd zaakceptowany został przez NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn.. alt II OSK 405/14, w którym to wskazano, że "Okoliczność", że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu".
Wobec powyższego Sąd nie uznał, za zasadne twierdzeń strony skarżącej, iż akt Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nie podlegał nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę, jako że nadzorowi temu podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia. Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż zarządzenia organu wykonawczego podlegają nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę także wtedy, gdy nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym.
Sąd uznał też za trafny pogląd Wojewody [...], iż objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym akt Prezydenta [...] należy zakwalifikować jako akt o charakterze władczym, podjętym w formie zarządzenia. Akt ten – podjęty w oparciu o § 15 ust. 6 b Statutu Dzielnicy [...] miasta [...] – wyznacza termin wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...] marca 2022 r. Wyznaczenie przez Prezydenta [...] terminu obrad ww. Rady Dzielnicy – wobec milczenia Przewodniczącego tej Rady – jest niewątpliwie działaniem władczym, określającym o prawach i obowiązkach jego adresata, tj. Rady Dzielnicy [...].
Nie ma zatem racji strona skarżąca, twierdząc, iż akt ten jest jedynie czynnością materialno-techniczną, gdyż jest to "zawiadomienie o terminie podjęcia przerwanych obrad Rady Dzielnicy". Rzeczywiście, samo zawiadomienie" należałoby zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną". Objęty rozstrzygnięciem nadzorczym akt Prezydenta [...] nie stanowił jednak jedynie "zawiadomienia" o terminie podjęcia przerwanych obrad, lecz termin ten wyznaczał.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, godzi się raz jeszcze podkreślić, iż przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g. – według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art.91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy, istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990r., SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Inaczej mówiąc , o sprzeczności z prawem można mówić wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały, obowiązany jest wywieźć z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03).
W analizowanej sprawie organ nadzoru stwierdził, iż zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sposób istotny naruszyło § 19 ust. 6b statutu Dzielnicy [...] miasta [...], jako że termin 30 dni wskazany w tym przepisie jest również wiążący dla Prezydenta [...]. Prezydent wyznaczył natomiast termin wznowienia obrad [...] sesji Rady Dzielnicy [...] na dzień [...] marca 2022 r., a więc z uchybieniem owego 30-dniowego terminu.
Rozważenie kwestii poprawności merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga przytoczenia brzmienia par. 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy , w myśl którego "Przerwa w obradach nie może trwać dłużej niż 30 dni. W razie przekroczenia tego terminu, Prezydent w ciągu następnych 7 dni zawiadamia o terminie podjęcia obrad. Ust. 2 stosuje się odpowiednio. Paragraf 19 ust. 2 zaś stanowi, iż "Sesje otwiera, prowadzi i zamyka Przewodniczący Rady Dzielnicy, Wiceprzewodniczący wyznaczony przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy albo Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy lub radny działający w trybie § 17 ust. 3 lub § 17 ust. 3a".
Poszukując znaczenia przywołanej regulacji, Wojewoda [...] trafnie przywołał fragment z uzasadnieniem uchwały zmieniającej z 2019 r. (Dz.Urz Woj. [...]. z 2019 r., poz. 13139), druk nr 330, z którego wynika, iż: "Proponowana treść § 19 ust. 6 oraz dodanie w § 19 ust. 6a-6c ma na celu przeciwdziałanie obstrukcji prac Rady Dzielnicy na skutek zarządzonej przerwy w obradach. Z obowiązującej regulacji statutowej nie wynika bowiem, jak długo może trwać przerwa w procedowaniu porządku obrad. Statuty nie przewidują również żadnych rozwiązań awaryjnych na wypadek, gdyby Przewodniczący Rady nie zawiadomił, o terminie podjęcia obrad, a przerwana sesja nie mogła być w dalszym ciągu kontynuowana".
Zasadnie zatem uznał organ, iż uchwałodawca przyjął, że sesje winny odbywać się w określonym czasie, przy czym wydłużanie sesji ponad 30 dni stanowi na tyle długi czas, aby nie wystąpiła konieczność podjęcia czynności zastępczych w postaci wyznaczenia terminu przerwanej sesji. Z powyższego wynika, iż Wojewoda [...] trafnie odkodował treść § 19 ust. 6b Statutu Dzielnicy, przyjmując , iż nie tylko Przewodniczący Rady jest związany normą zawartą w zdaniu pierwszym tego przepisu. Norma ta wiąże bowiem także Prezydenta [...], który winien wyznaczyć termin podjęcia obrad z uwzględnieniem tej regulacji. Termin podjęcia obrad Rady Dzielnicy wyznaczony przez Prezydenta [...] nie może zatem przypadać na dzień późniejszy aniżeli dzień, w którym upływa ów trzydziestodniowy termin liczony od daty zawiadomienia o tym terminie.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe.
Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, organ nie naruszył art. 91 art. 1 u.s.g., zasadnie stwierdzając nieważność zarządzenia w sposób istotny naruszającego prawo. Skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a