II SA/Wa 4141/21

II SA/Wa 4141/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 258/23 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 218 art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka–Klimas, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej "KGP") utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji (dalej "[...]") z dnia[...] sierpnia 2021 r. nr [...] o odmowie wydania T. W. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią i potwierdzającego prawo do urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. T. W. zwrócił się do [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów i tym samym potwierdzającego prawo do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu. Do wniosku strona załączyła kserokopię decyzji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji.
Postanowieniem z dnia[...] sierpnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 735, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", [...] odmówił wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu postanowienie [...] wskazał, że analiza akt osobowych wnioskodawcy wykazała, iż został on przyjęty do służby w Policji z dniem [...] listopada 2012 r. We wnioskowanym okresie zajmował w Komisariacie Policji [...] następujące stanowiska:
- [...].11.2012. r.- kursant Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego [...]Wydziału [...],
- [...].06.2013 r. - policjant Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego [...]Wydziału [...],
- [...].06.2014 r. - policjant Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego [...]Wydziału [...],
- [...].03.2018 r. - referent Ogniwa Patrolowo-interwencyjnego [...]Wydziału [...].
Dalej organ wyjaśnił, że akta osobowe wnioskodawcy zawierają wnioski zatwierdzone przez [...] dotyczące udzielenia płatnego urlopu dodatkowego w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dwukrotnie za rok 2014 oraz za lata 2016-2020. We wnioskach za rok 2014 oraz za lata 2016-2020 wskazano, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji [...] w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach [...] oraz w rejonach służby patrolowej obejmującej teren poszczególnych stacji [...] przy sztucznym oświetleniu. Komisja w tychże wnioskach, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt i lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) wniosła o przyznanie wymienionemu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych. We wniosku o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia z dnia [...]marca 2016 roku dokonano błędnego zapisu wskazującego na przyznanie przez komisję wymienionemu urlopu dodatkowego za rok 2014.
Organ podał, że akta osobowe strony zawierają wystawione przez Komendanta Komisariatu Policji [...] karty opisu stanowiska pracy wnioskodawcy. W powyższych kartach w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano: praca przy sztucznym oświetleniu, w terenie, w pomieszczeniach usytuowanych poniżej otaczającego terenu, w systemie zmianowym, nocnym, mobilność, dyspozycyjność. Natomiast w karcie opisu stanowiska pracy wystawionej przez Zastępcę Komendanta Komisariatu Policji [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano: czynniki fizyczne - praca poniżej poziomu otaczającego terenu, sztuczne oświetlenie, wentylacja nawiewno-wywiewna, praca w terenie; czynniki biologiczne - zagrożenie zakażeniem wirusem zapalenia wątroby typu B i tężcem z błonicą; czynniki psychofizyczne - praca w systemie zmianowym/nocnym, zagrożenie korupcją.
Następnie [...] wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2021 r. zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji [...] o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o wskazanie czy za rok 2012 i 2013 oraz za rok 2015 przysługiwał wnioskodawcy urlop dodatkowy z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, jeżeli tak to w jakim wymiarze i na jakiej podstawie prawnej został on przyznany.
Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Komendant Komisariatu Policji [...] poinformował, że zgodnie z decyzją nr [...] [...] z dnia [...] kwietnia
2019 r. w Komisariacie Policji [...] corocznie opracowywane są wnioski o przyznanie urlopu dodatkowego za pracę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, w wymiarze określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm.) dotyczące policjantów Komisariatu Policji [...]. Dodał, że mając na uwadze prawidłowe przygotowanie wniosków, ze szczególnym uwzględnieniem wnioskowania o właściwy wymiar urlopów, w dniu [...] listopada 2020 roku pismem nr [...] zwrócono się do Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji o zajęcie stanowiska w zakresie możliwości przyjęcia, iż służba pełniona przez policjantów na terenie [...] jest służbą pełnioną w warunkach "pod ziemią" wskazanych w § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, za którą przysługuje urlop dodatkowy w wymiarze 13 dni.
W odpowiedzi na powyższe Kierownik Sekcji Ochrony Pracy [...] (Główny specjalista ds. bhp Inspektor ochrony ppoż.) poinformował, że dotychczas przyznawany urlop dodatkowy policjantom Komisariatu Policji [...] na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów w wymiarze 5 dni roboczych jest prawidłowy. Zgodnie z zapisem w cytowanym rozporządzeniu służbę realizowaną w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu należy rozpatrywać w rozumieniu przepisów w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Analizując akty normatywne regulujące świadczenia pracy/służby w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej otaczającego terenu należy mieć na uwadze przepisy w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Dział X ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 poz. 1320) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 sierpnia 2003 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 roku, Nr 169 poz. 1650 z pożn. zm.) regulują zagadnienie pomieszczenia pracy. Pomieszczenia pracy są środowiskiem muszącym spełniać rygorystyczne wymogi określone w przepisach prawa pracy, pozostających pod pełną kontrolą pracodawcy. Pracodawca w tym przypadku ma realny wpływ na utrzymanie pomieszczeń w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne warunki służby/pracy. Natomiast za służbę pełnioną pod ziemią należy uznać taką służbę, która jest pełniona poza pomieszczeniami pracy, poniżej otaczającego terenu w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu - niespełniających wymogów prawa pracy dla pomieszczeń. To praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym np. w kanałach i studzienkach technologicznych (z instalacją teleinformatyczną). W miejscach tych występuje ekspozycja policjanta na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych: ograniczona przestrzeń, znacznie utrudniająca poruszanie się, brak możliwości zastosowania właściwego oświetlenia, ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w zagłębiu. W piśmie z Sekcji Ochrony Pracy [...] podkreślono, że na terenie [...] nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią. Środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych. W związku z powyższym, ze względu na charakter zadań służbowych realizowanych przez policjantów Komisariatu Policji [...] przyznanie urlopu w wymiarze 13 dni za służbę pełnioną pod ziemią nie jest zasadne.
[...] wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 roku. Nr 81, poz. 740), obowiązującym do dnia 8 października 2014 r., wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosił:
- 9 dni roboczych, jeżeli służba była wykonywana w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 2 lit. a),
- 13 dni roboczych jeżeli służba była wykonywana pod ziemią (pkt 3 lit. h).
Zgodnie natomiast z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia służbę określoną w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a uważano za pełnioną w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, jeżeli była pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu. Oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonywała komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 12 ust. 3). Przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznawał policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3 (§ 12 ust. 4).
Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od dnia 9 października 2014 r. szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów oraz wymiar płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282).
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b tego rozporządzenia, wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 5 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu:
a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie.
b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e powołanego rozporządzenia wymiar wskazanego urlopu dodatkowego wynosi 13 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią. Policjant nabywa prawo do pierwszego urlopu dodatkowego, o którym mowa w ust. 1 po upływie roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia (§ 12 ust. 2.), zaś prawo do kolejnych urlopów dodatkowych w każdym następnym roku kalendarzowym (§ 15 ust. 1).
Zgodnie z § 13 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia warunki służby, uprawniające do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia ocenia komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w skład której wchodzi co najmniej przedstawiciel:
1. służby medycyny pracy,
2. służby bezpieczeństwa i higieny pracy,
3. każdej zakładowej organizacji związkowej funkcjonującej w danej jednostce organizacyjnej Policji.
[...] podniósł, że na terenie [...] nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, bowiem środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, a charakter zadań wykonywanych przez policjantów pełniących służbę w Komisariacie Policji [...] nie uprawnia do przyznania urlopu dodatkowego za służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych w wymiarze 13 dni roboczych pod ziemią. Organ stwierdził, że powyższe potwierdza zgromadzona dokumentacja, w szczególności stanowisko Komendanta Komisariatu Policji [...] i Kierownika Sekcji Ochrony Pracy [...], a także wnioski dotyczące przyznania wnioskodawcy płatnego urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Odnosząc się do treści wniosku o wydanie zaświadczenia [...] wskazał, że decyzja [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. odnosi się tylko do właściwości terytorialnej Komisariatu Policji [...], z uwagi na otwarcie wchodzących w skład [...] linii [...] nowych stacji [...]: [...], [...] oraz [...]. Zdaniem organu brak jest zatem podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia wydania niniejszego postanowienia przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią i potwierdzającego prawo do urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku w sprawie urlopów policjantów.
Na powyższe postanowienie T. W. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie:
1. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez jego błędną interpretacje i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że jego służba na Komisariacie Policji [...] nie jest służba kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo, że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych,
2. art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia przez nierozpatrzenie w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięciu z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego:
- na przyjęciu, iż wnioskodawca, mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2012 r. służby w Komisariacie Policji [...], nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję nr [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji,
- na zbagatelizowaniu przez organ przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, wspomnianej powyżej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...], mimo, iż z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji [...] mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią a nie pod powierzchnia otaczającego terenu, co wskazuje, iż pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią,
3. art. 219 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści pomimo, spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych przesłanek,
4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 k.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, mimo jego obszerności, w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelna analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni wnioskodawca, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy [...] bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie [...] odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy bardzo rygorystycznie określających te warunki.
Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. KGP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
KGP wskazał, że należy zgodzić się ze stwierdzeniem organu I instancji, że zasadniczą kwestią, która umożliwi dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej tytułu uprawnień policjanta do płatnego urlopu dodatkowego jest precyzyjne dookreślenie pojęć - wykonywanie służby w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu oraz wykonywanie służby pod ziemią.
Zdaniem KGP należy przychylić się do stanowiska [...], że za służbę pełnioną pod ziemią uznaje się takie czynności zawodowe, które wykonywane sią poza pomieszczeniami pracy oraz poniżej otaczającego terenu w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu - niespełniających kryteriów pomieszczeń pracy. W szczególności jest to praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym np. w kanałach, górnictwie itp. W miejscach tych występuje ekspozycja na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych: ograniczona przestrzeń, znacznie utrudniająca poruszanie się, brak właściwego oświetlenia czy też możliwości jego zastosowania, występują również warunki takie które normalnie nie występują przy pracy w pomieszczeniach poniżej otaczającego terenu tj. ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w miejscu wykonywania pracy. Zdaniem organu miejsce, w którym pełniona była i jest służba przez wnioskodawcę nie wykazuje żadnych z tych cech.
KGP stwierdził, że na terenie [...] [...], tj. w miejscu służby funkcjonariusza, nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią oraz że środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno- budowlanych np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych. W ocenie organu, ze względu na charakter zadań służbowych realizowanych przez policjantów Komisariatu Policji [...], przyznanie urlopu w wymiarze 13 dni za służbę pełnioną pod ziemią nie jest zasadne.
T. W. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...], w sytuacji kiedy postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przy wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy
w kontekście wniosku skarżącego,
2. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez jego błędną interpretacje
i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że służba skarżącego na Komisariacie Policji [...] nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo, że jest ona realizowana pod poziomem otaczającego terenu, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych,
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 15 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia przez nierozpatrzenie przez organ II instancji, badający sprawę od początku, w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny z uwzględnieniem interesu strony, zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i wyciągnięcie, w ślad za organem I instancji, z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegającego:
- na przyjęciu, iż skarżący, mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 2012 r. służby w Komisariacie Policji [...], nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji,
- na zbagatelizowaniu przez organ I, jak i II instancji, przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia, wspomnianej powyżej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Komendanta [...] Policji , mimo, iż z jej literalnego brzmienia wprost wynika, że w przypadku Komisariatów Policji [...] mamy do czynienia z obiektami zlokalizowanymi pod ziemią, a nie pod powierzchnią otaczającego terenu, co wskazuje, iż pełniona w nich służba również ma miejsce pod ziemią,
- posiłkowanie się przy ustaleniu stanu faktycznego, w tym dla określenia rzeczywistych warunków służby skarżącego we wnioskowanym okresie zaledwie w oparciu jedną opinią - Kierownika Sekcji Ochrony [...] z dnia [...] listopada 2020 r., będącego funkcjonariuszem Policji, a nie bezstronnym specjalistom, z pominięciem choćby pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Służb Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...]- Górnictwo podpisanego przez A. H., będącego w dyspozycji organ, zważywszy, iż ustawodawca nie zdefiniował w rozporządzeniu co należy uznać, za pracę wykonywana pod ziemią,
4. art. 219 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z par. 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści pomimo, spełnienia przez skarżącego wymaganych przesłanek,
5. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 k.p.a. w zw. par. 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelna analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy [...] bez jakichkolwiek analiz prawnych w tym zakresie, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie [...] odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy -bardzo rygorystycznie określających te warunki.
Skarżący wniósł o:
- rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służb Bezpieczeństwa I Higieny Pracy [...] Górnictwo podpisanego przez A. H. - na okoliczność opinii w zakresie identyfikacji pracy/służby "pod ziemią",
- zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Dodatkowo organ podniósł, że w doktrynie wyróżnia się trzy sytuacje, w których organ wydaje postanowienie o odmowie wystawienia zaświadczenia, tj. przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie oraz gdy nie można spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to z uwagi na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, skarżący nie posiada bowiem w chwili obecnej interesu prawnego, umożliwiającego realizację jego wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r.
KGP stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, obowiązku posiadania spornego zaświadczenia. Także uzasadnienie wniosku policjanta wprost wskazuje, iż wymieniony posiada jedynie interes faktyczny w żądaniu danego zaświadczenia, bowiem "(...) chce dochodzić przysługującego mu urlopu dodatkowego na drodze sądowej, wobec nie udzielenia mu urlopu dodatkowego we wskazanym wymiarze (...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle natomiast art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W świetle art. 218 § 2 k.p.a., organ ten, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Z powołanych przepisów wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter, zaś postępowanie w tym przedmiocie ma charakter uproszczony i w znacznym stopniu odformalizowany. Wydane zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu administracji i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem tego postępowania powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą potwierdzić wskazywane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Ogranicza się więc ono do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1426/16, z 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 813/16, z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 950/16 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzuty stawiane w skardze, a wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, zdecydowanie wykraczają poza określony wyżej dopuszczalny zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie przepisów działu VII k.p.a. Skarżący oczekuje w istocie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia kwestii prawnej będącej przedmiotem sporu między nim a przełożonym właściwym w sprawach osobowych, tj. kwalifikacji warunków pracy skarżącego na potrzeby ustalenia wymiaru urlopu dodatkowego przysługującego mu z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Mając na względzie okres, jakiego dotyczył wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo odwołały się w uzasadnieniach wydanych postanowień do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 z późn. zm.) dalej powoływane jako "rozporządzenie z 2002 r.", które obowiązywało do 8 października 2014 r. oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. poz. 1282 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie z 2014 r.", obowiązującego od 9 października 2014 r.
Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonywała komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp. Stosownie natomiast do treści § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznawał policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3.
Podobnie, wedle § 13 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., warunki służby, uprawniające do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia ocenia komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w skład której wchodzi co najmniej przedstawiciel: 1) służby medycyny pracy; 2) służby bezpieczeństwa i higieny pracy; 3) każdej zakładowej organizacji związkowej funkcjonującej w danej jednostce organizacyjnej Policji. W myśl natomiast § 13 ust. 2 tego rozporządzenia, przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 1.
Zarówno [...], jak i KGP odnieśli się w uzasadnieniach wydanych postanowień do dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, która mogłaby stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Jak prawidłowo ustaliły organy administracji, z akt osobowych wynika, że we wnioskach dotyczących udzielenia skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za rok 2014 oraz lata 2016-2020 komisja po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby wnioskowała o przyznanie urlopu w wymiarze 5 dni roboczych. We wnioskach tych, w opisie stanowiska służby wskazywano, że skarżący, jako policjant Komisariatu Policji [...], pełni służbę na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach Komisariatu mieszczących się na stacji [...] oraz w rejonach służby patrolowej obejmujących teren poszczególnych stacji [...] przy sztucznym oświetleniu.
Kwestionowanie ustaleń komisji powołanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych poprzez żądanie wydania zaświadczenia sprzecznego z oceną dokonaną przez tę komisję jest niedopuszczalne. Analiza argumentacji skarżącego, mającej przemawiać za zasadnością uznania jego służby za pełnioną pod ziemią, a nie jak przyjmował przełożony w sprawach osobowych na podstawie ocen komisji, przyznając urlop dodatkowy w latach 2012 - 2020, zdecydowanie wykracza poza kompetencje organu procedującego wniosek o wydanie zaświadczenia, zmierzającego do urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. W konsekwencji, także ocena pisma członka zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Pracowników Służby Bezpieczeństwa i Higieny Pracy [...]-[...], którego kopię (bez podpisu) dołączono do skargi, wykracza poza ramy przedmiotowego postępowania. Zawarte w tym piśmie stanowisko i konkluzja, że intencją ustawodawcy było ustalenie zasady, w myśl której urlopy dodatkowe oraz inne świadczenia powinny przysługiwać każdemu funkcjonariuszowi Policji wykonującemu pracę "pod ziemią", może być przedmiotem ewentualnej oceny w postępowaniu jurysdykcyjnym w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego, ale nie w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów działu VII k.p.a. Ocena stanu faktycznego w kwestii właściwego zakwalifikowania warunków pracy skarżącego wykracza poza granice niniejszej sprawy, tj. sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jak już wyjaśniono bowiem wyżej zaświadczenie nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych.
Należy podkreślić, że [...] nie ograniczył się do analizy dokumentacji dotyczącej przyznanych skarżącemu urlopów dodatkowych. Organ pierwszej instancji dokonał również analizy kart opisu stanowisk znajdujących się w aktach osobowych skarżącego, ustalając, że określone w nich warunki pracy nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 3 lit. h rozporządzenia z 2002 r. lub § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r.
Dążąc do wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy, organ I instancji odwołał się również do stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy [...] Policji, który w piśmie z [...] listopada 2020 r. potwierdził prawidłowość przyznawania funkcjonariuszom Komisariatu Policji [...] dodatkowego urlopu wypoczynkowego w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2014 r., tj. ze względu na pełnienie służby przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.
[...] trafnie stwierdził również, że decyzja [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], której kopię dołączono do wniosku o wydanie zaświadczenia, nie jest dokumentem mogącym stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zgodnie z którym komendant wojewódzki Policji określa właściwość terytorialną komisariatów Policji na terenie swojego działania. Nie odnosi się ona do kwestii warunków służby, uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
W tych okolicznościach organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w Komisariacie Policji [...] w okresie od [...] listopada 2012 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.