II SA/Wa 4115/21

II SA/Wa 4115/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1852/22 - Wyrok NSA z 2025-09-11
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2021 roku
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.) w okresie od [...] września 1999 r. do [...] stycznia 2001 r. oraz od [...] maja 2017 r. do [...] grudnia 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że w wyniku podjętych w sprawie czynności stwierdzono, że P. D. w okresie, którego dotyczy wniosek pełnił służbę w Dziale [...] i [...] Referacie Realizacji.
Organ podał, że na podstawie informacji pozyskanych od Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismami z dnia [...] listopada 2020 r. i z dnia [...] maja 2021 r. oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych, stwierdzono, że brak jest materiałów dowodowych, na podstawie których można potwierdzić, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych tj. od [...] września 1999 r. do [...] stycznia 2001 r. oraz od [...] maja 2017 r. do [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym.
Organ wskazał, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1611) muszą być rozumiane dosłownie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste – wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U12/13). Organ stwierdził, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, nie ma podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia.
W zażaleniu wnioskodawca zarzucił m.in. brak wykorzystania w pełni bazy dokumentów, które winny zostać zbadane w postępowaniu przed wydaniem orzeczenia w I instancji, brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wnioskodawca podniósł, że organ I instancji miał wiedzę, że wnioskodawca pełnił służbę w Dziale [...] i [...] Referacie Realizacji, miał wiedzę o tym, że wnioskodawca jeszcze przed uzbrojeniem służby celnej uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września
2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na ustalenia faktyczne wskazał, że pismem z [...] listopada 2020 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] poinformował, że ze stanowiska Naczelnika Wydziału [...] - wynika, iż funkcjonariusz na swoim stanowisku służbowym od chwili przeniesienia do komórki realizacji w marcu 2017r., do dnia złożenia wniosku tj. [...] listopada 2020r., wykonywał zadania, które potwierdzają okoliczność, o której mowa w jego wniosku z dnia [...] listopada 2020r. Wskazano, iż Naczelnik Wydziału [...] kierując się wiedzą i doświadczeniem. Jako przełożony P. D. może bezsprzecznie stwierdzić, że funkcjonariusz podejmując co najmniej 6 razy w roku czynności dochodzeniowo śledcze w okresie od dnia [...] marca 2017r., do [...] listopada 2020r., wykonywał zadania, o których mowa w ww. rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, które skutkują podwyższeniem emerytury. Ponadto ze stanowiska
przedstawionego przez Naczelnika Wydziału [...] wynika, że w przeszłości P. D. realizując zadania w Dziale [...] Urzędu Celnego w [...] w okresie od [...] września 1999r., do 2001r. wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnych, które zagrażały jego życiu i zdrowiu. Kolejnym pismem z dnia [...] maja 2021r., odpowiadając na zapytanie izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lutego 2021r., (omyłkowo wskazana data [...] lutego 2020r.) Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego powołując się na wyjaśnienia ówczesnego przełożonego P. D. Naczelnika R. K. stwierdził, iż nie dysponuje materiałami, które mogłyby potwierdzić udział Wnioskodawcy w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu podczas pełnienia służby.
Organ podał, że jednocześnie w dniu [...] maja 2021 r. sporządzono protokół z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych wnioskodawcy, z którego wynikało, iż za okres wskazany we wniosku poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych. Nadmieniono, iż w wyniku przeprowadzonych czynności nie stwierdzono w zasobie dokumentów poświadczających sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Szef KAS wskazał, że wnioskodawca pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w okresie od dnia [...] listopada 1993r. do [...] lutego 2021r. Przy czym w okresie od [...] listopada 1993r., do [...] lutego 2017r., w Izbie Celnej w [...], zaś w okresie od [...] marca 2017r., do [...] lutego 2021r., w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Jak ustalono, w okresach wskazanych we wniosku P. D. pełnił służbę w Dziale [...] ( od [...] września 1999r., do [...] stycznia 2001r.) oraz [...] Referacie Realizacji ( od [...] maja 2017r., do [...] grudnia 2020r.), a zatem to okresy służby wnioskodawcy w tych komórkach organizacyjnych stanowiły przedmiot analizy organu I instancji prowadzonej w celu potwierdzenia okoliczności wskazanych w ww. wniosku. Organ wskazał, że znajduje to potwierdzenie zarówno w pismach Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] listopada 2020r., oraz [...] maja 2021r., a także w Protokole z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych wnioskodawcy z dnia [...] maja 2021r. P. D. z dniem [...] lutego 2021r. został zwolniony ze służby w związku z przejściem na emeryturę.
Organ przytoczył § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz przywołał wyrok TK z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Wskazał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji, w ocenie organu odwoławczego, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ I instancji w ramach przeprowadzonej kwerendy przeanalizował dokumentację z akt osobowych, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez Wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS wystąpił także do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Jednak podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Wnioskodawcę. Nie znajduje zatem potwierdzenia zarzut pominięcia dokumentów, które powinny być w postępowaniu zbadane. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji -i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017-01-31,I OSK 3462/15).
W ocenie Szefa KAS, samo podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej nie uzasadnia uznania, iż dokonane zostały one w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza posiadana przez organ I instancji dokumentacja. W tym kontekście organ II Instancji zauważa, iż podziela zaprezentowaną przez DIAS w [...] wykładnię przepisów prawa, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy muszą być rozumiane dosłownie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych.
Organ II instancji wskazał, że z samego faktu, że wnioskodawca w toku pełnienia służby wykonywał zadania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w toku ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Organ odwoławczy stwierdził, że informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział wnioskodawcy w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu.
Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawcy, że organ I instancji miał wiedzę, że wnioskodawca pełnił służbę w Dziale [...] i [...] Referacie Realizacji, a także o tym, że Wnioskodawca jeszcze przed zbrojeniem Służby Celnej uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób i towarów, co miało związek z działalnością grup przestępczych, oraz wykonywał inne czynności, wskazane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Szef KAS wskazał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest zatem, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji.
W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał dowodowy, poddany wszechstronnej analizie stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Szefa KAS w postępowaniu wykazano, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że wnioskodawca podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że wnioskodawca może - w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, iż pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi P. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 10 § 1 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, polegające w szczególności na lakonicznym poinformowaniu o konieczności przeprowadzenia uzupełniających czynności wyjaśniających przez Izbę Administracji skarbowej w [...], a następnie wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, pomimo przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bez poinformowania strony o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym zebranym w ramach tegoż postępowania wyjaśniającego, co dodatkowo uniemożliwiło stronie złożenie oświadczeń
i ewentualnych wniosków dowodowych przed wydaniem postanowienia;
- art. 36 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy po upływie terminu do jej załatwienia i poinformowanie strony jedynie o konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, bez jednoczesnego wskazania ostatecznego, nowego terminu załatwienia sprawy;
- art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawny obiektywnej poprzez podanie nieprawdziwego cytatu dotyczącego zażalenia skarżącego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], potwierdzające udział skarżącego
w postępowaniu oraz podanie dodatkowych źródeł co nie miało miejsca;
2. przepisów prawa materialnego:
- art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy w zw. z § 4 pkt. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie,
że skarżący nie spełnia przesłanek wskazanych w ww. przepisach do podwyższenia emerytury i w konsekwencji niewydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.
Skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów, tj.:
- sporządzonych na podstawie notatników służbowych, które w związku z naruszeniem przepisów postępowania nie były przedmiotem rozważań organów obu instancji, pomimo, że znajdują się w rejestrach organu, a których zgłoszenie w przypadku prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, powinno wpłynąć na uznanie za zasadne wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem skarżącego (załącznik nr [...])
- pism z Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] lipca 2000 roku, o sygn. [...] (załącznik nr [...]) oraz od [...] Komendanta Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2000 roku, sygn. [...] (załącznik nr [...]), których oryginały winny się znajdować w aktach personalnych skarżącego. Przedmiotowe pisma informują o podejmowanych wspólnie realizacjach.
W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że przed wydaniem postanowienia organu I instancji, podtrzymanym przez organ drugiej instancji, nie uzyskano danych z innych źródeł niż tylko akta personalne skarżącego, źródeł o które nie spytano wnioskodawcy. Skarżący podniósł, że został w postępowaniu pozbawiony możliwości skierowania uwagi organu na odpowiednie zbiory dokumentów, rejestrów, czy danych. Wskazał też m.in., że w latach 1999-2001, o które wnioskował skarżący. Służba Celna nie posiadała uzbrojenia, a wszelkie akcje mogące stanowić szczególne zagrożenia dla życia i zdrowia funkcjonariusza były organizowane wspólnie z jednostkami Policji - Wydziałami Kryminalnymi lub Wydziałami do Zwalczania Przestępczości Gospodarczej (Zorganizowanej). Skarżący wskazał, że w aktach personalnych skarżącego powinny się znajdować dokumenty, na które nie zwrócono uwagi podczas prowadzonej kwerendy. Należą do nich m.in. pismo z dnia [...] czerwca 2000 roku [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o wskazanej sygn. skierowane do Dyrektora Urzędu Celnego w [...] i pismo Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] lipca 2000 roku, o wskazanej sygn., skierowane do Naczelnika Działu operacyjnego Urzędu Celnego w [...], które zdaniem skarżącego potwierdzają udział skarżącego w działaniach Policji, w działaniach które stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego (pismo - załącznik nr [...]). Skarżący podniósł, że podczas postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie dokonał kwerendy/przeglądu notatników służbowych funkcjonariusza, w których są dokonywane adnotacje o przebiegu służby. W latach 2017-2020 skarżący wielokrotnie uczestniczył w działaniach mających na celu zabezpieczenie osób i innych funkcjonariuszy podczas wykonywania przez nich czynności przeszukania, zatrzymania, przesłuchiwania itp. Podczas tych działań ubezpieczano innych funkcjonariuszy posiadających osobiste uzbrojenie, a tym samym liczono się z możliwością wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy Służby Celnej. Skarżący wskazał na udział w operacji (o wskazanej nazwie) w 2019 r.
Szef Krajowej Administracji Skargowej w odpowiedzi na skargę wniósł
o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał m.in., że organy w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Skarżącego, dopełniły ciążących na nich obowiązków procesowych, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy przeprowadzając szczegółowe i rzetelne postępowanie wyjaśniające, zaś w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący wykazały, że przeprowadzona przez nie analiza akt osobowych, oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych, oraz [...] Urzędu Celno-Skarbowego nie wykazała istnienia dokumentów potwierdzających, że Skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.
W ocenie Szefa KAS załączone przez Skarżącego do skargi dokumenty w postaci: podziękowań za współpracę z Policją w 2000r., przy zwalczaniu przestępczości gospodarczej /piractwo/ oraz celno- dewizowej, nie potwierdzają wykonywania przez Skarżącego czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Podobnie w ocenie Szefa KAS potraktować należałoby udział skarżącego w działaniach mających na celu zabezpieczenie osób i innych funkcjonariuszy podczas wykonywania przez nich czynności zatrzymania, przesłuchania czy przeszukania, /co miałyby potwierdzać zapisy w notatnikach służbowych, o których Funkcjonariusz wspomina dopiero na etapie wniesienia skargi do WSA/, a także jego udział w czynnościach kontrolnych na terenie [...] w grudniu 2019r., jak bowiem zauważa sam skarżący podczas tych działań "liczono się z możliwością wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy Służby Celnej", co nie świadczy o tym, że takie zagrożenie rzeczywiście wystąpiło.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie tej naruszony został przepis art. 218 § 2 k.p.a. Z akt sprawy oraz treści samych postanowień wynika bezsprzecznie, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z § 6a ust. 2 pkt 3 i 4 przepisy rozporządzenia stosuje się do służby pełnionej w Służbie Celnej od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lutego 2017 r. oraz w Służbie Celno-Skarbowej od dnia [...] marca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim stanowi
o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Rada Ministrów, na mocy art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego
i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w ww. przepisie rozporządzenia kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Wskazania wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości,
że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (v. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60-61).
Zatem art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających
z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Warto podkreślić, że zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/1 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek (...). Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy",
a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 K.p.a.
W sprawie niniejszej organy nie dokonały jednakże niezbędnych ustaleń faktycznych. Zarówno z zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia Dyrektora IAS wynika, że organy wzięły pod uwagę jedynie akta osobowe skarżącego. Zaznaczyć należy przy tym jednak, że nie wiadomo, które dokumenty z tych akt osobowych doprowadziły organy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie pełnił służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Treść postanowień nie zawiera żadnych analiz w tym zakresie.
Organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołał
się na pisma pozyskane od Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego
w [...] z [...] listopada 2020 r. i [...] maja 2021 r. Treść postanowienia organu I instancji nie przedstawia nie tylko treści pism, na których organ I instancji się oparł, ale nie wskazuje też dlaczego uznał, że czynności, wnioskodawcy, których w istocie
nie przedstawiono, nie kwalifikuje jako czynności podejmowanych w sytuacjach,
w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Jest to istotne tym bardziej, że w piśmie Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] listopada 2020 r. wskazano, iż "ze stanowiska przedstawionego przez Naczelnika Wydziału [...] wynika, że kierując się wiedzą i doświadczeniem, jako przełożony P. P. D. może bezsprzecznie stwierdzić, że funkcjonariusz wykonywał zadania wskazane w cytowanym rozporządzeniu, które skutkują podwyższeniem emerytury o 0,5% (...) co najmniej 6 razy w roku podejmując czynności dochodzeniowo-śledcze w czasookresie od dnia [...].03.2017 r. do dnia [...].11.2020 r. (...)". Z akt sprawy nie wynika, aby ustalono źródła wiedzy (źródła danych) przełożonego wnioskodawcy, na podstawie których wyraził stwierdzenie o spełnieniu warunków do wydania zaświadczenia żądanej treści.
Z postanowienia organu nie wynika jakie rejestry, ewidencje bądź inne dokumenty (poza wskazaniem na akta osobowe) organ przejrzał i przeanalizował do celu wydania zaświadczenia.
Organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołał
się też na pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że nie dokonano pełnych ustaleń w niniejszej sprawie. Wprost w nim wskazano bowiem, że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...] ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdzałyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu "z pewnością nie przyniesie rezultatu". Podjęto, jak wynika z akt sprawy działania w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do Archiwum, po czym nie dokonano ich przeglądu. Odstąpiono zatem od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym, odsyłając skarżącego do dochodzenia swych praw w odrębnym postępowaniu. Uchybienie to bezspornie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy zważy się, że skarżący powołuje się m.in. na notatniki służbowe i pisma z organów Policji, jako źródła, na podstawie których można dokonać sprawdzeń podejmowanych przez niego czynności w świetle treści § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Te podstawowe uchybienia w prowadzeniu postępowania zaświadczeniowego zaakceptowane zostały w całej rozciągłości przez organ II instancji, który także we własnym zakresie żadnych ustaleń nie poczynił. Organ II instancji wskazał na dokonaną przez organ I instancji analizę zgromadzonej dokumentacji. Nie wskazał jednak, jaka to dokumentacja podlegała analizie organu I instancji i organu odwoławczego. Jedyne na co wskazano to kwerenda akt osobowych. W aktach organu znajduje się protokół z dnia [...] maja 2021 r. z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że poza stwierdzeniem w tym protokole,
że poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych wnioskodawcy i nie stwierdzono dokumentów poświadczających zdarzenia, sytuacje, czynności wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nic w nim więcej nie ma. Nie jest wiadomo, które dokumenty w aktach osobowych doprowadziły osoby podpisane pod protokołem do tego wniosku. Nadto, w protokole tym odwołano się do bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, co nie jest uprawnione.
W związku z tym, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu
I instancji nie wynika, jakie rejestry i dokumenty organy przejrzały, przeanalizowały (poza aktami osobowymi, choć i tu postanowienia nie wskazują jakie dokumenty przeanalizowano), zaszła podstawa do uchylenia obu postanowień. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie wydane z uchybieniem art. 218 § 2 k.p.a. naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadnienia obu postanowień nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści organ będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą skarżącego (w tym archiwalną), dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ nie będzie przy tym brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie występowanie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 rozporządzenia Uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje (w tym archiwalne) poddano analizie na gruncie § 4 pkt 1 rozporządzenia. Kwestia czasu trwania postępowania zaświadczeniowego pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.