II SA/Wa 4102/21

II SA/Wa 4102/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2349/22 - Wyrok NSA z 2024-06-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2021 r.; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz skarżącego A.C. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydał, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2021 r. decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia A. C. informacji publicznej w zakresie kwot nagród przyznanym poszczególnym kontrolerom oraz wydatków Najwyższej Izby Kontroli na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, iż A. C. w dniu [...] września 2021 r. zwrócił się do Najwyższej Izby Kontroli z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu danych dotyczących udziału kontrolerów Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontrolach NIK [...],[...] oraz [...], a także danych o sposobie wydatkowania środków przeznaczonych na nagrody za powyższe kontrole wg. wskazanego we wniosku wzoru osobno dla każdej ww. kontroli. Zgodnie z przedstawionym wzorem należało podać imię i nazwisko nagrodzonego kontrolera, kwotę nagrody brutto, okres wykonywania czynności w nagrodzonym postępowaniu kontrolnym, liczbę dni wykonywania czynności oraz funkcję nagrodzonego kontrolera w nagrodzonej kontroli. Skarżący wskazał, iż jeśli przedstawienie tabelaryczne byłoby zbyt czasochłonne, wnioskowane dane mogą być przedstawione w formie kopii dokumentów źródłowych. Dodatkowo wniosek zawierał żądanie danych o wydatkach NIK na wynagrodzenie zasadnicze (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego W. B. w styczniu w kolejnych latach od 2012 do 2021.
Organ w piśmie z dnia [...] września 2021 r. udzielił informacji w zakresie danych dotyczących udziału kontrolerów Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ww. kontrolach poprzez wskazanie, iż są one publicznie dostępne w opublikowanych wystąpieniach pokontrolnych na stronie internetowej NIK. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2021 r. organ wskazał kontrolerów Departamentu Porządki i Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którzy brali udział w kontrolach NIK [...],[...] oraz [...], ich funkcje w ramach danej kontroli, liczbę dni roboczych wykonywania czynności w danej kontroli, okres wykonywania czynność w danej kontroli oraz wysokość nagród z puli Prezesa NIK jaką przyznano dla poszczególnych kontroli, o których mowa powyżej, a także wskazano nagrodzonych kontrolerów.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli wydał w dniu [...] września 2021 r. decyzję, którą odmówił dostępu do informacji publicznej w zakresie kwot nagród przyznanych poszczególnym kontrolerom oraz wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera w Departamencie Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego. A. C. złożył od ww. decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem została ona skonstruowana i umotywowana prawidłowo. Podkreślił, że to, iż zdaniem wnioskodawcy, uzasadnienie decyzji jest nieadekwatne do meritum wniosku, jak też dorobku orzecznictwa i doktryny w dziedzinie informacji publicznej nie ma wpływu na jej prawidłowość. Organ podkreślił, że skarżący nie uzasadnił zarzutu dotyczącego nieadekwatności decyzji do meritum wniosku, jak i stwierdzenia, iż sama decyzja jest contra legem. Wobec braku uzasadnienia poszczególnych zarzutów trudno jest, zdaniem organu, odnieść się do wymienionych zarzutów.
Prezes NIK podkreślił, iż artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP, dający prawo dostępu do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom określonym w ustawach. W ustawie o dostępie do informacji publicznej ograniczenie tego rodzaju zostały wskazane m.in. w art. 5. Wskazuje on bowiem wprost, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy wyłącznie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog wymieniony w art. 15 § 13 ustawy - Kodeks kamy, ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną.
Zdaniem organu przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. W takiej sytuacji musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej.
Prezes NIK podkreślił, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności, a zatem rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05)
Wobec powyższego w przypadku pracowników zatrudnionych na stanowiskach kontrolerskich art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza ochronę prywatności wobec osób pełniących funkcję publiczną wyłącznie w przypadku, gdy żądana informacja ma związek z pełnieniem przez nich funkcji (w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji). W przypadku środków przeznaczonych na nagrody czy wynagrodzenia, taka sytuacja będzie miała miejsce w odniesieniu do całości środków przeznaczonych na pulę nagród czy wynagrodzeń, co potwierdza art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p.
Ogólne określenie w art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p. obowiązku ujawniania informacji o majątku jednostki, bez wyraźnego określenia obowiązku ujawniania środków uzyskanych w ramach stosunku pracy przez osobę pełniącą funkcję publiczną wydaje się znajdywać uzasadnienie w innych ustawach. Ustawodawca w odniesieniu do tego rodzaju osób zastosował trzy reguły ujawniania informacji o wynagrodzeniu. W stosunku do części z nich ustalił sztywne wynagrodzenie określone w przepisach powszechnie obowiązujących (np. Prezydent RP czy Prezes Rady Ministrów ). W odniesieniu do innej grupy wskazał przedziały kwotowe, w jakich może kształtować się wynagrodzenie, ale zobowiązał do składania oświadczeń majątkowych, które podlegają ujawnieniu na stronie podmiotowej jednostki ich zatrudniających (np. pracownicy samorządowi). W przypadku kontrolerów NIK ustawodawca, zobowiązując ich do składania oświadczeń majątkowych, jednocześnie wskazał, że nie podlegają one ujawnieniu (stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych).
Organ stwierdził, iż wysokość przyznanej danemu kontrolerowi nagrody czy też wysokość wynagrodzenia konkretnego kontrolera nie jest informacją dotyczącą osoby pełniącej funkcję publiczną mającą związek z pełnieniem tej funkcji i w tym zakresie wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę sfery prywatności kontrolera.
Podanie informacji o wysokości nagród czy też wynagrodzenia zasadniczego przyznanych zindywidualizowanym osobom pełniącym funkcje publiczne nie podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prywatności, w szczególności bez możliwości anonimizacji danych osobowych, a także bez zapewnienia udziału w postępowaniu udzielenia informacji publicznej takich osób wydaje się być, zdaniem Prezesa NIK, niezgodne z regułami interpretacyjnymi wskazanymi w art. 47, art. 51 ust. 2, art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz z zasadą określoności przepisów prawa, która stanowi element klauzuli państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, jak również z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
Wobec przekazania pismem z [...] listopada 2021 r. informacji o wysokości puli nagród przypadających na daną kontrolę, funkcji poszczególnych kontrolerów, ich zaangażowaniu w daną kontrolę oraz wykazu osób nagrodzonych, podnoszony przez wnioskodawcę zarzut dotyczący tej kwestii jest całkowicie bezzasadny.
A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].
Skarżący podniósł, iż kwintesencją uzasadnienia odmowy udostępnienia żądanych informacji jest stwierdzenie, iż wysokość przyznanej danemu kontrolerowi nagrody czy też wysokość wynagrodzenia konkretnego kontrolera nie jest informacją dotyczącą osoby pełniącej funkcję publiczną mającą związek z pełnieniem tej funkcji i w tym zakresie wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę sfery prywatności kontrolera.
Wobec takiego stwierdzenia organu zasadne, zdaniem skarżącego, pozostaje pytanie z jakiego tytułu kontrolerzy Departamentu otrzymali nagrody i wynagrodzenia, skoro te nie miały związku z pełnieniem funkcji kontrolerów, czy nagrody i wynagrodzenia przyznawane były z tytułu świadczenia przez te osoby czynności niezwiązanych ani z ich funkcją pełnioną w NIK, ani z ustawowym zakresem działalności NIK, jeśli taka okoliczność miała miejsce, to dlaczego czynności te były finansowane ze środków publicznych.
W ocenie skarżącego decyzja odmowna nie jest motywowana ochroną prywatności osób fizycznych, ale ochroną głębokiej i zinstytucjonalizowanej patologii w zakresie nagradzania i wynagradzania w konstytucyjnym naczelnym organie kontroli państwowej. Podkreślił, że osoby podejmujące zatrudnienie w administracji publicznej muszą się liczyć z tym, że informacje o wysokości ich wynagrodzeń i nagród, finansowane z pieniędzy podatników, będą dla tychże podatników jawne. Osoby, które nad jawność warunków zatrudnienia przedkładają ochronę prywatności, powinny próbować sił w sektorze prywatnym.
Skarżący podkreślił, iż bezpodstawne jest uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji z powołaniem się na wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14. Wskazany wyrok potwierdził obowiązek ujawnienia informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne.
Skarżący nadmienił, że odmowa udostępnienia żądanych informacji uniemożliwia mu określenie warunków wyrażenia zgody na przeniesienie do Delegatury NIK w [...], a także utrudnia ustalenie wartości przedmiotu sporu na potrzeby ewentualnego postępowania cywilnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Rozpatrując skargę w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja Prezesa NIK z dnia [...] listopada 2021 r. wydana została w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa NIK z dnia [...] września 2021 r. W tej sytuacji zastosowanie winien znaleźć przepis art. 138 § 1 k.p.a. Sentencja zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. powinna odpowiadać treści tego przepisu. W analizowanej sprawie organ jednak sporządził sentencję decyzji tożsamą z sentencją decyzji poprzedzającej, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 k.p.a.
Niezależnie jednak od powyższej wady, która już stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę, iż sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej, Sąd zauważa w odniesieniu do zarzutów skargi, że art. 1 ust. 1 ustawy określa pojęcie informacji publicznej. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", uznając za nią wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać należy również, że przepisy ustawy służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji związanych z funkcjonowaniem organów władzy publicznej. Z tego względu przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy się posługiwać także przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej [...].
Uwzględniając powyższe aspekty oraz analizując treść wniosku skarżącego, uznać należało, że żądnie zawarte we wniosku, dotyczące określenia wysokości nagród przyznanych poszczególnym kontrolerom NIK oraz wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze kontrolera, stanowi informację publiczną, żądanie to dotyczy wydatkowania przez organ środków publicznych, do których zaliczyć należy m.in. wynagrodzenia kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli, a także wypłacane im nagrody. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na ww. świadczenia, w tym nagrody (tak: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3185/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 480/16 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie - http: www.orzeczenia.nsa. gov.pl.). Jednocześnie wypada zauważyć, iż takiego charakteru nie ma treść pism przyznających nagrody i premie, gdyż dotyczy informacji o charakterze pracowniczym, wewnętrznym, będąc oceną stanowiącą przywilej i obowiązek przełożonego.
Dodać należy, że w ustawie nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14).
Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, iż kontrolerzy Najwyższej Izby Kontroli są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623) przeprowadzają oni kontrolę, w jej ramach ustalają stan faktyczny na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów (art. 35 ust. 1 ustawy o NIK), dokumentują ustalenia kontroli w aktach kontroli (art. 35a ust. 1 ustawy o NIK), sporządzają protokoły z przeprowadzenia czynności dowodowej (art. 35 b ust. 1 ustawy o NIK), przeprowadzają postępowanie dowodowe (art. 36-49 ustawy o NIK), przygotowują wystąpienie pokontrolne (art. 53 ustawy o NIK), które podpisuje kontroler prowadzący kontrolę (art. 53 ust. 4 ustawy o NIK).
Kontrolerzy NIK posiadają zatem zakres uprawnień, który pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
W wyroku z dnia 24 marca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OSK 1129/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/1).
W analizowanej sprawie Prezes NIK na tle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślił, że: "Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby". Prezes NIK zaznaczył, iż (...) dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem funkcji publicznej, a w konkluzji uznał, że: (...) "wysokość przyznanej danemu kontrolerowi nagrody czy też wysokość wynagrodzenia kontrolera nie jest informacją dotyczącą osoby pełniącej funkcję publiczną mającą związek z pełnieniem tej funkcji i w tym zakresie wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę strefy prywatności kontrolera".
Przedstawiona przez organ argumentacja nie zasługuje – w ocenie Sądu – na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, iż wysokość wynagrodzenia kontrolera NIK, a także kwota przyznanej mu nagrody, jest informacją ściśle związaną z pełnieniem funkcji publicznej, dlatego też nie ma tutaj zastosowania zasada nakazująca ochronę prywatności. Nagrody przyznawane są bowiem kontrolerom w związku z wykonywanymi przez nich obowiązków służbowych.
Z tych też powodów, uznając, iż organ w sposób wadliwy zinterpretował normę zawartą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien zastosować się do poglądów prawnych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu,
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.