II SA/Wa 404/24

II SA/Wa 404/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1136
art. 122 ust. 1, art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Dz.U. 2004 nr 98 poz 1000
par. 6 pkt 1 w zw. z par. 3 ust. 1 pkt 1, par. 8 ust. 1 i par. 10 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz P. R. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., art. 122 ust. 1, art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji wywiadu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1136, 1834 i 1860); zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW oraz § 6 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1000), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] odmawiającej przyznania P. R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1644/21, a także w wykonaniu zaleceń zawartych w tym wyroku P. R., będący w służbie stałej, złożył oświadczenie mieszkaniowe w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] sierpnia 2023 r. orzekł o odmowie przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r.
Pismem z [...] września 2023 r. wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzeniem sprawy od powyższej decyzji podając, że nie wniósł w terminie oświadczenia mieszkaniowego z tej przyczyny, iż czekał na prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące ustalenia jego ogólnej możliwości przyznania równoważników, w oparciu o sytuację w jakiej się znajdował. Podkreślił, że gdyby złożył oświadczenie przed uprawomocnieniem się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to otrzymałby decyzję odmawiającą przyznania mu świadczenia, a zatem musiałoby zostać wszczęte kolejne postępowanie administracyjne. Powołał się również na brak użycia przez organ art. 122 ust 2 ustawy o ABW oraz AW, a także na możliwość zawieszenia postępowania, które skutkowałoby nierozpatrzeniem złożonych oświadczeń mieszkaniowych.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z [...] stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego nie określają wprost terminu, w którym funkcjonariusz powinien złożyć oświadczenie mieszkaniowe dotyczące przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nie wskazuje w jakim terminie funkcjonariusz może ubiegać się o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi jedynie o tym, że równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego za dany rok kalendarzowy.
Zdaniem organu w tej sytuacji ma zastosowanie art. 122 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
Wyjaśnił, że przysługujące funkcjonariuszowi roszczenie z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w 2020 r., określone w § 6 i następnych ww. rozporządzenia, należy zakwalifikować jako inne świadczenia oraz należności pieniężne, o których mowa w art. 122 ustawy o ABW oraz AW.
Przepisy prawa obowiązujące zarówno w dniu złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, jak i na dzień wydania niniejszej decyzji, nie zawierały legalnej definicji pojęcia "daty wymagalności roszczenia". Zagadnienia związane z rozpoczęciem biegu przedawnienia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.); zwanej dalej K.c. W myśl art. 120 § 1 K.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie.
W oparciu o § 8 ust. 1 rozporządzenia P. R. począwszy od [...] stycznia 2020 r. ([...] stycznia 2020 r. - dzień wolny od pracy) miał możliwość podjęcia działań związanych ze złożeniem oświadczenia mieszkaniowego w sprawie ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Tym samym datą wymagalności roszczenia, czyli chwilą, z którą uprawniony mógłby podjąć czynność złożenia oświadczenia mieszkaniowego w najwcześniej możliwym terminie jest [...] stycznia 2020 r.
W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie ma podstaw faktycznych do zastosowania art. 122 ust 2 ustawy o ABW oraz AW, w myśl którego organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za wyjątkową okoliczność nie można uznać braku złożenia oświadczenia mieszkaniowego za 2020 r. z powodu oczekiwania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., który był związany z niniejszą sprawą. Funkcjonariusz od 1 grudnia 2020 r. miał realną możliwość złożenia przedmiotowego oświadczenia. Powyższy przepis, określa przypadek, w którym to organ decyduje, które okoliczności należy uznać za wyjątkowe i usprawiedliwione przy nieuwzględnianiu przedawnienia.
Organ zaznaczył, że funkcjonariusz złożył w 2019 r. dwa oświadczenia mieszkaniowe za 2018 r. i 2019 r., w okresie kiedy wyrok pierwszej instancji był zaskarżany przez stronę postępowania. W okresie rozstrzygania sądowego sporu, funkcjonariusz działał w tym czasie poprzez profesjonalnego pełnomocnika, który miał wykonywać swoje obowiązki z należytą starannością. Wobec tego brak wiedzy prawniczej po stronie funkcjonariusza o terminie składania przedmiotowego oświadczenia nie jest żadnym argumentem. Strona skarżąca w pouczeniu zawieszonych postępowań została poinformowana o działaniu art. 103 K.p.a., który powoduje, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a także innych ustawach. Gdyby funkcjonariusz złożył odpowiednie oświadczenie w terminie to spowodowałoby to zawieszenie postępowania i jednoczesne zawieszenie biegnących terminów przedawnienia. W tej sytuacji, powoływanie się przez stronę na otrzymanie decyzji odmawiającej przyznania równoważnika jest bezzasadne. Oprócz tego, funkcjonariusz w trakcie pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego miał zapewniony dostęp do Systemu Informacji Prawnej Lex, a analiza składanych wcześniej oświadczeń mieszkaniowych za 2018 r. i 2019 r. wskazuje, że posiadał znajomość przepisów ustawy i rozporządzenia. Powyższy pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 276/20.
Odnosząc się do prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1644/21 organ wskazał, że treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Tak więc organ jest związany wykładnią przepisów prawa materialnego i procesowego wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się z wykładnią prawa, a ta w związku z postanowieniami art. 138 i art. 141 § 4 może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego.
W związku z powyższym Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r. oraz wykonując zalecenia zawarte w jego uzasadnieniu wydał decyzje przyznające P. R. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za 2018 r. i 2019 r., w których wcześniej nastąpiło zawieszenie postępowań oraz kolejno za 2021, 2022, 2023 r., w których złożył oddzielne oświadczenia mieszkaniowe w terminie. Natomiast w przypadku równoważnika za 2020 r. funkcjonariusz nie złożył oświadczenia mieszkaniowego wszczynającego bieg postępowania administracyjnego, które mogłoby być związane z wydanym prawomocnym wyrokiem. Zaznaczył, że postępowanie administracyjne w przypadku równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wszczyna się wyłącznie na wniosek funkcjonariusza i nie może być ono podjęte przez organ z urzędu. Skoro, każde oświadczenie mieszkaniowe składane za dany rok kalendarzowy zgodnie z § 8 rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, to nie ma możliwości uznać, aby przedawnione oświadczenie mieszkaniowe za 2020 r. mogło być związane z treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1644/21. W tej sytuacji art. 122 ustawy ABW oraz AW stanowi lex specialis derogat legi generali w stosunku do art. 153 P.p.s.a
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R. wniósł o uchylenie decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] stycznia 2024 r. nr [...], zobowiązanie organu do wypłaty zaległego równoważnika pieniężnego za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia wymagalności roszczenia do dnia zapłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, art. art. 77 i art. 107 K.p.a. - zasady praworządności i słusznego interesu strony, poprzez nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy i uznanie, że nie przysługuje mu przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r.,
b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu,
c) art. 7 i 8 K.p.a. statuujących zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, poprzez wydanie niekorzystnej dla strony decyzji w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony.
2. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez nieprzyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r., podczas gdy skarżący spełniał wszystkie przesłanki do otrzymania tego świadczenia,
b) art. 122 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez uznanie, że bieg terminu przedawnienia na złożenie oświadczenia mieszkaniowego za 2020 r. rozpoczął się [...] stycznia 2020 r., podczas gdy na skutek postępowania sądowoadministracyjnego bieg przedawnienia rozpoczął się [...] grudnia 2022 r.,
c) art. 122 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie opóźnienie w dochodzeniu roszczenia nie było usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, podczas gdy publikacja wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., ustalająca ogólną zasadę traktowania funkcjonariusza w zakresie równoważnika pieniężnego, powinna być traktowana jako data wymagalności roszczenia,
d) § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego poprzez niewypłacenie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r., podczas gdy spełnił wszystkie przesłanki, aby otrzymać świadczenie.
Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że miał on możliwość podjęcia złożenia oświadczenia mieszkaniowego w sprawie równoważnika od [...] stycznia 2020 r. Wyjaśnił, że nie mógł tego uczynić, bowiem czekał na prawomocne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące ogólnej możliwości przyznania równoważników w sytuacji, w jakiej się znajdował. Podkreślił, że gdyby złożył oświadczenie przed uprawomocnieniem się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, otrzymałby decyzję odmawiającą przyznania mu świadczenia, a zatem musiałoby zostać wszczęte kolejne postępowanie sądowoadministracyjne. W związku z tym publikacja wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r. powinna być traktowana jako data wymagalności roszczenia i od niej należy liczyć termin przedawnienia, o którym mowa w art. 122 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Tym samym roszczenie z tytułu równoważnika pieniężnego za 2020 r. powinno ulec przedawnieniu [...] grudnia 2025 r.
Ponadto zwrócił uwagę, że organ powinien mieć na uwadze treść art. 122 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W niniejszej sprawie taką okolicznością jest oczekiwanie na zakończenie się postępowania sądowego, które przesądzałoby o tym, czy funkcjonariusz w ogóle może pobierać takie świadczenie. Zakończenia przywołanego wcześniej postępowania sądowoadministracyjnego wymagała zasada pewności prawa względem funkcjonariusza.
Wskazał również, że [...] lipca 2018 r. otrzymał postanowienie o zawieszeniu postępowań dotyczących przyznania mu równoważnika oraz zawieszeniu biegu terminów przedawnienia. W rozmowie z radcą prawnym ABW w [...] R. S. powziął informację, że wszystkie postępowania - w tym te, które będzie on wszczynał - będą zawieszone aż do czasu wydania prawomocnego wyroku w sprawie. W związku z tym w kolejnych latach nie składał wniosków o równoważnik, gdyż te nie byłyby rozpatrywane z powodu zawieszenia.
Skarżący powołał się na wyrok z 24 lutego 2009 r., sygn. I OSK 446/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenia na stronę obowiązku lub pozbawienia jej wynikającego z ustawy uprawnienia nie można domniemywać. Taka możliwość musi wynikać wprost z przepisu powszechnie obowiązującego prawa, a wszelka wykładnia rozszerzającą jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie funkcjonariusz powinien był złożyć oświadczenie mieszkaniowe za dany rok kalendarzowy. Nie złożył on jednak tego oświadczenia ze względu na toczące się przed sądami administracyjnymi postępowanie w sprawie ogólnej zasady przyznawania mu równoważnika. W związku z tym, że zasada ogólna względem funkcjonariusza uprawomocniła się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 1 grudnia 2022 r. i tę datę należy wskazywać jako datę wymagalności roszczenia z tytułu równoważnika.
Zaznaczył, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli ani on, ani jego rodzina nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny jest zatem świadczeniem ekwiwalentnym, które ma rekompensować funkcjonariuszowi i jego rodzinie brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ma zatem służyć zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego rodziny. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego w sposób wyraźny wskazuje, że wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w okresach miesięcznych.
W ocenie skarżącego równoważnik powinien przysługiwać mu z mocy prawa, czyli być wypłacany comiesięcznie. Przepis § 4 pkt 5 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w przypadku, gdy on sam lub wspólnie z członkiem rodziny, o którym mowa w art. 103 ustawy o ABW oraz AW zajmuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny stanowiący odrębną nieruchomość będący jego własnością lub współwłasnością. Tymczasem nigdy nie zajmował i nie zajmuje odziedziczonych nieruchomości, zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci w [...] przy ul. [...] m [...] , odziedziczone udziału nie spełniają norm zaludnienia, a w domu przy ul. [...] nie miał możliwości zamieszkiwania z uwagi na wykonywane przez M. M. uprawnienia wynikające z przysługującej jej służebności osobistej - prawa dożywotniego nieodpłatnego korzystania przez nią z całego znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalnego. Tym samym spełniał wszystkie przesłanki, aby świadczenie otrzymywać i zwłoka w wypłacaniu przez organ nie była w żaden sposób uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, iż skarżący [...] lipca 2023 r., będąc w służbie stałej, złożył oświadczenie mieszkaniowe w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za 2020 r.
Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1136) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 98, poz. 1000).
W świetle § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi dla funkcjonariusza w służbie stałej: 1) posiadającego rodzinę - 10,70 zł dziennie; 2) samotnego - 5,40 zł dziennie. Wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w okresach miesięcznych (ust. 2).
Zgodnie z § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważniki pieniężne za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się na podstawie złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego za dany rok kalendarzowy.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem jednorazowym, lecz ustalanym każdorazowo dla każdego miesiąca oddzielnie, z uwagi na przyjętą do naliczenia świadczenia stawkę dzienną. Wypłata świadczenia następuje zaś każdego miesiąca kalendarzowego.
Jak słusznie wskazał Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, złożenie przez funkcjonariusza oświadczenia w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest w pragmatyce służbowej obwarowane jakimkolwiek terminem.
W prawie administracyjnym obowiązuje generalna zasada, według której o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis prawa materialnego tak stanowi. Takim właśnie przepisem jest art. 122 ust. 1 ustawy o ABW i AW. Zatem do przedmiotowego świadczenia ma zastosowanie art. 122 ust. 1 ustawy o ABW i AW, który stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.
W ustawie tej brak jest jednak szczegółowych uregulowań dotyczących zasad obliczania początkowego terminu biegu przedawnienia. W związku tym, dla rozpatrzenia przedmiotowej kwestii odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy K.c. Zgodnie z art. 120 § 1 K.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. W doktrynie przyjmuje się, że przez "wymagalność świadczenia" należy rozumieć stan, w którym wierzyciel (w tym przypadku funkcjonariusz) uzyskał możliwość wystąpienia z żądaniem zaspokojenia jej roszczenia, a dłużnik (w tym przypadku Szef ABW) zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia (vide W. Czachórski i in. Zobowiązania, Zarys wykładu Warszawa 2002). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wymagalność świadczenia to stan, w którym wierzyciel uzyskuje możność żądania zaspokojenia, a dłużnik zostaje obarczony obowiązkiem spełnienia świadczenia, ustalany jest na podstawie tego, kiedy świadczenie miało być spełnione (wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2871/17 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Najczęściej data wymagalności pozostaje w bezpośrednim związku z terminem spełnienia świadczenia. W realiach niniejszej sprawy wymagalność wiąże się z terminami wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a ten został określony jako płatność comiesięczna (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia). WSA w Warszawie w kwestii wymagalności roszczenia funkcjonariusza wypowiedział się w wyroku z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 242/17 (publik. j.w.) stwierdzając, że "W przypadku uposażenia funkcjonariusza będzie to ustawowo określony termin wypłaty uposażenia".
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący składając [...] lipca 2023 r. oświadczenie mieszkaniowe na rok kalendarzowy 2020 r. uczynił to nieskutecznie w odniesieniu do okresu styczeń – czerwiec 2020 r., albowiem terminy wypłaty świadczenia za styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj i czerwiec 2020 r., stanowiące terminy wymagalności świadczenia, wykraczają poza 3 letnią granicę możliwości dochodzenia ich wypłaty. Natomiast świadczenie za okres lipiec – grudzień 2020 r. nie uległo przedawnieniu, bowiem w dacie złożenia przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowego (przy założeniu, że comiesięczny termin wypłaty świadczenia nie został ustalony przez dniem 17 każdego miesiąca) nie upłynął jeszcze okres trzech lat od daty wymagalności (terminu wypłaty) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za miesiąc lipiec i kolejne 2020 r. - stosownie do art. 122 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW.
W cenie Sądu twierdzenie organu, że datą wymagalności roszczenia, czyli chwilą, z którą uprawniony mógłby podjąć czynność złożenia oświadczenia mieszkaniowego w najwcześniej możliwym terminie jest [...] stycznia 2020 r. i w związku z tym traci prawo do żądania wypłaty świadczenia za rok 2020 r. jest nieuprawnione. Pogląd ten byłby uzasadniony tylko wówczas, gdyby równoważnik za brak lokalu mieszkalnego był świadczeniem wypłacanym jednorazowo za dany rok kalendarzowy, a nie ustalanym i wypłacanym co miesiąc w danym roku kalendarzowym.
Odnosząc się do kwestii niezastosowania przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego art. 122 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW umożliwiającego nieuwzględnienie przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, w ocenie Sądu, organ nie naruszył tego przepisu. Przez wyjątkowe okoliczności, które dawałyby w ramach uznania administracyjnego podstawę do pominięcia przez organ przedawnienia w dochodzeniu roszczeń, należy rozumieć okoliczności niezależne od strony, które uniemożliwiły jej dochodzenia roszczenia przed upływem wyznaczonego przepisami ustawy okresu przedawnienia (patrz wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 276/20 (publik. j.w.). Nie miały one miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Reasumują stwierdzić należy, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 122 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 8 powołanego rozporządzenia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego z [...] lipca 2023 r. powinno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).