II SA/Wa 4031/21

II SA/Wa 4031/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lutego 2020 r. (sygn. akt I OSK 753/19) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2017 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2016 r. o stwierdzenia nieważności orzeczenia Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nadania p. A. B., zwanej dalej "Nauczycielem", stopnia nauczyciela mianowanego. Przywołane akty określane będą dalej odpowiednio mianem decyzji z 2014, 2016 oraz 2017 roku.
W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in.:
- "Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia, o czym przesądza art. 110 k.p.a. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie [...] decyzja wywołuje skutki prawne nie z chwilą jej wydania w dacie podanej w decyzji, lecz z datą prawidłowego doręczenia stronie. Decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu [...] egzystencja prawna decyzji, czy postanowienia rozpoczyna się w chwili ich doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym [...]. Zatem w sytuacji niezaistnienia w obrocie prawnym indywidualnego aktu administracyjnego organu pierwszej instancji, wydanie decyzji odwoławczej dotknięte jest wadą nieważności. Decyzja taka wydana jest bowiem bez podstawy prawnej. [...]. Niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji implikuje wydanie decyzji odwoławczej bez umocowania prawnego.",
- "Jak wynika z znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu z [...] grudnia 2016 r., kserokopia decyzji [...] Kuratora Oświaty z [...] listopada 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącej [...]. Doręczenia tego nie można jednak uznać za zgodne z art. 109 § 1 k.p.a., albowiem nie doszło do doręczenia oryginału decyzji. Przytoczone powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyraźny posługują się terminem "doręczenie", a nie przypisują zaś żadnych skutków normatywnych faktowi zapoznania się z treścią pisma. Dodatkowo zważyć należy, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą [...] nie obejmowało doręczania decyzji oraz postanowień.
Konsekwencją powyższego jest uznanie, że decyzja [...] nie weszła do obrotu prawnego. Nie rozpoczął się zatem bieg terminu do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a., a to oznacza, że złożone w sprawie odwołanie jest przedwczesne i nie wywołuje skutków prawnych. [...] wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, a decyzja wydana przez organ odwoławczy na skutek rozpoznania takiego odwołania stanowi decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.".
Decyzją zaskarżoną w rozpatrywanej obecnie sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – decyzję z 2016 roku.
W uzasadnieniu zaskarżonego aktu – w kontekście kwestii skutecznego doręczenia decyzji z 2016 roku - przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- w wykonaniu wyroku o sygn. akt I OSK 753/19, organ I. instacji przesłał decyzję z 2016 roku na adres zamieszkania Nauczyciela oraz na adres szkoły, w której jest on zatrudniony,
- przesyłkę na adres Nauczyciela awizowano pierwszy raz [...] czerwca 2020 r., a drugi - 7 lipca 2020 r.; [...] lipca 2020 r. odesłano ją do nadawcy,
- przesyłka zawierająca decyzję, którą przesłano do miejsca pracy Nauczyciela, doręczono [...] lipca 2020 r.,
Dalej - w szerokim uzasadnieniu - wywodzono, że w sprawie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia w 2014 roku, nie uchybiono zaś przepisom postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz zapewnienia stronie w niej udziału.
W skardze, uzupełnionej pismem procesowym (k. 125-131), zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:
- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzję z 2014 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
- art. 24 § 1 i 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie wniosku o wyłączenie z udziału w postępowaniu pracownika organu odwoławczego,
- art. 129 § 2 K.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania Nauczyciela pomimo niedoręczenia decyzji z 2016 roku i wydanego przez organ I. instancji postanowienia, którym odmówiono uwzględnienia wniosku o uzupełnienie orzeczenia.
Powyższe zarzuty szeroko umotywowano. Uzasadniając skargę w kwestii niedoręczenia decyzji z 2016 roku wskazano m.in.:
- [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Nauczyciela uzyskał w siedzibie organu I. instancji informację o wysłaniu decyzji z 2016 roku; poinformował on wówczas organ, że Nauczyciel nie mieszka już w [...] ; [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Nauczyciela uzyskał informację o piśmie przewodnim - z [...] czerwca 2020 r., - skierowanym przez organ I. instancji do Nauczyciela na adres w [...] przy ul. [...], określany dalej adresem "w [...]"; przy piśmie tym, co wynika z jego treści, wysłano do Nauczyciela oryginał decyzji z 2016 roku; wedle akt administracyjnych, decyzję z 2016 roku wysłano ponownie za pismem z [...] lipca 2020 r. na adres miejsca zatrudnienia Nauczyciela, także za pośrednictwem Poczty Polskiej; w piśmie tym zawarto informację, że - zgodnie z art. 41 K.p.a. - w toku postępowania strona albo jej przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o zmianie adresu i - w razie zaniedbania wskazanego obowiązku - doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny; z wydruku ze strony internetową Poczty Polskiej - znajdującego się w aktach sprawy administracyjną - wynika, że ostatnią korespondencję przesyłaną przez organ odebrano [...] lipca 2020 r.; o przesłaniu korespondencji na adres pracy poinformowano pełnomocnika Nauczyciela w siedzibie organu [...] sierpnia 2020 r. (tak: protokół z tego dnia); wówczas nie było już akt w siedzibie organu; świadczy o tym też pismo z [...] sierpnia 2020 r. o przekazaniu ich do organu odwoławczego; pismo z [...] sierpnia 2020r., za którym – co wynika z jego treści - przesłano potwierdzenie odbioru decyzji w miejscu pracy, udostępniono pełnomocnikowi Nauczyciela w siedzibie organu I. instancji [...] sierpnia 2020 r.; o odbiorze korespondencji z [...] lipca 2020 r. - skierowanej do miejsca pracy Nauczyciela - wskazano w piśmie z [...] sierpnia 2020 r.; Nauczycielowi tej korespondencji jednak nie doręczono; w okresie od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r. był on na urlopie wypoczynkowym,
- [...] sierpnia 2020r. uzyskano siedzibie organu I. instancji informację o przesłaniu przez ePUAP decyzji z 2016 roku oraz postanowienia z [...] sierpnia 2020 r. (wobec wniosków o uzupełnienie orzeczenia); za wyjątkiem - uzyskanych [...] sierpnia 2020 r. – kserokopii, mających świadczyć o wysyłaniu korespondencji poprzez platformę ePUAP; Nauczyciel tej dokumentacji nie otrzymał; z udostępnionych [...] sierpnia 2020 r. zawiadomień wynika, że dokumenty w formie elektronicznej miały być dostępne pod adresem skrzynki elektronicznej Nauczyciela; wśród udostępnionych wówczas dokumentów znajdowało się także pismo z [...] sierpnia 2020 r. zatytułowane "Decyzja", w którego treści wskazano przesłanie w załączeniu ponownie decyzji z 2016 roku; pismo nie zawierało adnotacji o jego elektronicznym podpisaniu; w aktach administracyjnych nie było również żadnej informacji o sporządzeniu decyzji z 2016 roku w formie dokumentu elektronicznego; z samej decyzji, wydanej w formie "papierowej", wynika, że sporządzono ją w dwóch egzemplarzach; po jednym dla Nauczyciela i do akt; z notatki pracownika organu I. instancji - z [...] czerwca 2020 r.- wynika, że jeden z egzemplarzy decyzji z akt sprawy zastąpiono w nich kserokopią; ten zatem egzemplarz - oryginał decyzji - był wysyłany Nauczycielowi na adres miejsca zatrudnienia za pismem z [...] lipca 2020 r., gdzie wedle organu go doręczono,
- według stanu prawnego w okresie po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2022 r., poz. 376), zwanej dalej "ustawą epidemiczną", do 19 sierpnia 2020 r. - zgodnie z art. 98 ust. 1 tego aktu, nieodebranych pism polegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od zniesienia tych stanów; wyjątkiem były doręczenia w wyszczególnionych rodzajach postępowań i kontroli; nie wskazano tam postępowania administracyjnego (tak: art. 98 ust. 2 pkt 1-4 lit. a-c); stan epidemii - w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 - ogłoszono na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 20 marca 2020 r. - na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), a odwołano z dniem 16 maja 2022 r. - na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022r. poz. 1027); dopiero w art. 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1423 ze zm.), zwanej dalej "Nowelą", do ustawy epidemicznej, wprowadzono - w art. 98 ust. 2 pkt 4 - kolejną literę "d"; do przesyłek których dotyczyło ograniczenia w uznawaniu za doręczone na podstawie awizo w czasie stanu epidemii, dodawano te, wysyłane przez organ administracji publicznej; zmiana ta weszła w życie z dniem ogłoszenia cytowanej ustawy nowelizującej - [...] sierpnia 2020 r. ustawa weszła natomiast w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia - [...] września 2020 r. (art. 13).
W skardze kwestionowano też skuteczne doręczenie decyzji organu odwoławczego. Wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej z 2016 roku - bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej - a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podnoszono, że Nauczycielowi doskonale znana jest treść kwestionowanych decyzji i wnosi odeń środki odwoławcze w ustawowo przewidzianych terminach. W toku postępowań oraz w korespondencji kierowanej do organów obu instancji celowo nie wskazywał adresu do doręczeń. Wywodzono, że decyzję organu odwoławczego doręczono prawidłowo.
W trakcie rozprawy (k. 139) pełnomocnik organu wyjaśniał, że – po wyroku o sygn. akt I OSK 753/19 podjęto dwie próby doręczenia decyzji z 2016 roku. Jedną było wysłanie na adres wskazany w danym orzeczeniu sądu, zaś drugie - na adres szkoły, gdzie pracował Nauczyciel (był dyrektorem tej placówki). Wedle informacji od pracownika organu I. instancji przesyłkę podjęła sekretarka szkoły "Sokrates", gdzie dyrektorem był właśnie Nauczyciel. Nie wydaje się prawdopodobne, aby nie otrzymał przesyłki. Pełnomocnik podkreślał, że – co wynika z całokształtu okoliczności sprawy - Nauczyciel unika odbioru decyzji z 2016 roku choć postępowanie toczy się od tamtego czasu.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona w zakresie, gdzie wywiedziono w niej, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadliwością, wobec jej wydania pomimo braku skutecznego doręczenia decyzję z 2016 roku.
Przy ocenie uwarunkowań prawnych i faktycznych rozpoznawanej sprawy tutejszy Sąd był związany ocenę prawną, wyrażoną w wyroku o sygn. akt I OSK 753/19 – tak art. 153 oraz odpowiednio art. 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Wedle stanowiska Sądu II. instancji warunkiem uznania, że decyzja 2016 roku weszła do obrotu prawnego - możliwe jest więc wniesienie od niej odwołania - jest potwierdzenie prawidłowego doręczenia jej egzemplarza, w myśl reguł określonych w K.p.a. W tym świetle trafne są wywody skargi, gdzie podnoszono brak dowodu właściwego doręczenia decyzji z 2016 roku - w świetle obowiązujących w danym zakresie zasad.
Gdy chodzi o doręczenie na adres w [...] - gdzie przesyłkę po awizowaniu zwrócono - nie można uznać jakoby nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze, w myśl. 44 §. 4 K.p.a. W okresie, gdy realizowano te czynności, obowiązywały bowiem szczególne reguły, wynikające z ustawy epidemicznej - sprzed jej zmiany Nowelą. Szczegółowo regulacje te przytoczyła strona skarżąca i - wobec szczegółowego zreferowania jej stanowiska w danym zakresie - ponowne ich przywoływanie nie byłoby zasadne. Dość dodać, że - w myśl przepisów przejściowych Noweli – przesyłki, po próbie doręczenia, zwrócone jeszcze przed wejściem w życie zmiany (jak w rozpatrywanej sprawie - zwrot [...] lipca 2021 r.) należało przesłać ponownie - tak art. 11 Noweli. W rozpatrywanej sprawie nie podjęto ponownie próby doręczenia na adres traktowany przez organ za miejsce na zamieszkania Nauczyciela. W takiej sytuacji - w realiach rozpatrywanej sprawy administracyjnej - jest bez znaczenia sygnalizowana przez Nauczyciela wątpliwość, czy adres zamieszkania, na który kierowano korespondencję był prawidłowy.
Nie można z kolei uznać za skutecznej próby doręczenia decyzji na adres miejsca pracy. Wskazana w art. 42 § 1 K.p.a. możliwość doręczenia korespondencji osobie fizycznej w miejscu zatrudnienia dotyczy przypadku osobistego odbioru pisma w danym miejscu - za pokwitowaniem. Odstępstwo od konieczności odbioru osobistego przesyłki - przewidziana art. 43 i 44 - dotyczy wyłącznie doręczanie w miejscu zamieszkania nie zaś w pracy. W sprawie nie ma także zastosowania art. 45 K.p.a., który dotyczy doręczania pism jednostkom organizacyjnym. Nie doręczono też skutecznego decyzji z 2016 roku za pomocą środków komunikacji elektronicznej (potwierdza to zresztą stanowisko pełnomocnika organu na rozprawie).
W takiej sytuacji - skoro Nauczyciel twierdzi, że nie otrzymał przesyłki, której dostarczenie potwierdziła inna niż on osoba w miejscu jego zatrudnienia - nie można uznać decyzji z 2016 roku za prawidłowe doręczoną, niezależnie czy twierdzenie strony - wobec uwarunkowań faktycznych sprawy, powoływanych przez pełnomocnika organu na rozprawie (zajmowanie stanowiska dyrektora) - można traktować jako wiarygodne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie, brak doręczenia egzemplarza decyzji - zgodnie z regułami wskazanymi K.p.a. - wyklucza uznanie wejścia jej do obrotu. W takiej sytuacji orzeczenie wydane - wobec wniesienia odwołania - w II. instancji jest dotknięte wadą nieważności – jako wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 753/19 przywoływano oba te pojęcia. W danym zakresie także jest wiążąca poprzednia cena - wyrażona we wskazanym orzeczeniu.
Poza oceną Sądu - wobec powołanych uwarunkowań formalnych sprawy - muszą pozostawać twierdzenia organu podnoszącego, że Nauczyciel celowo unikał odbioru korespondencji i nie wskazywał adresu zamieszkania w celu przedłużenia postępowania. Ocena etyczna takiego postępowania nie może mieć znaczenia dla wyniku danej sprawy.
Bez znaczenia są z kolei wywody skargi, gdzie podnosi się kwestie przedwczesności orzekania przez organ odwoławczy wobec braku - zdaniem Nauczyciela - skutecznego doręczenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z 2016 roku.
Skoro zaskarżony akt jest dotknięty wadą nieważności, jako wydany bez podstawy prawnej i z rażącym jego naruszeniem (tak art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.), przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w podnoszonych w skardze kwestiach formalnych i merytorycznych – ewentualnej wadliwości decyzji wydanej w II. instancji. Sąd dopuścił wprawdzie na wstępie dowód z żądanych przez Nauczyciela dokumentów, przedkładanych w uprzednich postępowaniach sądowych. Nie mogły mieć one jednak ostatecznie znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd dopatrzył się bowiem kwalifikowanej wadliwości skarżonej decyzji.
Należy z kolei odnotować, że bezzasadne są zarzuty skargi, gdzie wywodzono, jakoby nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu odwoławczego. Gdyby twierdzenie to było trafne, nie byłoby możliwe skuteczne jej zaskarżenie do sądu administracyjnego. Jako akt, który nie wszedł do obrotu prawnego (niedoręczony jedynej stronie postępowania), nie mógłby podlegać badaniu pod względem legalności. Wywody skargi są jednak w danym zakresie chybione. Co potwierdzają akta administracyjne, zaskarżoną decyzję skutecznie doręczono na adres w [...] – wedle treści art. 41 §. 2 K.p.a. Jest to bowiem ostatni adres strony, jakim dysponował organ administracji - wskazany zresztą jako właściwy do doręczeń w wyroku o sygn. akt I OSK 753/19. Na adres ten doręczono także wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 1269/18. Z kolei - co wynika z protokołu z 10 sierpnia 2020 r. - niewątpliwie w tym dniu poinformowano ustnie pełnomocnika Nauczyciela o obowiązku zawiadamiania organu w toku postępowania o ewentualnej zmianie adresu strony choć nie doręczono mu pisma w tym przedmiocie. Pełnomocnik ten miał równocześnie świadomość, że organ nie jest w posiadaniu innego adresu Nauczyciela niż wskazany w orzeczeniu sygn. akt I OSK 753/19. Mimo próśb ze strony organu (tak notatka k. 439 akt adm. i protokół k. 440 akt adm.) nie wskazał zaś on ani jego mandant wówczas lub później – także w kierowanej do organu korespondencji – nowego adresu. W takiej sytuacji doręczenie zaskarżonej decyzji na adres w [...] musi być uznane za skuteczne. Akt, którego legalność badał Sąd w niniejszej sprawie, wszedł więc do obrotu prawnego.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postanowiono w pkt 2 w myśl art. 200 wskazanego aktu.
Procedując w sprawie ponownie organ będzie miał na względzie, że ostatnim wskazanym przez stronę adresem w kierowanej do organu korespondencji jest zamieszczony w skardze wniesionej za tegoż pośrednictwem. Z uzasadnienia kierowanych przez stronę skarżącą pism, których treść znana jest organowi, należy wnosić, że jest to nowy adres Nauczyciela - wobec uprzedniego w [...].