II SA/Wa 4028/21

II SA/Wa 4028/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Straż graniczna
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217 par. 1 i par. 2, art. 218 oraz art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
par. 3 pkt 5
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Dz.U. 1994 nr 138 poz 742
par. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i uprawnionych członków ich rodzin.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "KGSG", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia R. G. (dalej: "skarżący", "funkcjonariusz"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant [...]OSG", "organ pierwszej instancji") z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego pełnienie przez funkcjonariusza w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r. służby w charakterze sapera.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. skarżący, powołując się na art. 217 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozporządzenie RM"), wystąpił do Komendanta [...]OSG o wydanie, w dwóch egzemplarzach, zaświadczenia o pełnieniu służby bezpośrednio w charakterze sapera, ponieważ brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku - w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r. Funkcjonariusz dodał, że za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera-pirotechnika lub pirotechnika.
Do ww. wniosku skarżący załączył:
• kopię meldunku chor. SG T. K. z [...] stycznia 2021 r. skierowanego do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...].,
• kopię pisma Zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego Komendy Głównej Straży Granicznej w W. z [...] stycznia 2021 r.,
• informatyczny nośnik danych (płyta CD/DVD) - statystyki, będący w zasobach elektronicznych Placówki Straży Granicznej [...], dokumentujący służbę pełnioną przez funkcjonariuszy Grupy Kontroli Pirotechnicznej i Bezpieczeństwa w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...] w okresie od [...] października 2009 r. do [...] listopada 2013 r.,
• kopię pisma Dyrektora Zarządu Granicznego Komendy Głównej Straży Granicznej w W. z [...] grudnia 2020 r. znak [...].
Wobec powyższego wniosku, Naczelnik Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej w R. zwrócił [...] sierpnia 2021 r. się do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] oraz do Naczelnika Wydziału [...] Oddziału Straży Granicznej w R. o przesłanie danych, w oparciu o dokonaną kwerendę dokumentów, na podstawie których będzie możliwe wydanie skarżącemu zaświadczenia zgodnego z jego wnioskiem. Ponadto w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2021 r. Komendant [...]OSG wystąpił do Zastępcy Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej Kierownika Archiwum Straży Granicznej w S. o przesłanie danych, w oparciu o dokonaną kwerendę dokumentów, znajdujących się w posiadaniu Archiwum Straży Granicznej w S., na podstawie których będzie możliwe wydanie funkcjonariuszowi zaświadczenia zgodnego z jego wnioskiem.
Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Informacji [...] Oddziału Straży Granicznej w R. poinformował, że Archiwum Zakładowe nie dysponuje dokumentacją zawierającą dane dotyczące przebiegu służby skarżącego w odniesieniu do jego wniosku. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] w odpowiedzi z [...] sierpnia 2021 r. wskazał, iż w wyniku kwerendy dokumentów uwzględniającej okres od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r. odnaleziono jedynie kopię dokumentu pn. "Notatka służbowa z przeprowadzenia rozpoznania minersko-pirotechnicznego" z [...] marca 2012 r. Natomiast Zastępca Dyrektora Biura Ochrony Informacji Komendy Głównej Straży Granicznej Kierownik Archiwum Straży Granicznej z siedzibą w S. w piśmie z [...] września 2021 r. podał, że Archiwum Straży Granicznej w S. nie przechowuje dokumentacji służbowej wytworzonej przez Placówkę Straży Granicznej w [...] z lat 2007-2012, na podstawie której można by potwierdzić pełnienie służby przez skarżącego w warunkach opisanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM.
W związku z dołączeniem do przedmiotowego wniosku płyty CD/DVD, Naczelnik Wydziału Kadr i Szkolenia [...] Oddziału Straży Granicznej zwrócił się [...] września 2021 r. do Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] o wyrażenie opinii dotyczącej możliwości potwierdzenia danych znajdujących się na tej płycie. W odpowiedzi z [...] września 2021 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...], na podstawie wcześniej sporządzanych wykazów dokumentacji oraz uwzględniając okres od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r., stwierdził, że można potwierdzić jedno zdarzenie z [...] marca 2012 r. - zabezpieczanie lotu VIP. Jednocześnie ww. organ wskazał, iż brak dokumentacji weryfikującej inne dane zawarte w pliku "statystyki nowe.sxc", a także dostęp wszystkich funkcjonariuszy Zespołu do edycji ww. pliku czyni niemożliwym jednoznaczne potwierdzenie zawartych w nim danych.
Postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] Komendant [...]OSG, w oparciu o art. 219 k.p.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA"), odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem niezbędnym do podwyższenia emerytury o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby jest realizacja zadań służbowych polegających na lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych przez co najmniej 12 dni w ciągu roku służby funkcjonariusza. Tymczasem Komendant [...]OSG nie posiada dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM, umożliwiających podwyższenie mu emerytury o 1% za każdy rok służby pełnionej w charakterze sapera.
W zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji funkcjonariusz zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania mu wnioskowanego zaświadczenia; naruszenie § 3 pkt 5 rozporządzenia RM oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, akcentując, iż za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera-pirotechnika lub pirotechnika.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia organ drugiej instancji zaznaczył, że zarówno w teczce akt osobowych skarżącego, jak i w dokumentacji Placówki Straży Granicznej w [...], Archiwum Zakładowego [...] Oddziału Straży Granicznej oraz Archiwum Straży Granicznej nie znajdują się dane pozwalające na wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. Skoro kierownicy ww. komórek organizacyjnych Straży Granicznej stwierdzili brak dokumentów umożliwiających pozytywne załatwienie wniosku skarżącego, to koniecznym było wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Komendant [...]OSG przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia, czy istnieje możliwość zrealizowania żądania skarżącego, w tym zweryfikowano dane znajdujące się na przedłożonej przez funkcjonariusza płycie CD/DVD, co skutkowało potwierdzeniem jednego zdarzenia z [...] marca 2012 r.
KGSG potwierdził fakt ukończenia przez skarżącego w dniu [...] lipca 2009 r. szkolenia z rozpoznania pirotechnicznego, zaś w dniu [...] kwietnia 2012 r. - szkolenia specjalistycznego z zakresu działań minersko-pirotechnicznych. Pomimo nabytych przez funkcjonariusza uprawnień, przeprowadzona kwerenda akt nie ujawniła, aby w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r. wykonywał on czynności z zakresu rozpoznania pirotechnicznego lub działań minersko-pirotechnicznych, równoznaczne ze służbą pełnioną w charakterze sapera.
Powyższe postanowienie KGSG skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi drugiej instancji:
1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania mu zaświadczenia potwierdzającego, że w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r. brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap co najmniej przez 12 dni w ciągu roku, tj. działań - czynności opisanych w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM;
2. naruszenie § 3 pkt 5 rozporządzenia RM poprzez odmowę wydania zaświadczenia o pełnieniu służby bezpośrednio w charakterze sapera, ewentualnie poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym");
3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy dostatecznie wnikliwie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, tj. pobieżną i wybiórczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów;
6. naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia żądanej treści, jak również zaniechanie przed wydaniem zaświadczenia obowiązku przeprowadzenia, w koniecznym zakresie, postępowania wyjaśniającego, w którym to postępowaniu konieczne było zapoznanie się: z teczką akt osobowych funkcjonariusza, z dokumentacją będącą w elektronicznych zasobach archiwalnych Placówki Straży Granicznej w [...], a także z dokumentacją służby pełnionej przez funkcjonariuszy Grupy Kontroli Pirotechnicznej i Bezpieczeństwa w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...];
7. naruszenie § 14 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia MSWiA poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta [...]OSG. Zażądał również wydania mu przez właściwy organ, w dwóch egzemplarzach, zaświadczenia o pełnieniu służby bezpośrednio w charakterze sapera, na podstawie § 3 pkt 5 rozporządzenia RM, ewentualnie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przesłanie na jego adres dwóch egzemplarzy ww. zaświadczenia. Ponadto skarżący domagał się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym lub poza kolejnością, przeprowadzenia postępowania pod jego nieobecność oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że od [...] maja 2007 r. do [...] lutego 2021 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz Straży Granicznej w Placówce Straży Granicznej w [...], w [...] Oddziale Straży Granicznej z siedzibą w R. W teczce jego akt osobowych znajdują się dwa zaświadczenia wystawione przez Centrum Szkolenia Straży Granicznej w K.:
1) zaświadczenie z [...] lipca 2009 r. (nr ewidencyjny [...]), stwierdzające, iż funkcjonariusz od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. uczestniczył w szkoleniu specjalistycznym z zakresu rozpoznania pirotechnicznego w systemie stacjonarnym, a w dniu [...] lipca 2009 r. złożył egzamin z wynikiem ogólnym bardzo dobrym;
2) zaświadczenie z [...] maja 2012 r. (nr ewidencyjny [...]), stwierdzające, że skarżący ukończył z wynikiem ogólnym pozytywnym szkolenie specjalistyczne z zakresu działań miniersko-pirotechnicznych, które odbywało się od [...] marca 2012 r. do [...] kwietnia 2012 r., nabywając uprawnienia do wykonywania czynności w ww. zakresie.
Skarżący wymienił akty prawne, które mają zastosowanie w jego sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. Przywołał także zarządzenia KGSG regulujące prowadzenie szkoleń i przygotowanie funkcjonariuszy Straży Granicznej do prawidłowego wykonywania zadań służbowych m.in. w zakresie: rozpoznania pirotechnicznego, rozpoznania pirotechnicznego i radiologicznego, rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz działań minersko-pirotechnicznych.
Funkcjonariusz zwrócił też uwagę, że w aktach osobowych znajdują się szczegółowe zakresy jego obowiązków jako pełniącego służbę w charakterze kontrolera minera-pirotechnika oraz bezpośrednio w charakterze sapera, sporządzone przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] i obejmujące okres od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r.
Zdaniem skarżącego, kluczowe dla rozpatrywanej sprawy jest to, iż symbol klasyfikacyjny 4212 (odnoszący się do kontroli pirotechnicznej) posiadał kategorię archiwalną B5 (tj. pięcioletni okres przechowywania), a w myśl aktualnie obowiązującego jednolitego rzeczowego wykazu akt w Straży Granicznej, dla ww. symbolu wprowadzono kategorię B20 (tj. dwudziestoletni okres przechowywania). Dokumentacja dotycząca realizacji czynności służbowych objętych symbolem 4212, która nie trafiała do teczki akt osobowych funkcjonariusza, podlegała archiwizacji (zgodnie z obowiązującymi przepisami) i została wybrakowana lub przekazana do archiwum, co potwierdzają protokoły brakowania dokumentów podlegających zniszczeniu oraz spisy zawartości teczek przekazanych do archiwum.
Na zakończenie skarżący zaakcentował, iż organy obu instancji przyjęły wykładnię przepisów rozporządzenia RM prowadzącą do nieuzasadnionego dyskryminowania tych funkcjonariuszy, którzy biorą udział w działaniach bojowych (narażając swoje zdrowie i życie), lecz nie posiadają jeszcze w tym czasie odpowiednich uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika poprzez pozbawienie ich prawa do podwyższenia z tego tytułu emerytury.
W odpowiedzi na skargę KGSG wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie zgadzając się z zarzutami skargi, organ drugiej instancji za chybione uznał twierdzenie, że dokonał błędnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zaznaczył, iż przedłożona przez funkcjonariusza płyta CD/DVD nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem nie została zarejestrowana przez organ pierwszej instancji, pochodzenie zawartych na niej danych nie jest potwierdzone i wiarygodne, a co więcej nie ma możliwości ich zweryfikowania. Odnosząc się do załączników do wniosku z [...] sierpnia 2021 r., KGSG stwierdził, że z pisma Zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego Komendy Głównej Straży Granicznej ppłk. SG R. S. z [...] stycznia 2021 r. wynika, iż dokument elektroniczny o nazwie "statystyki", znajdujący się na ww. płycie, był zamieszczony na platformie portalu wewnętrznego jako dokument pomocniczy, do którego edycji uprawniony był każdy funkcjonariusz. Natomiast pismo chor. SG T. K. z [...] stycznia 2021 r. jedynie potwierdza istnienie wspomnianej "statystki" na komputerze służbowym i w ocenie organu drugiej instancji stanowi ono co najwyżej świadectwo określonej wiedzy jego autora, ale w żaden sposób nie uprawnia do uznania go za wiarygodną statystykę "urzędową". Ponadto dane na przedmiotowej płycie zostały zweryfikowane przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], który w oparciu o wcześniej sporządzone wykazy dokumentacji, w objętym wnioskiem okresie (od [...] maja 2007 r. do [...] października 2012 r.), potwierdził jedno zdarzenie z [...] marca 2012 r. - zabezpieczanie lotu VIP.
W kwestii przechowywania danych KGSG potwierdził wywód skarżącego, w tym zmianę kategorii archiwalnej symbolu klasyfikacyjnego 4212 (dotyczącego kontroli pirotechnicznej) z B5 na B20. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że brak jest przesłanek, które świadczyłyby o tym, iż kierownik jednostki organizacyjnej Straży Granicznej dopuścił się zaniedbania czy nienależytego wykonywania zadań w sposobie prowadzenia dokumentacji służbowej w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz jej archiwizacji. Powołał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 697/17, zgodnie z którym, gdy brakowanie dokumentacji znajduje oparcie w przepisach obowiązującego prawa, nie ma podstaw by obarczać odpowiedzialnością za powyższe organ administracji publicznej, zarzucając mu brak rzetelności w gromadzeniu materiału dowodowego (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. (stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę) funkcjonariusz wystąpił do tut. Sądu o uznanie/ustalenie, iż:
• załączony do wniosku z [...] sierpnia 2021 r. informatyczny nośnik danych (płyta CD/DVD) nie jest dokumentem prywatnym skarżącego, lecz kopią dokumentu urzędowego wytworzonego w Placówce Straży Granicznej w [...], z którym to dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawne, że jego treść przedstawia rzeczywisty stan rzeczy;
• pominięcie (nieuwzględnienie) akt osobowych funkcjonariusza jako środka dowodowego potwierdzającego okresy służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, a także przewidzianych w k.p.a. następujących zasad: praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie KGSG oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta [...]OSG nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Przepis § 3 pkt 5 rozporządzenia RM stanowi, że emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych czy neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap – co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera – pirotechnika lub pirotechnika. Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie ww. przepisu w formie zaświadczenia, przewiduje § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, w myśl którego środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści przepisów art. 218 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Z kolei art. 219 k.p.a. przewiduje, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).
Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w przepisie art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Zatem organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, natomiast niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. W sytuacji, gdy z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikały fakty, których potwierdzenia żądał skarżący, zasadnym było wydanie odmownego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, iż zaistniała dyspozycja przepisu § 3 pkt 5 rozporządzenia RM. Służba w takiej formacji jak Straż Graniczna w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Według art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1486 ze zm.) przed podjęciem służby funkcjonariusz Straży Granicznej składa ślubowanie według roty, w której m.in. ślubuje "stać nieugięcie na straży niepodległości i suwerenności oraz strzec nienaruszalności granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, nawet z narażeniem życia". Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.
Raz jeszcze zaakcentować trzeba, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ograniczone jest do stwierdzenia określonych faktów na podstawie ewidencji, rejestrów bądź innych danych, znajdujących się w posiadaniu organu, a więc do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego - w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 181/20). Natura zaświadczenia sprowadza się więc do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 28/21).
Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych (vide R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021).
W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, organy obu instancji ustaliły, że z posiadanej przez nie dokumentacji nie wynikają fakty potwierdzające udział skarżącego w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych czy neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap - co najmniej przez 12 dni w ciągu roku. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] potwierdził we wnioskowanym okresie, na podstawie sporządzanych wcześniej wykazów dokumentacji, tylko jedno zdarzenie, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia RM, a mianowicie zabezpieczanie lotu VIP z [...] na [...] marca 2012 r. Organy Straży Granicznej w toku postępowania oceniły załączniki do wniosku funkcjonariusza z [...] sierpnia 2021 r. W szczególności powołały się na stanowisko Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], iż do edycji pliku zamieszczonego na płycie CD/DVD miał dostęp każdy funkcjonariusz Grupy Kontroli Pirotechnicznej Bezpieczeństwa w Komunikacji Międzynarodowej Placówki Straży Granicznej w [...]. W konsekwencji odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści była w realiach niniejszej sprawy uzasadniona.
Sąd podziela stanowisko organu, że brak jest przesłanek świadczących o dopuszczeniu się przez kierownika jednostki organizacyjnej Straży Granicznej zaniedbania, czy nienależytego wykonywania obowiązków w zakresie prowadzenia dokumentacji służbowej dotyczącej działań minersko-pirotechnicznych oraz jej archiwizacji. Działania minersko-pirotechniczne powinny być dokumentowane w zarejestrowanych protokołach podlegających okresowi przechowywania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi obiegu dokumentacji służbowej. Symbol kwalifikacyjny 4212 obejmujący kontrolę pirotechniczną, zgodnie z obecnie obowiązującym jednolitym rzeczowym wykazem akt w Straży Granicznej posiada kategorię B20 (tj. dwudziestoletni okres przechowywania), natomiast uprzednio do ww. symbolu przypisana była kategoria archiwalna B5 (pięcioletni okres przechowywania). Wobec powyższego, organ nie wykluczył archiwizacji lub brakowania dokumentacji minersko-pirotechnicznej skarżącego. Oczywiście brakowanie dokumentów może utrudniać bądź nawet uniemożliwić uzyskanie potwierdzenia wykonywania przez funkcjonariusza określonych czynności. Jednakże jeżeli znajduje ono oparcie w przepisach prawa, Sąd nie ma możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. Nie może również obarczać odpowiedzialnością za powyższe organu, zarzucając mu brak rzetelności w gromadzeniu dowodów czy nieścisłość (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 801/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 39/20).
Zdaniem Sądu, organy administracyjne obu instancji podjęły wszelkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu, czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego, a w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć wskazały powody uniemożliwiające wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Straży Granicznej nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. Nie ogranicza ona jednak możliwości ich dowodzenia w postępowaniu przed organem emerytalnym środkami dowodowymi przewidzianymi w tym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.