II SA/Wa 4010/21

II SA/Wa 4010/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Sygn. powiązane
III OSK 2288/22 - Wyrok NSA z 2024-06-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia "Programu Stypendialnego Gminy G." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik do tej uchwały "Program Stypendialny Gminy G." w zakresie § 5 ust. 2, 7 i 8; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Miejska w G. w dniu [...] lipca 2020 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) zwanej dalej u.s.g. oraz art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.) zwanej dalej u.s.o., uchwałę nr [...] w sprawie ustanowienia "Programu stypendialnego Gminy G.". W treści wskazano: §1.1. Ustanawia się Program stypendialny Gminy G. w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. 2. Celem Programu stypendialnego Gminy G. jest wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. § 2. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stypendialnego Gminy G. określa na dany rok uchwała budżetowa przyjęta przez Radę Miejską. § 3. Traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustanowienia Stypendium Burmistrza G. za wybitne osiągnięcia edukacyjne, sportowe lub artystyczne dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy G. oraz określenia warunków, formy i trybu jego przyznawania (Dz. Urz. Woj. [...] poz. nr 7181 z dnia [...] lipca 2016 r.). § 4. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi G. § 5. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
Pismem z dnia [...] października 2021 r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Gminy G." wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "programem Stypendialnym Gminy G.". Prokurator wskazał, że zaskarża wymieniony akt w całości. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. poprzez unormowania w § 2 Uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu wysokości przyznawanego stypendium w sposób zakresowy i wskazanie, że wynosi ono do 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto obowiązującego na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium, a zatem w sposób niewyczerpujący delegacji ustawowej;
2. art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w drodze uzależnienia w przepisie § 5 ust. 2 i 8 Programu rozpoznania wniosku o przyznanie stypendium od jego złożenia na formularzu stanowiącym załącznik do Programu, oraz obwarowanie ww. wymogu sankcją pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonej Uchwały;
3. art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194, dalej: u.o.p.d.k.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w drodze zawarcia w § 2 ust. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 1 i 4 Programu, regulacji dotyczących przyznawania stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne, podczas gdy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 90t u.s.o. nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne;
4. art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 26 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w drodze ograniczenia kompetencji Burmistrza G. do rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium w § 5 ust. 7 Programu w wyniku przekazania uprawnień do oceny formalnej wniosków o przyznanie stypendium na rzecz Biura Oświaty Gminy G., co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie możliwości samodzielnego zadecydowania o sposobie wykonania uchwały i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z przepisów u.s.g.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w drodze kwestionowanej Uchwały uregulowano kwestię przyznawania Stypendium Gminy G. za wybitne osiągnięcia edukacyjne oraz szczególne osiągnięcia artystyczne dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie Gminy G.
Na podst. art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
W ocenie skarżącego naruszenia prawa wymienione w petitum skargi stanowią naruszenia prawa o charakterze istotnym, a zatem mogącym skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w stosownym zakresie.
Uzasadniając zarzut postawiony w punkcie 1 Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o., w przyjętej uchwale rada gminy powinna określić zakres przyznawanej pomocy. Powyższe stanowi kompetencję gminy. Do kwestii wysokości przyznawanych stypendiów odnoszą się przepisy § 2 Uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu. Jak wynika z § 2 Uchwały nr [...] wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stypendialnego Gminy G. określa na dany rok uchwała budżetowa przyjęta przez Radę Miejską.
Ponadto zgodnie z § 7 ust. 1 Programu podstawę ustalenia wysokości stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne stanowi minimalne wynagrodzenie brutto obowiązujące na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium. Jednocześnie jak wynika z § 7 ust. 4 Uchwały wysokość miesięcznej raty stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne może wynosić do 30% kwoty, o której mowa w ust. 1 (tj. minimalnego wynagrodzenia brutto).
W ocenie Prokuratora na podstawie tak ukształtowanych przepisów w uchwale nie uregulowano w sposób precyzyjny kwestii wysokości stypendium. W każdym roku szkolnym wysokość przyznanego stypendium może być inna. Ubiegając się zatem o jego przyznanie, kandydat nie ma wiedzy o wartości ew. wsparcia, z wyjątkiem informacji o kwocie w budżecie gminy zarezerwowanej na cele stypendialne oraz wysokości wynagrodzenia minimalnego na dzień 31 grudnia roku poprzedniego.
Tymczasem biorąc pod uwagę art. 90t ust. 4 u.s.o., w przyjętej uchwale rada gminy powinna określić zakres przyznawanej pomocy. W ocenie skarżącego w przypadku stypendium udzielanego w formie pieniężnej, przez zakres przyznawanej pomocy należy rozumieć konkretną kwotę wsparcia. Podobnie wskazuje się w orzecznictwie, zgodnie z którym kompetencja do ustanowienia wysokości stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i nie można jej delegować na żaden inny podmiot. To Rada, jak wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o. określa formy i zakres pomocy, zatem to rada usłała, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jej zakres, pod pojęciem którego mieści się wysokość pomocy pieniężnej. Brak określenia w uchwale zakresu pomocy, tj. wysokości stypendium, przy jednoczesnym scedowaniu tej kompetencji na organ wykonawczy stanowi nie tylko istotne naruszenie prawa, ale także stanowi o tym, że organ uchwałodawczy nie wykonał delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II SA/Ol 266/21). Tymczasem, jak wskazał skarżący, biorąc pod uwagę treść § 2 Uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu nie wiadomo jaki organ/komórka organizacyjna gminy ma decydujące znaczenie przy ustaleniu wysokości stypendium. Co do zasady stypendium mogłoby być przyznawane procentowo w odniesieniu do wskaźnika, którym jest wysokość wynagrodzenia minimalnego w danym roku. Nie powinno być ono jednak ustalane w sposób zakresowy, poprzez sformułowanie "może wynosić do 30% kwoty". W takim wypadku stypendium może wynosić 5%, 10% albo 30% kwoty minimalnego wynagrodzenia brutto na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium. Jednocześnie skoro wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stypendialnego jest określana na dany rok w uchwale budżetowej gminy, to wydaje się, że ma ona wpływ na ustalenie ww. wskaźnika procentowego. Na wysokość przyznawanego stypendium ma zatem również najprawdopodobniej wpływ ilości wniosków o jego przyznanie, skoro do rozdysponowania na cele stypendialne zostaje wyznaczona określona pula pieniędzy. Nie wynika to jednak z uchwały.
Co więcej w uchwale nie wskazano także jaki podmiot będzie decydował konkretnie
o wysokości przyznanego wsparcia finansowego. Z przepisów zaś art. 90t ust. 4 u.s.o. wynika, że o wysokości stypendium powinna decydować rada gminy. Wobec powyższego przyjmując kwestionowaną regulację § 2 Uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu, rada gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s. g., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w zakresie ustalenia zakres przyznawanej pomocy.
Uzasadniając zarzut opisany w punkcie 2 skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. nakazuje radzie gminy określenie w stosownej uchwale trybu postępowania w sprawie przyznania stypendium. Powyższe upoważnienie nakazuje radzie gminy ustalenie sposobu procedowania w zakresie rozpoznania wniosku. Organ stanowiący nie można jednak w stosownej uchwale nałożyć na ubiegających się o stypendium wymogu złożenia wniosku o jego przyznanie wyłącznie w drodze złożenia określonego rodzaju formularza. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wzór wniosku może służyć jedynie pomocą, ale w żadnym razie braki formalne wniosku poprzez błędne jego wypełnienie nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium za wyniki w nauce (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Rz 692/19).
Tymczasem w przepisie § 5 ust. 2 Programu rada gminy zawarła regulację, zgodnie z którą zgłoszenie kandydatów do stypendium oznacza złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie stypendium, stanowiącego załącznik do niniejszego programu. Jednocześnie przepis § 5 ust. 8 Programu nakłada sankcję pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku stwierdzenia, że wniosek posiada braki formalne i nie zostaną one uzupełnione w terminie. Stąd też na podstawie literalnego brzmienia ww. przepisów wydaje się, że złożenie wniosku o przyznanie stypendium na formularzu stanowi conditio sine qua non jego rozpoznania. Skarżący wskazał też na wątpliwości dotyczące wykładni ww. przepisów. Mogą one być rozumiane na dwa sposoby. W pierwszym przypadku złożenie wniosku bez skorzystania z formularzu stanowiącego załącznik do Programu zostanie potraktowane tak jakby wniosek nie został w ogóle złożony. Wtedy nie znajdzie zastosowania tryb opisany w § 5 ust. 8 Programu. Powyższe przepisy można rozumieć również odmiennie. Wówczas złożenie wniosku bez skorzystania z ww. formularzu spowoduje wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a w przypadku dalszego niezłożenia wniosku na formularzu, jego pozostawienie bez rozpatrzenia. W obu jednak przypadkach, takie uregulowanie trybu złożenia wniosku stanowi naruszenie przepisów u.s.o.
Wobec powyższego należy uznać, że przepisy § 5 ust. 2 i 8 Programu zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa w drodze przekroczenia delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej Uchwały, zawartej w art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.
Uzasadniając zarzut postawiony w punkcie 3 skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 90t u.s.o. nie stanowi normy kompetencyjnej, która umożliwia przyjęcie przepisów dotyczących przyznawania stypendium za szczególne/wybitne osiągnięcia artystyczne. Tymczasem w § 2 ust. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 1 i 4 Programu, Rada Miejska w G. zawarła regulacje dotyczące przyznawania oraz ubiegania się o wskazane wyżej stypendia artystyczne.
Jak wynika z art. 7b ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami w drodze uchwały.
W związku z powyższym uchwały podejmowane w oparciu o art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych, bowiem upoważnienie zawarte w art. 7 b ust. 3 u.o.p.d.k. jest niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Powyższe upoważnienie jest również niezależne od programów stanowionych na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 1
i 2 u.s.o. Tym samym, uchwały stanowione w oparciu o wymienione przepisy u.s.o. nie mogą regulować kwestii związanych ze stypendiami artystycznymi. Jeżeli zamiarem organu stanowiącego jest określenie zasad, na jakich przyznawane będą stypendia za wybitne osiągnięcia artystyczne, to podstawą prawną do przyjęcia regulacji w tej materii powinien stanowić przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. Skarżący powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. IV SA/Gl 186/17.
Jednocześnie przepisy powołanej ustawy normują konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów artystycznych, a zatem przepisy te będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o., jako normą lex generali, która dotyczy co do zasady stypendiów dla uzdolnionych uczniów. Wobec powyższego przepisy § 2 ust. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 pkt 2, § 7 ust. 1 i 4 Programu, w zakresie w jakim dotyczą stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały tj. art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Ponadto ich przyjęcie stanowiło jednocześnie istotne naruszenie art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k.,
tj. przepisów które regulują procedury przyznawania stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne.
Uzasadniając zarzut zawarty w punkcie 4 skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 90t u.s.o. nie stanowi normy umożliwiającej radzie gminy ingerencji w kompetencje organu wykonawczego gminy co do możliwości samodzielnego decydowania
o sposobie wykonania uchwały.
W drodze przepisu § 5 ust. 7 Programu, rada gminy przekazała uprawnienia do oceny formalnej wniosków o przyznanie stypendium na rzecz Biura Oświaty Gminy G. Tymczasem ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawierają normy upoważniającej radę gminy do ograniczenia kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium. Skarżący wskazał, że można przyjąć, że możliwość wprowadzenia dodatkowej kontroli formalnej wniosków o przyznanie stypendium mieści się w ramach określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży o których mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 26 ust. 3 u.s.g. burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. Do jego funkcji należy m.in. podejmowanie działań
i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych. Burmistrz zatem decyduje w ramach własnych kompetencji o sposobie realizacji nałożonych na niego zadań. Rada gminy nie powinna wprowadzać w ramach podjętej Uchwały dodatkowych podmiotów w procedurę przyjmowania i rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium.
Nie oznacza to przy tym, że w ramach własnej działalności organ wykonawczy nie jest uprawniony do zorganizowania komórki administracyjnej mającej na celu udział w powyższej procedurze w przypadku uznania, że jej powołanie przyczyni się to do prawidłowego wykonywania uchwały (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Ol 210/21 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r. II SA/Ol 241/21 zapadłe na tle nałożenia na organ wykonawczy obowiązku powołania Komisji Stypendialnej). Wobec powyższego w ocenie skarżącego kwestionowany przepis § 5 ust. 7 Programu w sposób istotny narusza art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 26 ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia badanej uchwały oraz naruszenie podziału kompetencji organów gminy wynikającego z przepisów u.s.g.
W przypadku badanej uchwały, w ocenie skarżącego duża część przepisów została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Ponadto uchwała nie wypełnia zakresem regulacji delegacji do jej podjęcia z uwagi na niedookreślenie wysokości przyznawanego na jej podstawie stypendium, co wydaje się najcięższym uchybieniem. Jednocześnie z uwagi na sposób przyjętej regulacji brak jest możliwości częściowego wyeliminowania kwestionowanych przepisów dotyczących ustalenia wysokości stypendium w taki sposób aby to właśnie rada gminy decydowała o kwocie przyznawanego wsparcia. Stwierdzenie zatem przez sąd nieważności zaskarżonych regulacji oraz pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych przepisów doprowadziłoby do dalszego funkcjonowania kadłubowego aktu prawa miejscowego, który nie czyniłby zadość wymogom prawidłowej legislacji oraz nie realizował założeń, które legły u podstaw podjęcia uchwały.
Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę podniosła, że skarga jest w całości niezasadna.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi podniesiono, że wymóg pełnego zrealizowania delegacji ustawowej przez organ uchwałodawczy został wykonany poprzez wskazanie maksymalnego pułapu procentowego stypendium oraz odniesienia do obiektywnego wskaźnika jakim jest wysokość minimalnego wynagrodzenia. Ponieważ Rada Miejsca uchwala również budżet, to w zakresie jej wyłącznej kompetencji jest tym samym zadysponowanie konkretnych środków na stypendia.
W efekcie, potencjalne zróżnicowanie wysokości stypendiów (możliwe jedynie w zakresie mniejszym niż maksymalne 30% minimalnego wynagrodzenia) jest wynikiem zrealizowania przez Burmistrza czynności materialno-technicznej jaką jest podzielenie stosownych środków budżetowych oraz liczby stypendystów. Tym samym mechanizm zawarty w uchwale pozwala na maksymalne wykorzystanie środków budżetowych przy równoczesnym zachowaniu wymogu określenia przez Radę Miejską wysokości stypendium. Wskazano, że uchwała nie przewiduje dowolności określania przez organ wykonawczy wysokości stypendiów w związku z wymogiem prawnym realizowania budżetu gminy w kształcie przyjętym przez Radę Miejską.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi wskazano, że wymóg stosowania wzoru wniosku stypendialnego ma charakter techniczny. Powala on na standaryzowanie procedury, a przewidziana w art. 90t kompetencja do określenia "szczegółowych warunków" udzielania stypendiów winna pozostawiać w gestii Rady również możliwość ustanowienia procedury zgodnej z oczekiwaniami Rady. Podkreślono, że ewentualne uznanie przez Sąd wymogu składania wniosku na odpowiednim formularzu stanowiącym załącznik do programu za nieważny nie czyni całej uchwały niemożliwą do realizacji, a tym samym nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Odpowiadając na zarzut trzeci skargi wskazano, że zakwestionowanie możliwości udzielania stypendiów dla uczniów osiągających wybitne osiągnięcia artystyczne i uznanie stosownych przepisów uchwały za nieważne prowadziłoby do dyskryminacyjnego rozróżnienia uczniów osiągających wybitne rezultaty w zależności czy dotyczą one sfery artystycznej czy innych przedmiotów kierunkowych. Zwrócić należy uwagę, że w programie szkolnym istnieją przedmioty, które mają charakter artystyczny (muzyka, plastyka) stanowiąc część ścieżki edukacyjnej na zasadach tożsamych jak matematyka czy język polski. Tym samym uczniowie szczególnie uzdolnieni w tym zakresie, a pozbawieni możliwości korzystania ze stypendium przyznawanego na podstawie uchwały przyjętej w oparciu o art. 90t ustawy znajdowaliby się w sytuacji gorszej, niż uczniowie osiągających wybitne rezultaty z innych przedmiotów szkolnych.
Wskazywane w skardze, jako właściwa podstawa prawna do przyjęcia artykułu ustawy o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej pozwalają jedynie na ustanowienie ogólnych programów stypendiów artystycznych dla osób zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Nie pozostawia wątpliwości, że są to inne kategorie, niż uczniowie, których rozwój wspierać ma system stypendialny ustanowiony na podstawie art. 90t ustawy.
Tym samym, wobec literalnego brzmienia art. 90t, który wskazuje, że program ma być dedykowany "uzdolnionym uczniom" brak jest podstaw, by Rada Miejska wykluczała arbitralnie z grona "uzdolnionych uczniów" tych, których zdolności koncentrują się w obszarze muzyki czy aktywności plastycznych.
Odnosząc się do zarzutu czwartego skargi organ wskazał, że dyspozycja §5 ust. 7 Programu przewidującego, że formalna kontrola wniosków dokonywana jest przez Biuro Oświaty Gminy G. nie narusza uprawnień Burmistrza. Etap kontroli formalnej obejmuje jedynie zbadania kompletności złożonych wniosków oraz potwierdzenie okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę. W żadnym przypadku nie wiąże się z realizacją władczych uprawnień co do przesądzenia o przyznaniu lub też odmowie przyznania stypendium. Wskazano jednocześnie, że ewentualne uznanie zaskarżonego przepisu za nieważny nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały jako, że jej wykonanie w całości zostało powierzone Burmistrzowi Gminy G.
Organ wskazał też, że uchwała nr [...] jako akt prawa miejscowego została również poddana kontroli nadzoru prawnego wojewody, który nie dopatrzył się w uchwale naruszeń prawa. Podniesiono przy tym, że wskazywana w skardze niemożność utrzymania w obrocie prawnym zaskarżanej uchwały w przypadku stwierdzenia przez Sąd nieważności kwestionowanych przepisów jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W ocenie Sądu, Prokurator Okręgowy w W. trafnie zarzucił istotne naruszenie prawa przepisom § 5 ust. 2, 7 i 8 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. stanowiącego "Program Stypendialny Gminy G.". Za niezasadną natomiast Sąd uznał skargę w pozostałym zakresie.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Konstytucja RP stanowi zatem, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 90t ust. 4 u.s.o. przez § 5 ust. 2 i 8 załącznika do uchwały w sprawie ustanowienia "Programu Stypendialnego Gminy G.", poprzez to, że uzależnia sam fakt zgłoszenia o przyznanie stypendium od złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku stanowiącego załącznik do Programu, a nadto obwarowuje nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia uchwały.
Zgodnie z art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688). Zgodnie zaś z art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
W świetle art. 90t ust. 4 u.s.o. Rada Miejska nie ma uprawnień do warunkowania możliwości zgłoszenia o przyznanie stypendium od faktu złożenia wniosku na ustalonym wzorze formularza. Powyższe wykracza poza kompetencję do określenia warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Zapis § 5 ust. 2 blokuje bowiem w ogóle możliwość ubiegania się o przyznanie stypendium poprzez zawnioskowanie w innej formie niż na ustalonym wzorze i do tego prawidłowo wypełnionym. Powyższy zapis w sposób istotny narusza prawo, tak, jak i § 5 ust. 8 Programu, który, w przypadku nieusunięcia braków formalnych, przez co – jak należy wnioskować z tych zapisów – należy rozumieć również m.in. złożenie wniosku na ustalonym formularzu, powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, co do zasady nie ma przeszkód do ustalenia wzoru wniosku, na którym można byłoby ubiegać się o pomoc. Uzależnienie jednakże możliwości ubiegania się o pomoc od faktu złożenia wniosku na ściśle określonym formularzu (prawidłowo nadto wypełnionego) jest niedopuszczalne na gruncie art. 90t ust. 4 u.s.o.
Trafnie także Prokurator Okręgowy w W. zarzucił, iż w sposób istotny narusza prawo zapis § 5 ust. 7 załącznika do wymienionej wyżej uchwały, zgodnie z którym oceny formalnej wniosku dokonuje Burmistrz G. za pośrednictwem Biura Oświaty Gminy G. Zapis ten bezspornie stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Powołane przepisy w żadnym razie nie dają uprawnień Radzie Miejskiej do ingerowania w kompetencje organu wykonawczego gminy. Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Także art. 90t ust. 4 u.s.o. nie daje podstaw do zobowiązania w istocie Burmistrza przez Radę Miejską do wyznaczenia konkretnego podmiotu (Biura Oświaty Gminy G.) do dokonywania weryfikacji wniosków.
Zasadnie skarżący wskazał, że działanie takie przekracza delegację ustawową wyznaczającą zakres działania organu stanowiącego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi bowiem do niedopuszczalnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego w zakresie możliwości samodzielnego decydowania o sposobie wykonania uchwały.
Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzać w akcie prawa miejscowego przepisów wykraczających poza granice upoważnienia ustawowego.
Trafnie też Prokurator wskazał, że z powyższego nie wynika niedopuszczalność wyznaczenia przez organ wykonawczy konkretnej komórki organizacyjnej, która brałaby udział w procedurze przyjmowania czy rozpatrywania wniosków. Jest to jednak kompetencja wchodząca wyłącznie w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, w przypadku uznania przez niego, że powyższe przyczyni się do prawidłowego wykonania uchwały.
Za niezasadne Sąd uznał pozostałe podniesione w skardze zarzuty. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. poprzez zapis § 2 uchwały oraz § 7 ust. 1 i 4 Programu.
W ocenie Sądu wymienione uregulowanie uchwały i załącznika w sposób wystarczająco wyczerpujący określa wysokość przyznawanego stypendium. Przepis art. 90t ust. 4 wskazuje na obowiązek określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży oraz formy i zakres tej pomocy, a także tryb postępowania. Zapisy uchwały i załącznika do niej wypełniają ustawowy wymóg określenia zakresu pomocy. Zapis § 2 uchwały stanowi, że wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu Stypendialnego Gminy G. określa na dany rok uchwała budżetowa przyjęta przez Radę Miejską, zaś wymienione zapisy § 7 stanowią odpowiednio, że podstawę ustalenia wysokości stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne stanowi minimalne wynagrodzenie brutto obowiązujące na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok przyznania stypendium i wysokość miesięcznej raty stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne może wynosić do 30% kwoty, o której mowa w ust. 1. Sposób uregulowania kwestii zakresu pomocy udzielanej dzieciom i młodzieży na gruncie art. 90t ust. 4 u.s.o. jest wystarczająco precyzyjny. Sąd nie podziela twierdzenia skargi, że przez zakres pomocy, o którym mowa w powołanym przepisie u.s.o. należy rozumieć "konkretną kwotę wsparcia". Biorąc pod uwagę, że udzielana pomoc zawsze uzależniona jest od posiadanych środków, nie jest uprawnione twierdzenie o konieczności wskazania w uchwale konkretnej kwoty. Taki sposób uregulowania jak dokonany w § 2 uchwały i § 7 ust. 1 i 4 Programu nie narusza prawa.
Za nieuzasadnione Sąd uznał też zarzuty naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 7b ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. poprzez zapisy § 2 ust.2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 pkt 2 i § 7 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, albowiem, jak wskazano w skardze, uchwała podjęta na podstawie art. 90t u.s.o. nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne.
Zaskarżona uchwała nr [...] podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 4 u.s.o. Drugi z powołanych przepisów, który przytoczony był już wyżej, stanowi podstawę do tworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego programu m.in. wspierającego edukację uzdolnionych dzieci i młodzieży. Program, który przyjęto uchwałą nr [...] służy właśnie wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 2 uchwały). W Programie stypendia przewidziano za wybitne osiągnięcia edukacyjne oraz szczególne osiągnięcia artystyczne, przy czym te szczególne osiągnięcia artystyczne, których dotyczą kwestionowane przez skarżącego zapisy, odnoszone są jednoznacznie w Programie do uczniów. Takie stypendium za wybitne osiągnięcia artystyczne może bowiem otrzymać uczeń, który uzyskał tytuł laureata w konkursach, turniejach i olimpiadach (...) Chodzi przy tym o konkursy organizowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów dla uczniów publicznych szkół i placówek artystycznych.
Sąd podziela twierdzenie odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym zakwestionowanie możliwości udzielania stypendiów dla uczniów osiągających wybitne osiągnięcia artystyczne prowadziłoby do dyskryminacji uczniów osiągających wybitne rezultaty w sferze artystycznej. Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że w programie szkolnym istnieją przedmioty, które mają charakter artystyczny (muzyka, plastyka) stanowiąc część ścieżki edukacyjnej na zasadach tożsamych jak matematyka czy język polski. Tym samym uczniowie szczególnie uzdolnieni artystycznie, a pozbawieni możliwości korzystania ze stypendium przyznawanego na podstawie uchwały przyjętej w oparciu o art. 90t ustawy znajdowaliby się w sytuacji gorszej, niż uczniowie osiągających wybitne rezultaty z innych przedmiotów szkolnych.
Sąd nie podziela twierdzenia skargi, że Program Stypendialny, o którym mowa w sprawie, nie może regulować, obok stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne, kwestii stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne ucznia, przy takim określeniu kryterium jego przyznawania, jak w Programie.
Przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., na który powołano się w skardze, stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1 i ich wysokości. Podkreślenia wymaga jednakże, że w regulacji art. 7b ust. 1 mowa jest o przyznawaniu stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Przepis art. 7b ust. 2 tej ustawy stanowi, że stypendium, o którym mowa w ust. 1, polega na o przyznaniu środków finansowych osobom realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, opieki nad zabytkami lub upowszechniania kultury.
Ustalenie w Programie stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne nie narusza art. 90t ust. 4 u.s.o. i mieści się we wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Podkreślenia przy tym wymaga, że w Programie, o którym mowa w sprawie nie mamy do czynienia z przyznawaniem stypendium osobom zajmującym się twórczością artystyczną realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, ale stypendiami dla uczniów biorących udział w konkursach, turniejach i olimpiadach przeznaczonych dla uczniów.
Stwierdzenie nieważności wskazanych w wyroku przepisów załącznika do uchwały nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc całej uchwały wraz z całym załącznikiem. Brak było podstaw do uwzględnienia skargi w całości.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.