II SA/Wa 4002/21

II SA/Wa 4002/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Z.K. w piśmie z 16 lutego 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej "ustawa zaopatrzeniowa" (Dz. U. z 2020 r. poz. 723).
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.
Organ administracji dokonując wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji podał, że zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie, pozwala organowi na dokonanie oceny, czy przypadek byłego funkcjonariusza jest "szczególnie uzasadniony" oraz że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona poza spełnieniem przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnieciami w służbie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając Z.K. wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał m. in., że jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Skarżący w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] stycznia 1990 r. pełnił (krótkotrwale) służbę na stanowisku inspektora Sekcji [...] SB RUSW w [...], gdzie został przeniesiony na swój wniosek. W aktach sprawy znajdują się trzy raporty zawierające jego prośbę o przeniesienie do SB (Wydziału [...] RUSW w [...]). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że Komendant Główny Policji w piśmie z 18 stycznia 2018 r. oraz Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z 12 grudnia 2017 r. stwierdzili, że Z.K. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., był awansowany w stopniach służbowych i nagradzany, choć nie pełnił służby z narażeniem życia i zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2020 r., prawomocnym wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/20, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2018 r.
Sąd dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przywołał orzeczenia sądów administracyjnych zgodnie z którymi przepis art. 8a ust. 1 zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19) oraz że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 ust. 1 art. 8a ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była krótkotrwała przed dniem 31 lipca 1990 r., bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru (wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19). Sąd dodał, że NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019 r. wywiódł, że "[...] unormowanie zawarte w art 8a ust 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem służby na rzecz totalitarnego państwa jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego [...]".
Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ustalił i nie ocenił czy Z.K. przed 31 lipca 1990 r. realizował zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego. Wymogu tego nie spełnia odwołanie się do raportów skarżącego o przeniesienie do służby w SB. W konsekwencji organ administracji nie zbadał dostatecznie, czy przypadek skarżącego jest "szczególnie uzasadniony".
Ponownie orzekając w tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2021 r. (nr [...]) odmówił wyłączenia stosowania wobec Z.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
Organ administracji stwierdził, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała oraz że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe po 12 września 1989 r. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że przypadek Z.K. jest "szczególnie uzasadniony", a w konsekwencji do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy. Skarżący przez wiele lat dążył do przyjęcia w szeregi SB. W raportach z 27 sierpnia 1986 r., z 3 marca 1987 r. i z 29 marca 1988 r. wnosił o przeniesienie do Wydziału [...] RUSW w [...], podając że interesuje go służba w SB, a zwłaszcza w pionie Wydziału [...]. W dniu [...] grudnia 1988 r. skarżący podjął służbę na stanowisku inspektora Sekcji [...] SB RUSW, którą pełnił do [...] stycznia 1990 r. W uzasadnieniu wniosku personalnego przenoszącego skarżącego do służby w SB jego przełożeni podali, że jest pracownikiem samodzielnym, zdyscyplinowanym, zaangażowanym w realizację zadań służbowych, samodzielnie prowadzi sprawy operacyjne, a także właściwie współpracuje z osobowymi źródłami informacji. Organ dodał, że Z.K. pełniąc służbę w SB miał zwiększone uposażenie zasadnicze oraz otrzymywał dodatek specjalny.
Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zaangażowaniu skarżącego w działalność charakterystyczną dla ustroju totalitarnego świadczy również to, że był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) - masowej, ideowo-wychowawczej organizacji młodzieży, której głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR i która działała do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR.
W konkluzji organ administracji stwierdził, że charakter służby Z.K. przed dniem 31 lipca 1990 r., a także przyjęta przez byłego funkcjonariusza określona postawa wobec ówczesnego systemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz SB powodują, że nie ma podstaw do uznania, że jego przypadek jest "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy emerytalnej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Z.K. w piśmie z 9 listopada 2021 r. zaskarżył opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zarzucił, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Z.K., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw do przyjęcia, że jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony", skoro w świetle orzecznictwa sądowego, krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. świadczą o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku".
Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że nie jest prawdą, że wielokrotnie dążył do przyjęcia w szeregi SB oraz że czerpał konkretne (finansowe) korzyści z tej służby. Z.K. podał, że raport o przyjęcie do SB pisał jedynie trzy razy na przestrzeni kilku lat i to wyłącznie z uwagi na trudne warunki rodzinne. Wyjaśnił, że przed podjęciem służby w SB (Sekcji [...]), jako referent operacyjny Sekcji [...] RUSW w [...] zajmował się wykrywaniem wszelkiego rodzaju przestępstw w zakładach pracy i takie same zadania wykonywał w nowym miejscu pełnienia służby. Skarżący podniósł również, że jego raport z marca 1988 r. o przyjęcie do SB został rozpatrzony negatywnie, dodatek specjalny otrzymywał przed podjęciem służby w SB oraz że nigdy nie należał do żadnych organizacji politycznych.
Zdaniem Z.K. nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest również to, że służbę w SB pełnił w okresie przemian ustrojowych, kiedy formacja ta praktycznie już na niższych szczeblach nie funkcjonowała. Skarżący dodał, że organ administracji pominął również okoliczności związane z jego służbą pełnioną po przemianach ustrojowych, w tym uzyskane odznaczenia i wyróżnienia.
Z tych wszystkich względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, o wyłączeniu stosowania wobec niego określonych jej przepisów.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona przez Z.K. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/20. W powołanym wyroku Sąd stwierdził m. in., że Minister Spraw Wewnętrznych Administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ nie wykazał, że skarżący realizował zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego i że był bezpośrednio zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a w konsekwencji, że jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Sąd podał, że wymogu tego nie spełnia odwołanie się do raportów skarżącego o przeniesienie do służby w SB.
Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ administracji ani Sąd ponownie rozpatrujący sprawę, nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4086/21).
Z tego co już powiedziano wynika, że Sąd kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, jest obowiązany ocenić, czy organ administracji zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w tym wyroku.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a.
Należy przypomnieć, że w ponownym postępowaniu organ administracji stwierdził, że o zaangażowaniu skarżącego w działalność charakterystyczną dla ustroju totalitarnego świadczą jego trzy raporty o przeniesienie do służby w SB, członkostwo Z.K. w ZSMP, a także treść wniosku personalnego o zwolnienie ze stanowiska referenta operacyjnego RUSW w [...] i przeniesienie do służby w SB z dniem [...] grudnia 1988 r.
W ocenie Sądu, organ stwierdzając, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku nie przywołał żadnych konkretnych działań, czy zadań skarżącego, godzących w wolności obywatelskie. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowody i okoliczności dotyczące służby skarżącego, jak i celów i zadań ZSMP, nie świadczą o tym, że był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że przypadek skarżącego nie jest szczególnie uzasadniony i że nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Przepis art. 8a ustawy nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej. "Formalna" przynależność do określonych organizacji nie może być więc traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczność obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie dokonał takich ustaleń (co więcej, strona kwestionuje przynależność do jakichkolwiek organizacji) .
Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że w wyroku z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że raporty skarżącego o przeniesienie do służby w SB, na które powoływał się organ administracji, nie świadczą jeszcze o tym, że jego przypadek nie jest "szczególnie uzasadniony". Należy dodać, że raporty te były załatwiane odmownie przez przełożonych m. in. z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego właściwego przeszkolenia. W odpowiedzi na raport skarżącego z 27 sierpnia 1986 r. podano m. in., że Z.K. jest młodym funkcjonariuszem, bez przeszkolenia zawodowego, w dotychczasowej służbie nie wykazywał się szczególnymi osiągnięciami. Na brak odpowiedniego przeszkolenia skarżącego wskazano również w odpowiedzi na jego trzeci raport o przeniesienie (z 29 marca 1988 r.).
Wniosek personalny o zwolnienie Z.K. ze stanowiska referenta operacyjnego RUSW w [...] i przeniesienie do służby w SB z dniem [...] grudnia 1988 r., na który powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, z oczywistych powodów nie zawiera informacji o służbie skarżącego w SB, a zawarte tam opinie o jego zaangażowaniu w służbie na dotychczasowym stanowisku nie świadczą o tym, że realizował zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu.
W konkluzji Sąd stwierdza, że okoliczności dotyczące służby skarżącego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dowodzą tego, że realizował zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu. W orzecznictwie podkreśla się, że służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (Naczelny Sąd Administracyjny np. w powołanych wyżej wyrokach: z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącego oceny prawnej, zawartej w prawomocnym wyroku z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1987/20. W ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Organ administracji w ponownym postępowaniu w niniejszej sprawie zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 8 kwietnia 2021 r., mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu.