II SA/WA 3978/21

II SA/Wa 3978/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.106
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] września 2021r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Powiatu T. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2021 r. Rada Powiatu T. wyraziła zamiar likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej nr [...] w T.
Wykonując uchwałę Nr [...] z [...] lutego 2021 r., Starosta Powiatu T. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii
w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że głównymi przesłankami wskazującymi na konieczność likwidacji szkoły są: malejąca liczba pacjentów, ich brak na oddziale rehabilitacji, koszty funkcjonowania szkoły oraz brak subwencji oświatowej na rok 2022.
[...] Kurator Oświaty (dalej "Kurator") postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z poźn. zm.), dalej: p.o. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z poźn. zm.), dalej:k.p.a. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji ww. szkoły.
Kurator w uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej opinii w przedmiotowej sprawie, ponieważ istnieje zapotrzebowanie na dalszą działalność szkoły, gdyż liczba dzieci oczekujących na pobyt na oddziale rehabilitacyjnym szpitala, wobec wstrzymania przyjęć przez dyrektora szpitala, będzie wzrastać, co w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, w której planowane przyjęcia dzieci na oddział w okresie wakacyjnym nie wyczerpią powstałego zapotrzebowania. Kurator stwierdził, że rozumie argument ekonomiczny przywołany przez Powiat T., jednakże zebrany materiał dowodowy wskazuje, że zaistniała sytuacja, poza bezspornymi okolicznościami związanymi z pandemią, jest pokłosiem decyzji dyrektora Szpitala w T., który do dnia sporządzenia rozstrzygnięcia nie pozwolił na przyjęcie na oddział rehabilitacji oczekujących dzieci - uniemożliwiając tym samym funkcjonowanie Szkoły Podstawowej [...] w T..
Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Edukacji i Nauki (dalej także: "Minister") postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 r. nr [...].
Minister wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z [...]lutego 2021 r. Rady Powiatu T., organ prowadzący Szkołę Podstawową [...] w T. wskazał, że
z dniem 11 marca 2020 r. z powodu SARS COV-2 zamknięty został oddział rehabilitacji dla dzieci. Sytuacja pandemiczna spowodowała zamrożenie funkcjonowania oddziału, a tym samym funkcjonowanie szkoły przy szpitalu.
Minister zauważył, że w uzasadnieniu do podjętej uchwały, strona wskazała, że średnia miesięczna liczba uczniów szkoły podstawowej i gimnazjum (pacjenci oddziału rehabilitacyjnego) w latach szkolnych 2017/2018 -2018/2019 wynosiła od 35 do 37 uczniów, natomiast średnia miesięczna liczba wychowanków (pacjenci oddziału rehabilitacyjnego i pediatrycznego), w tych latach, wynosiła od 38 do 48 wychowanków. Analiza danych przedstawionych przez stronę wskazuje, że do roku szkolnego 2019/2020 liczba uczniów i wychowanków ww. oddziałów utrzymywała się na stałym poziomie. Minister stwierdził, że spadek średniej miesięcznej liczby uczniów i wychowanków nastąpił dopiero w roku szkolnym 2019/2020 (miesięczna średnia -17 uczniów i 21 wychowanków) czyli w roku, w którym od dnia 30 marca 2020 r. zawieszone zostały zajęcia dydaktyczne i wychowawcze z powodu pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2.
Powołując się na powyższe, Minister wskazał, że do początku pandemii
w ciągu roku szkolnego 2019/2020 w szpitalu przebywało łącznie 311 dzieci. Średnio w roku szkolnym 2019/2020 w grupie wychowawczej przebywało 21 wychowanków, w tym 18 uczniów szkoły i 3 pacjentów oddziału pediatrii. Do grup wychowawczych należeli także uczniowie szkół ponadpodstawowych i ponadgimnazjalnych (18 wychowanków, w tym 16 uczniów szkoły; 2 wychowanków korzystało tylko z zajęć opiekuńczo-wychowawczych).
W styczniu 2020 r. podjęto decyzję o zmniejszeniu liczby dostępnych dla dzieci miejsc do 32 łóżek, następnie w lipcu 2020 r. zmniejszono tę liczbę do 27 miejsc. Ponadto, w związku z pandemią wstrzymano planowe przyjęcia dzieci na oddział. Operacje nie były przeprowadzane, co nierozerwalnie wiązało się
z nieprzyjmowaniem dzieci na rehabilitację.
Minister stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do ww. szkoły w roku szkolnym 2020/2021 nie uczęszczał żaden uczeń, natomiast 27 dzieci z roczników 2005-2012, chętnych do przyjęcia na oddział rehabilitacyjny, oczekuje na stosowną decyzję dyrektora szpitala. Zdaniem Ministra, stabilna liczba uczniów do roku szkolnego 2019/2020 oraz liczba 27 dzieci oczekujących na przyjęcie na oddział rehabilitacyjny w roku szkolnym 2020/2021, wskazuje na zasadność funkcjonowania Szkoły Podstawowej nr [...] w T.
Zdaniem Ministra, funkcjonowanie szkoły podstawowej w szpitalu jest podstawowym warunkiem leczenia dzieci w oddziale rehabilitacyjnym. Jest to konieczne, aby zapewnić dzieciom możliwość leczenia z jednoczesną realizacją obowiązku szkolnego i możliwością uczestniczenia w zajęciach opiekuńczo-wychowawczych.
Jak wynika z uzasadnienia do uchwały Rady Powiatu T. nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. uczniowie i wychowankowie Szkoły Podstawowej [...]
w T. pochodzą z województw: [...] (powiatu T., milickiego, oławskiego, oleśnickiego, wołowskiego, średzkiego, górowskiego), śląskiego, opolskiego, łódzkiego i wielkopolskiego. Minister przypomniał, że jednostka, którą zamierza zlikwidować Powiat T., jest placówką szczególnego typu, bowiem zapewnia dzieciom i młodzieży kształcenie oraz specjalne działania opiekuńczo-wychowawcze organizowane w czasie ich pobytu
w podmiocie leczniczym. Zatem zapotrzebowanie na świadczoną przez nią działalność, opartą o przepisy odnoszące się do szkół publicznych, w przypadku jej likwidacji, nie zostanie zaspokojone. Tym samym planowana likwidacja ww. szkoły uniemożliwi dzieciom i młodzieży z ww. 5 województw korzystanie z kompleksowej opieki medycznej (diagnostyka, konsultacja, rehabilitacja) z równoczesną realizacją obowiązku szkolnego lub nauki (zajęcia dydaktyczne, zajęcia wychowawcze). Minister stwierdza, że podejmowanie decyzji dotyczącej likwidacji szkoły w podmiocie leczniczym, w momencie kiedy od ponad roku zmagamy się z ciągłymi obostrzeniami związanymi z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 i powoływanie się na brak
zainteresowania ze strony rodziców pobytem ich dzieci w ww. szkole nie jest właściwe, bowiem nie oddaje prawdziwego i rzetelnego obrazu funkcjonowania przedmiotowej szkoły.
Zatem, w ocenie Ministra, funkcjonowanie szkoły w podmiocie leczniczym
w roku szkolnym 2019/2020 oraz 2020/2021 nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o jej likwidacji w oparciu o argument malejącej liczby lub braku uczniów korzystających z tej placówki.
Dodatkowo, wobec podnoszenia przez stronę kwestii niewielkiej liczby rodziców zainteresowanych oddaniem dziecka do szpitala na obecnie obowiązujących zasadach, Minister wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych
w przedszkolach i szkołach specjalnych, zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2181), nie przewidują minimalnej liczby uczniów, dla których tworzy się oddział – stanowiąc jedynie, że "Liczbę uczniów w oddziale przedszkola oraz w oddziale szkoły, zorganizowanych
w podmiocie, ustala odpowiednio dyrektor przedszkola lub szkoły, w uzgodnieniu
z organem prowadzącym przedszkole i szkołę, oraz z uwzględnieniem szczególnych potrzeb psychofizycznych uczniów wynikających z ich stanu zdrowia". Przy czym, pomimo braku takiego obowiązku opieką Szkoły Podstawowej nr [...] objęci byli również mali pacjenci z oddziału pediatrycznego, a także oddziału rehabilitacyjnego, przebywający tam w okresach krótszych niż przewidziane w § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Minister, odnosząc się do zarzutu co do przekroczenia przez [...] Kuratora Oświaty kompetencji, poprzez dokonanie oceny działalności dyrektora szpitala w T., stwierdził, że ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów nie wynika, że kurator takiej oceny dokonywał. Z ustaleń Kuratora wynika, że brak uczniów w przedmiotowej szkole wynika z odstąpienia dyrektora szpitala od przyjmowania na oddział rehabilitacji małoletnich uczniów
w czasie trwania roku szkolnego, pomimo posiadanych przez nich przewidzianych prawem skierowań.
Minister zauważył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego, dziecko przyjęte do szpitala staje się uczniem szkoły specjalnej funkcjonującej w tym podmiocie, dopiero po wpisaniu do księgi uczniów. Wpisów
w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według dat rozpoczęcia przez uczniów nauki w danej szkole i dopiero po wpisie do księgi uczniów uczeń może być wykazany w systemie informacji oświatowej (SIO). Jak wynika z przywołanych informacji 27 dzieci chętnych do przyjęcia do oddziału rehabilitacyjnego oczekuje na stosowną decyzję dyrektora szpitala.
Minister, mając na uwadze powyższe uznał, że pomimo trwającej od ponad roku pandemii spowodowanej wirusem SARS-CoV-2, który należy traktować jako stan przejściowy, wciąż istnieje zapotrzebowanie na pobyt dzieci na oddziale rehabilitacyjnym szpitala, a tym samym na funkcjonowanie Szkoły Podstawowej [...] w T.
Reasumując, stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Kuratora Oświaty, kierującego się m. in. troską o zapewnienie dzieciom i młodzieży z pięciu województw możliwości korzystania z kompleksowej opieki medycznej wspartej możliwością realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w odpowiednich warunkach stworzonych w Szpitalu [...] w T., jest uzasadnione.
Powyższe postanowienie Ministra, Powiat T. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której sfomułował następujące zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpanie w sposób należyty dostępnych środków dowodowych oraz błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów, co skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy
i wydaniem postanowienia naruszającego słuszny interes strony przez nieuwzględnienie w należytym stopniu między innymi tego, że treść uchwały ma istotne znaczenie dla zarządzania środkami finansowymi powiatu, przy jednoczesnym braku negatywnych skutków wynikających z planowanej likwidacji wspomnianej placówki szkolnej.
- art. 124 § 2 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia.
2) naruszenie prawa materialnego:
- art. 51 ust. 1 p.o., w związku z art. 89 ust. 3 p.o., poprzez przekroczenie uprawnień organu, co do kryteriów oceny wniosku organu prowadzącego w sprawie likwidacji placówki, oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy;
— art. 8 ust. 1-3 i art. 10 p.o., poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie wydawania opinii.
Skarżący, mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r.
Powiat argumentując wskazał, że obecnie na terenie Powiatu T. przy Szpitalu [...] w T. działa Szkoła Podstawowa Nr [...], dla której organem prowadzącym jest Powiat T. Ze względu na zmiany w organizacji działalności szpitala i decyzje rodziców, istnienie placówki stało się bezcelowe - liczba uczniów od lat systematycznie maleje
i obecnie nie uczęszcza do niej żadne dziecko. Podkreślił, że pomimo praktycznego zaprzestania działalności szkoła wciąż generuje określone koszty, które Powiat T. jako organ prowadzący musi ponosić. Wobec tego Rada Powiatu T. działając na podstawie art. 89 ust. 1 p.o. postanowiła w dniu [...] lutego 2021 r. przyjąć uchwałę [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w T. Jak wskazuje art. 89 ust. 3 tej ustawy do prawidłowego przeprowadzenia likwidacja szkoły jest niezbędne uzyskanie pozytywnej opinii Kuratora Oświaty.
Z przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie wynika, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie stwierdziły naruszenia przepisów (przede wszystkim dyspozycji art. 89 p.o.) w trakcie likwidacji placówki, zatem powinny one uznać działanie powiatu za prawidłowe, tak jednak się nie stało, ponieważ Kurator oraz Minister dokonując rozstrzygnięć oparły się o irrelewantne kwestie związane
z celowością oraz zasadnością zamknięcia szkoły, w ten sposób przekraczając granice nadzoru.
Zdaniem skarżącego przekroczone zostały kompetencje w zakresie wydawania opinii oraz przyjęto nieprawidłowe kryteria oceny działań powiatu. Działania ta bez wątpienia cechowały się arbitralnością, celem organu nie było prawidłowe zbadanie sprawy, lecz wydanie określonego rozstrzygnięcia. Minister
w trakcie prowadzenia weryfikacji opinii nie rozpoznał tych błędów ani też nie zbadał właściwie podanych argumentów strony, w konsekwencji również ich nie uwzględniając w rozstrzygnięciu.
Minister zignorował szereg istotnych informacji nie przeprowadzając właściwie postępowania dowodowego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Nieprawdziwym jest stwierdzenie, że sytuacja placówki szkolnej jest jedynie stanem przejściowym. Prognozy wskazujące dalsze zmniejszanie się liczby uczniów zostały wykazane w piśmie do kuratora oświaty o wyrażenie opinii co do zamiaru likwidacji szkoły z dnia [...] lutego 2020 r. czyli jeszcze przed stwierdzeniem przypadków SARS-CoV-2 w Polsce wprowadzeniem pierwszych obostrzeń. Ta sytuacja tak naprawdę wynika ze zmian procesu leczenia dzieci w szpitalu. Występuje szybsza diagnostyka
i skrócenie czasu pobytu pacjentów do minimum.
Dodatkowy wpływ na taki stan rzeczy ma zmniejszające się zapotrzebowanie na rehabilitację stacjonarną w szpitalu, co wynika z rozwoju innych form realizacji świadczeń rehabilitacyjnych - rehabilitacji ambulatoryjnej, rehabilitacji w oddziale dziennym, a także realizacji w szkołach zajęć gimnastyki korekcyjnej, zajęć na basenie. Poza T., poradnie rehabilitacji ambulatoryjnej powstały
w: Obornikach Śląskich, Wołowie i Żmigrodzie. Dodatkowo zajęcia stacjonarne mogą się odbywać we Wrocławiu, Miliczu oraz Żmigrodzie.
Minister, oceniając tendencję w liczbie uczniów przyjął zbyt krótki okres funkcjonowania szkoły, co zaowocowało błędnym przekonaniem, iż nic się w tej kwestii nie zmieniało aż do czasów pandemii. Tak naprawdę już od mniej więcej przełomu 2016 oraz 2017 r. większość opiekunów nie wykazuje zainteresowania leczeniem szpitalnym, prosząc za to o skierowanie swoich dzieci do poradni rehabilitacyjnej, która to najwięcej dzieci przyjmuje w okresie wakacji oraz ferii, zatem funkcjonowanie szkoły nie jest niezbędne dla realizacji obowiązku szkolnego pacjentów.
Wbrew temu, co twierdzi Minister, stan podający zasadność istnienia placówki wystąpił wcześniej niż pandemia SARS-CoV-2. Minister wskazał na liczbę osób oczekujących na przyjęcie na oddział rehabilitacyjny, co nie oznacza od razu udziału
w zajęciach szkolnych, bo jak wskazano preferowane są inne okresy.
W Szkole Podstawowej [...] zatrudnionych jest 12 nauczycieli zatrudnionych w ramach różnych etatów. Starosta T. podjął czynności mające na celu zaproponowanie zatrudnienia dla pracowników, którzy utraciliby stanowisko w związku z likwidacją szkoły, w innych szkołach oraz placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Powiat T.. Nauczyciele (11) zainteresowani propozycją zatrudnienia w innym miejscu otrzymali pisma od Starosty Powiatu T. z zaproszeniem na spotkanie. Przeprowadzono badanie możliwości zatrudnienia poparte rozmowami z dyrektorami szkół, dla których organem prowadzącym jest Powiat T. Wynikiem analizy wypracowano możliwość propozycji pracy dla 8 nauczycieli, taką też informację otrzymał [...] Kurator Oświaty po dokonaniu oględzin w dniu [...] marca 2022 r. w Szkole Podstawowej [...]
w T. Priorytetową kwestią dla Starosty było aby żaden nauczyciel nie został bez pomocy oraz wsparcia, dlatego też, żadnemu nauczycielowi nie odmówiono możliwości spotkania, nawet takim dla których początkowa analiza nie dawała możliwości przeniesienia bądź zatrudnienia w innym wymiarze niż dotychczas.
Skarżący ponadto podniósł, że w piśmie z [...] marca 2022 r. Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w [...] stwierdził brak przeciwwskazań w sprawie likwidacji szkoły, co czyniło argument Kuratora tym bardziej niezasadnym.
Również argument odwołujący się do kluczowego położenia szpitala jest nietrafiony. Owszem mogą tam przebywać mieszkańcy 5 województw, jednak wynika to bardziej, z tego, że T. jest położona blisko granic [...], wielkopolskiego, śląskiego, opolskiego i łódzkiego i dlatego jedynie dla mieszkańców najbliżej położonych gmin, a nie całych województw tutejszy szpital mógłby być wygodną opcją, jednak nie jedyną.
Zdaniem skarżącego, kompletnie pominięty został niezwykle istotny aspekt finansowy. Od dłuższego czasu organ prowadzący do dofinansowywania szkoły
z własnych środków, w samym 2021 r. przeznaczył dodatkowe 300 tysięcy złotych na zabezpieczenie funkcjonowania placówki. Tak niebagatelna kwota została de facto zmarnowana, a mogła zostać przeznaczona na inne społecznie doniosłe cele, których w trakcie pandemii nie brakuje.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonym postanowieniu.
W replice do odpowiedzi na skargę z dnia 14 stycznia 2022 r. Powiat T. wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisemnej informacji dyrektorki szkoły z dnia [...] grudnia 2021 r. na temat liczby uczniów na okoliczność braku uczniów
w placówce.
Jak zostało wskazane w skardze sytuacja szkoły jest niecodzienna nie ma
w niej uczniów. Stan ten nie jest sytuacją przejściową, lecz wynikiem następujących od lat zmian w sposobie leczenia dzieci, które mógłby zostać potencjalnymi podopiecznymi szkoły. Stosowane są inne metody przywracania pacjentów do zdrowia, są one dostępne w innych miejscach, skrócił się sam czas kuracji
i w konsekwencji rodzice nie czują potrzeby posyłania swoich dzieci do szpitala
w czasie roku szkolnego, preferując czynienie tego w okresach wolnych od nauki.
Bezcelowość obecnego funkcjonowania placówki podkreśla pismo przygotowane przez dyrektorkę samej szkoły, w którym zostają potwierdzone argumenty przytaczane przez stronę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. na wniosek strony skarżącej przeprowadził dowód uzupełniający z pisma p.o. dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w T. załączonego do repliki na odpowiedź na skargę na temat organizacji szkoły w roku szkolnym 2021/2022.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – Kuratora Oświaty - w decyzje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkołę mającą ulec likwidacji.
W odniesieniu do powyższego należy podkreślić, że pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego cechuje ich samodzielność, która podlega ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).
Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082,
z późn. zm., dalej: "p.o."), zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, m.in. w szkołach, jest zadaniem oświatowym gmin.
W myśl art. 51 ust. 1 p.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 p.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 p.o.).
W doktrynie i orzecznictwie podnosi się jednocześnie, że granice omawianego nadzoru określa ww. ustawa. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej
i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 p.o.).
Z powyższego należy wywieść, że nadzór pedagogiczny kuratora oświaty nad działalnością szkół obejmuje również konieczność uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej lub placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 p.o.).
W ocenie Sądu, kompetencja nadzorcza kuratora oświaty – jako podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 p.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 p.o.) - jest równorzędna wobec wymienionych wyżej zasad nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wynikających
z Konstytucji RP oraz w odniesieniu do gminy z u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły czy placówki. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.
Przyjęta wykładnia przytoczonych przepisów uzasadnia stanowisko, wedle którego brak jest prawnych przesłanek uzasadniających przekonanie jakoby prawo oświatowe przewidywało wyjątki od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły i placówki w ramach zadań własnych w szerszym zakresie, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. Organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności, co prowadzi do wniosku, iż może odmówić organowi samorządowemu wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji jedynie wówczas, gdy decyzja o likwidacji byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Uzasadnienia przedmiotowej odmowy nie mogą stanowić zatem względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.
Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 p.o. Stosownie do treści tego przepisu, szkoła publiczna,
z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na sześć miesięcy przez terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 89 ust. 3 p.o., szkoła lub placówka publiczna, prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. W związku z powyższym, przyjmując właściwą wykładnię, koniecznym jest tożsame uwzględnianie kryteriów wynikających z art. 89 ust. 1 p.o. przy zamiarze likwidacji placówki publicznej.
Kurator oświaty, podejmując opinię w przedmiocie likwidacji, nie może więc kierować się innymi wyznacznikami, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 p.o. Brak jest podstaw do uznania argumentów wynikających
z wykładni celowościowej lub słusznościowej.
W ocenie Sądu, argumenty organów wywiedzione na poparcie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w T. nie są przekonywujące.
Przede wszystkim istotne wątpliwości budzą ustalenia organów co do oceny celowości funkcjonowania tej placówki i przyjęcie, że brak uczniów w tej Szkole jest sytuacją przejściową, która ulegnie zmianie.
Skarżący Powiat w przedmiotowej sprawie zwracał uwagę, że trend spadkowy w liczebności uczniów tej Szkoły trwa już od dawna, bez względu na pandemię SARS-CoV-2, co wynika z zachodzących zmian w sposobie leczenia dzieci, które mogłyby zostać potencjalnymi podopiecznymi likwidowanej szkoły. Podał, że wywołane jest to stosowaniem innych metod leczenia pacjentów, skróceniem czasu jego trwania w wyniku czego rodzice nie czują potrzeby posyłania swoich dzieci do szpitala w czasie roku szkolnego, preferując okresy wolne od nauki. Powołał się też na przeprowadzone w okresie od 10 lipca 2020 r. do 28 sierpnia 2020 r. przez pracowników szpitala w T. ankiety telefoniczne wśród rodziców dzieci oczekujących na rehabilitację. Z otrzymanych 30 odpowiedzi wynikało, że 17 rodzin zrezygnowało, a 13 wyraziło chęć wysłania dzieci na rehabilitację. Przy czym większość z tych rodziców miała wyrazić wolę rehabilitacji w okresie wakacji.
Jednocześnie Powiat w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2022 r. powołał się na pismo z dnia 20 grudnia 2021 r. M. B. p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w T. w roku szkolnym 2021/2022 dotyczące organizacji pracy szkoły przyszpitalnej na rok 2021/2022 opracowane na podstawie analizy statystyki uczniów zapisanych do szkoły oraz informacji przekazanych przez dyrektora Szpitala [...] w T., z którego wynika, że w roku szkolnym 2020/21 zapisanych było 46 wychowanków w tym 33 uczniów szkoły podstawowej i 13 wychowanków ze szkół ponadpodstawowych. Większość uczniów przebywała
w szpitalu na rehabilitacji w czasie wakacji (lipiec, sierpień) - 29 uczniów a jedynie 17 w ciągu roku szkolnego. W piśmie tym podano, że w roku szkolnym 2021/2022 od
1 września 2021 r. do chwili obecnej nie było i nie ma zapisanych uczniów do szkoły zarówno podstawowej jak i wychowanków ze szkół ponadpodstawowych, co spowodowane jest brakiem chętnych pacjentów na rehabilitację w szpitalu.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło – w kontekście planowanej likwidacji – rzetelnej analizy zasadności kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej [...] w T., szczególnie jeśli weźmie się pod uwagę, iż aktualnie brak jest uczniów w tej placówce, a także budzące wątpliwości ustalenia organów w zakresie prognozy.
Zdaniem Sądu, negatywna opinia organów obu instancji w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, o charakterze celowościowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest dostatecznego uzasadnienia prawnego oraz wskazania, z jakimi konkretnymi normami prawnymi kolidują zamierzenia organu samorządowego co do likwidacji placówki.
Podkreślić należy, że organy nie posiadają uprawnień do oceny racjonalności działania jednostek samorządu terytorialnego - ich kompetencje w zakresie nadzoru zostały ograniczone przez ustawodawcę do badania zgodności z prawem, czyli realizacji ustawowych obowiązków.
Ingerencja nadzorcza w samodzielność gminy, zagwarantowana w art. 2 ust. 1 u.s.g., wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych lub podjętych działań. Przyjęte przez judykaturę stanowisko jednoznacznie wskazuje, iż wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że działające w sprawie organy dokonały błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 89 ust. 1 p.o. Ponadto w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Sformułowane przez organ odwoławczy rozważania nie zostały poparte argumentacją mającą odzwierciedlenie w normach prawnych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie
z uwzględnieniem zasad postępowania, podejmując działania wynikające
z przyznanych mu kompetencji oraz wydać wyczerpująco umotywowaną opinię
w sprawie likwidacji szkoły.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku,
w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.