II SA/Wa 3942/21

II SA/Wa 3942/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 2456/22 - Wyrok NSA z 2024-06-18
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90 ust. 1 pkt 2 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 18 ust. 2 pkt 14a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 85
art. 96 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu w sprawie przyznawania stypendium 1. stwierdza nieważność § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyłącza możliwość przyznania stypendium studentom innych studiów niż dziennych stacjonarnych; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rada Miejska [...] w dniu [...] października 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu oraz wzoru wniosku przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy [...] dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", art. 90t ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U.2020 r. poz. 1327), dalej "u.s.o." oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85, poz. 374, poz. 875, poz. 1086).
Wydanie zaskarżonego aktu zostało poprzedzone uchwaleniem w dniu [...] sierpnia 2020 r. Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci
i Młodzieży Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...]) w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.
Pismem z dnia [...] października 2021 r. Prokurator Okręgowy w [...], dalej: "Prokurator", "wnoszący skargę", skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu oraz wzoru wniosku przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy [...] dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności
w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w zw. z art. 7 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), dalej: "Konstytucja RP", poprzez ograniczenie w § 6 regulaminu kręgu uprawnionych do uzyskania stypendium tylko do uczniów klas od IV do VIII szkół podstawowych oraz do uczniów szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych, podczas gdy w przepisach brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium za wysokie wyniki w nauce uczniów klas I-III szkół podstawowych, wskutek czego doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, a więc naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania podmiotów równych
i podobnych. Zdaniem Prokuratora, w tym wypadku nie ma podstaw do różnego traktowania podmiotów posiadających te same cechy wspólne, umożliwiające sklasyfikowanie ich jako jednolitą grupę podmiotów. Zróżnicowanie wynikające z faktu uczęszczania do konkretnej klasy szkoły podstawowej nie powinno oddziaływać na uprawnienia danego ucznia. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo WSA w Olsztynie, na gruncie tożsamego stanu faktycznego, w wyroku z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt: II SA/Ol 210/21 (LEX nr 3196417), wskazał, że brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się
o stypendium uczniów z klas I - III, jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, co pociąga za sobą ewidentne naruszenie art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa;
2. art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 regulaminu obowiązku złożenia wniosku o stypendium na wzorze wniosku, który stanowi załącznik do regulaminu, podczas gdy z delegacji ustawowej nie wynika takie uprawnienie dla organu stanowiącego, co jednocześnie stanowi dodatkowy wymóg ubiegania się
o przyznanie stypendium, nieprzewidziany ustawą. Ponieważ normy z przepisu art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. nie upoważniają Rady do wprowadzenia tego typu różnicowania, przedmiotowy wymóg stanowi, nie mające podstawy w przepisach ustawowych, ograniczenie w dostępie do pomocy z programu stypendialnego;
3. art. 90t ust. 4 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 4 regulaminu, że stypendium przyznawane jest w wysokości maksymalnie 2.000 złotych, a więc wskazanie wysokości stypendium w sposób nieprecyzyjny i spowodowanie scedowania kompetencji do ostatecznego określenia wysokości stypendium na organ wykonawczy gminy. Prokurator zwrócił uwagę, że poprzez tzw. "widełkowe" określenie w treści uchwały wysokości stypendium, jakie mogło zostać przyznane w indywidualnej sprawie - z pozostawieniem organowi wykonawczemu decyzji co do ostatecznego określenia wysokości tego typu pomocy
w danej sprawie - stanowiło niedopuszczalne scedowanie kompetencji na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - o czym wprost stanowi § 12 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym stypendia przyznaje Burmistrz Miasta i Gminy [...], po zapoznaniu się z protokołem posiedzenia Komisji Stypendialnej. Kompetencja do ustanowienia wysokości stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i nie można jej delegować na żaden inny podmiot. To Rada, jak wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o., określa formy i zakres pomocy, a zatem to Rada ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jej zakres, pod pojęciem którego mieści się wysokość pomocy pieniężnej (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 273/21, LEX nr 3191030.). Uregulowania w takim kształcie nie dość, że są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami ustawy, to również stanowią istotne naruszenie prawa (tak np. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 298/21, LEX nr 3175886);
4. art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz. U.
z 2020 r., poz.1133), poprzez ustanowienie w § 1 uchwały oraz w § 2 pkt. 2 regulaminu możliwości przyznawania stypendiów Burmistrza Miasta i Gminy [...] za szczególne osiągnięcia sportowe, podczas gdy uchwała rady miejskiej podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa
o sporcie;
5. art. 7b ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 194), poprzez ustanowienie w § 1 uchwały oraz w § 2 pkt. 3 regulaminu możliwości przyznawania stypendiów Burmistrza Miasta i Gminy [...] za szczególne osiągnięcia artystyczne, podczas gdy uchwała rady miejskiej podejmowana na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy u.s.o. nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Prokurator, uzasadniając zarzuty sformułowane w pkt 4 i 5 skargi, wskazał. że Rada, ustanawiając stypendium za szczególne osiągnięcia w sporcie oraz działalności artystycznej, nieprawidłowo wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o.,
a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z innych ustaw, tj. ustawy o sporcie oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W takiej sytuacji, jeżeli wolą Rady było przyznanie stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe bądź artystyczne, to organ ten winien podjąć uchwały - odpowiednio - na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie albo art. 7b ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach jest bowiem niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 4 u.s.o. Wskazuje się, że
w tego typu przypadkach przepisy ustaw szczególnych będą miały pierwszeństwo przed normą zawartą w art. 90t ust. 4 u.s.o. - jako normą Iex generali, która to dotyczy zasadniczo wszelkich stypendiów dla uzdolnionych uczniów (por. wyrok WSA
w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 273/21, LEX nr 3191030). Dochodzi więc w tym przypadku do wydania przez Radę uchwały w sposób wykraczający poza delegację ustawową. Nie sposób jednocześnie przyjmować, że samo istnienie w systemie prawnym przepisów szczególnych, które mogłyby (i powinny) stanowić podstawę do podjęcia tego typu uchwał, może konwalidować błędy popełnione
w związku z wyraźnym wydaniem uchwały na całkowicie innej podstawie normatywnej, tj. opartej o przepis art. 90t ust. 4 u.s.o;
6. art. 96 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, poprzez ograniczenie w § 7 regulaminu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne do studentów studiów dziennych stacjonarnych, wskutek czego doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, a więc naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania podmiotów równych
i podobnych. Prokurator podniósł, że ustawodawca przyznał w art. 96 ustawy Prawo
o szkolnictwie wyższym i nauce kompetencję do określania rodzaju stypendium dla studentów, kryteriów jego przyznawania, maksymalnej wysokości oraz warunków wypłacania stypendiów organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, czyli Radzie gminy (Radzie miejskiej), Radzie powiatu oraz sejmikowi województwa (tak w: A. Mrozowska [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red.
J. Woźnicki, Warszawa 2019, art. 96.). Jednocześnie wskazuje się, że podejmowane na podstawie ww. przepisu uchwały właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą ograniczać prawa studentów do ubiegania się
o stypendia poprzez ograniczenie potencjalnych adresatów do konkretnej uczelni bądź grupy uczelni, a nadto, że adresatem świadczeń winni być zawsze wszyscy studenci mieszkający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc członkowie określonej wspólnoty samorządowej - w związku z tym jedynym ograniczeniem, które może wynikać z omawianej regulacji, jest odwołanie się do wymogu legitymowania się stałym zamieszkiwaniem na obszarze danego terytorium (tak w: A. Mrozowska [w:] Prawo..., ibidem). W § 7 regulaminu znalazło się natomiast niedopuszczalne ograniczenie zakresu podmiotowego uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne jedynie do studentów studiów dziennych stacjonarnych, zamieszkałych na terenie gminy [...]. Oznacza to, że również w tym przypadku doszło do, niemającego pokrycia w ustawie, różnicowania w dostępie do świadczeń poprzez kryterium rodzaju studiów, na jakie uczęszcza potencjalny beneficjent.
Zdaniem Prokuratora, stwierdzone naruszenia prawa w ww. przepisach zaskarżonej uchwały i regulaminu przesądzają o wadliwości całej uchwały. Kwestionowane uregulowania odnoszą się do szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Mają przy tym obligatoryjny charakter w stosunku do treści uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie wadliwych regulacji uchwały byłoby więc niemożliwe, a nadto wypaczałoby wolę organu stanowiącego. Przepis art. 90t ust. 4 ustawy jest normą o charakterze iuris cogentis i zawiera jednocześnie upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.
Z uwagi na to, przepisy tego aktu prawnego powinny być sformułowane w taki sposób, aby kompleksowo wypełniały zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień.
Gmina [...] w odpowiedzi na skargę stwierdziła, że skarga jest
w całości nieuzasadniona i wniosła o jej oddalenie, a odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazała:
Ad. 1)
Wbrew stanowisku Prokuratora, ograniczenie w regulaminie przyznawania stypendium za wyniki w nauce dla uczniów klas IV -VIII szkół podstawowych, nie stanowi naruszenia art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g.
Ocenianie w klasach I -III polega na gromadzeniu informacji o zachowaniu
i osiągnięciach edukacyjnych ucznia, jak również na sprawdzaniu postępów w nauce, adekwatnych do poziomu dziecka. Ocena opisowa spełnia trzy podstawowe funkcje: diagnostyczną, informacyjną, korekcyjną i motywacyjną. Dwa razy w ciągu roku nauczyciel sporządza pełną ocenę opisową - śródroczną i roczną. Skoro zgodnie
z brzmieniem § 8 regulaminu stypendium za wyniki w nauce, o którym mowa w § 2 pkt 1, może być przyznane uczniowi, który spełnia, co najmniej jedno z poniższych kryteriów, tj. jest laureatem lub uczestnikiem finału międzynarodowej lub krajowej olimpiady przedmiotowej albo ogólnopolskiego konkursu wiedzy organizowanego pod patronatem Ministra Edukacji Narodowej, jest laureatem albo uczestnikiem finału wojewódzkiej olimpiady przedmiotowej lub wojewódzkiego konkursu wiedzy organizowanego pod patronatem [...] Kuratorium Oświaty bądź uzyskał
w wyniku klasyfikacji rocznej, a w przypadku absolwentów końcowej, średnią ocen
z obowiązkowych zajęć edukacyjnych 5,60 dla klas IV -VI szkoły podstawowej, średnią 5,30 dla klas VII - VIII szkoły podstawowej i średnią 5,00 dla szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej. W odniesieniu do klas I-III, kiedy system oceniania ma charakter opisowy, stosowanie kryterium średniej ocen dla przyznania stypendium nie może mieć miejsca. Właśnie opisowy system oceniania w klasach I - III służyć ma przygotowaniu młodszych uczniów do stosowania kryterium ocen w starszych klasach. W opinii organu, nie określono zasad przyznania stypendium dla klas I-III właśnie z uwagi na opisowy system oceniania uczniów. Prokurator zaś nie określił w skardze jak należałoby opisać zasady przyznawania stypendiów dla uczniów klas I - III skoro system oceniania ma charakter opisowy. Skoro w przypadku klas I - III nie występuje średnia ocen, lecz ocena opisowa, nie sposób w związku z tym stworzyć odpowiednich i mierzalnych kryteriów dla uczniów w tak młodym wieku.
Ad. 2)
Gmina nie zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, o naruszeniu przepisu art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 regulaminu obowiązku złożenia wniosku
o stypendium na wzorze wniosku, stanowiącym załącznik do regulaminu.
Gmina zwróciła uwagę, że w § 11 ust. 2 regulaminu wprowadza się możliwość, a nie obowiązek składania wniosku o stypendium według wzoru określonego w załączniku nr 1 do regulaminu. Celem wprowadzenia tego wzoru było ułatwienie dla składających podania o stypendium, a nie stworzenie obligatoryjnego wymogu formalnoprawnego przyznania stypendium. W żadnym przepisie regulaminu nie mówi się, że jest to obowiązek i wymóg formalnoprawny. Ponadto w § 11 ust. 5 regulaminu przewiduje się wyraźnie jakie wnioski pozostawia się bez rozpoznania i nie ma tam określonego złożenia podania nie według wzoru. Jedynie wnioski złożone po terminie określonym
w § 11 ust. 4 pozostawia się bez rozpoznania. Zapis art. 90t ust. 4 pkt. 2 u.s.o. stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, nie stoi w sprzeczności
z możliwością wprowadzenia w uchwale rady i regulaminie przyznawania stypendiów, możliwości składania podania o przyznanie stypendium na wzorze wniosku.
Ad. 3)
Gmina nie zgodziła się z Prokuratorem, że tzw. "widełkowe" określenie w uchwale wysokości stypendium stanowi niedopuszczalne scedowanie kompetencji na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zaś kompetencja do ustanowienie wysokości stypendium przysługuje wyłącznie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i nie można jej cedować na organ wykonawczy gminy (art. 90t ust. 4 u.s.o.).
Zgodnie z brzmieniem art. 90t ust. 4 u.s.o. to rada określa formy i zakres pomocy
w postaci stypendium za wyniki w nauce. W § 4 regulaminu mowa jest jedynie, że wysokość stypendium musi być równa dla wszystkich uczniów, którym zostało przyznane za dany rok szkolny, a jego wysokość dla każdego ucznia nie może przekroczyć maksymalnej kwoty 2.000 zł. W § 3 regulaminu zaś określa się, że wysokość stypendium uzależniona jest od ilości środków finansowych przeznaczonych na stypendia w uchwale budżetowej Rady Miejskiej w [...] na dany rok oraz liczby uczniów spełniających warunki przyznania stypendium. Z zapisów tych wynika, że to Rada Miejska (organ stanowiący gminy), a nie Burmistrz (organ wykonawczy gminy) określa wysokość stypendium na dany rok. Wysokość ta ulega zmianie każdego roku, gdyż uzależniona jest i być musi od ilości środków w budżecie gminy na dany rok
i ilości uczniów ubiegających się o stypendia. Nie sposób jest tej wysokości określić
w sposób z góry zaplanowany na wiele lat i sztywny. Stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych, skoro gmina operuje w ramach uchwalanego przez Radę Miejską corocznie budżetu. Określenie w regulaminie maksymalnej wysokości stypendium na ucznia nie oznacza scedowania kompetencji do określania jego wysokości na organ wykonawczy gminy. W związku z powyższym zarzuty Prokuratora w tym zakresie są bezpodstawne. Prokurator, podnosząc zarzut naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o., odnosi się jedynie do treści 4 regulaminu i § 12 regulaminu, pomijając całkowicie treść i brzmienie § 3 regulaminu. To Rada Gminy w corocznej uchwale budżetowej, a nie Burmistrz, określa wysokość stypendium naukowego na dany rok przysługującego danemu uczniowi. Ponadto w § 12 regulaminu mowa jest wyraźnie, że Burmistrz przyznaje stypendia naukowe, a nie ustala ich wysokość na dany rok szkolny. Wysokość ta ustalana jest w uchwale budżetowej przez Radę Miejską. Zgodnie z § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r.
w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Uczniów, wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, o którym mowa w § 1 określa corocznie Rada Miejska [...] w uchwale budżetowej.
Ponadto, zgodnie art. 96 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym
i nauce, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania przedmiotowej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w przypadku stypendiów dla studentów, określa właśnie maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student. Określenie w uchwale stypendialnej maksymalnej kwoty stypendium przewidziane zostało więc co najmniej w odniesieniu do studentów w ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce.
Ad. 4, 5)
Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem, że Rada, ustanawiając stypendium za szczególne osiągnięcia w sporcie oraz działalności artystycznej, nieprawidłowo wykroczyła poza delegację z art. 90t ust. 4 u.s.o., a jednocześnie wkroczyła w materię wynikającą z innych ustaw. Zarówno art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy
o sporcie, jak i art. 7b ust.3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przewidują szczególne stypendia sportowe, a także szczególne stypendia dla osób zajmujących się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Jest to inny rodzaj stypendium, niż przewidziane w art. 90t ust.
1 pkt 2 u.s.o. stypendia związane ze wspieraniem edukacji uzdolnionych dzieci
i młodzieży. Przepis art. 90t ust. 4 u.s.o. przewiduje uchwalanie przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów dla uzdolnionych uczniów, co nie wyklucza uchwalenia zasad przyznawania stypendiów za szczególne osiągnięcia sportowe
i artystyczne. Jak stanowi § 9 regulaminu stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne, może być przyznane uczniowi oraz studentowi, który jest laureatem lub zdobywcą I, II, III miejsca międzynarodowego lub ogólnopolskiego konkursu artystycznego pod patronatem Ministerstwa Kultury lub państwowych podmiotów kultury o zasięgu ogólnopolskim oraz oficjalnych międzynarodowych instytucji kultury, a także który jest laureatem lub zdobywcą I, II lub III miejsca wojewódzkiego konkursu artystycznego pod patronatem państwowych lub samorządowych podmiotów kultury
o zasięgu wojewódzkim. Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że stypendia te są powiązane z wynikami naukowymi w zakresie osiągnięć artystycznych. Jest to inny rodzaj stypendiów, niż te przewidziane w art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie zaś z § 10 regulaminu, stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe może być przyznane uczniowi i studentowi, który jest zdobywcą I, II lub III miejsca w mistrzostwach Polski, Europy, świata, organizowanych pod patronatem Polskiego Związku Sportowego lub innych oficjalnych międzynarodowych związków sportowych lub jest zdobywcą I, II lub III miejsca mistrzostw organizowanych pod patronatem państwowych lub samorządowych podmiotów o zasięgu wojewódzkim lub jest powołany do kadry narodowej lub wojewódzkiej. Stypendia te są powiązane z osiągnięciami sportowymi i są to innego rodzaju stypendia, niż te przewidziane w art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie. Zgodnie z brzmieniem art. 90t ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy
i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Ad. 6)
Gmina nie podzieliła również poglądu Prokuratora, że w § 7 regulaminu wskazuje się krąg osób uprawionych do uzyskania stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe i stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa. Zdaniem Gminy, zapis § 7 regulaminu nie ogranicza osób ubiegających się o stypendia tylko do konkretnej uczelni bądź grupy uczelni. Adresatem tej normy są wszyscy studenci mieszkający na obszarze gminy. Określenie ich kręgu tylko do studentów dziennych studiów stacjonarnych nie narusza, wbrew opinii skarżącego, zasady równości wobec prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W ocenie Sądu, Prokurator Okręgowy w [...], dalej "Prokurator" "wnoszący skargę", trafnie zarzucił istotne naruszenie prawa § 7 załącznika do uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu oraz wzoru wniosku przyznawania stypendium Burmistrza Miasta
i Gminy [...] dla uczniów/studentów szczególnie uzdolnionych w zakresie
w jakim wyłącza możliwość przyznania stypendium studentom innych studiów niż dziennych stacjonarnych. Za niezasadną natomiast Sąd uznał skargę w pozostałym zakresie.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja RP stanowi zatem, że akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie.
W sprawie jest bezsporne, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy, podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Jak już wyżej wskazano, za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia prawa, tj. art. 96 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, poprzez ograniczenie
w § 7 regulaminu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne do studentów studiów dziennych stacjonarnych, wskutek czego doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, a więc naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych. Prokurator słusznie podniósł, że podejmowane na podstawie art. 96 ustawy Prawo o szkodnictwie wyższym i nauce uchwały właściwych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie mogą ograniczać prawa studentów do ubiegania się o stypendia poprzez ograniczenie potencjalnych adresatów do konkretnej uczelni bądź grupy uczelni, a nadto, że adresatem świadczeń winni być zawsze wszyscy studenci mieszkający na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc członkowie określonej wspólnoty samorządowej - w związku z tym jedynym ograniczeniem, które może wynikać
z omawianej regulacji, jest odwołanie się do wymogu legitymowania się stałym zamieszkiwaniem na obszarze danego terytorium (tak w: A. Mrozowska [w:] Prawo..., ibidem).
W § 7 regulaminu znalazło się niedopuszczalne ograniczenie zakresu podmiotowego uprawnionych do uzyskania stypendiów dla studentów za szczególne osiągnięcia sportowe i artystyczne jedynie do studentów studiów dziennych stacjonarnych, zamieszkałych na terenie gminy [...]. Tym samym doszło do bezpodstawnego różnicowania w dostępie do świadczeń poprzez kryterium rodzaju studiów, na jakie uczęszcza potencjalny beneficjent.
Sąd za nieuzasadnione uznał natomiast pozostałe podniesione w skardze zarzuty w szczególności zarzut naruszenia:
1. art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w zw. z art. 7 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie w § 6 regulaminu kręgu uprawnionych do uzyskania stypendium tylko do uczniów klas od IV do VIII szkół podstawowych oraz do uczniów szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych.
Rada dała możliwość w § 2 regulaminu przyznawania stypendiów trojakiego rodzaju:
- pkt 1 – stypendium za wyniki w nauce,
- pkt 2 - stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe,
- pkt 3 stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne.
W tym kontekście skoro w ww. przepisie regulaminu wskazano - stosownie do art. 90t ust. 4 in fine u.s.o. - 3 grupy osób uprawnionych do pomocy w postaci stypendium, które obejmują zarówno uczniów klas od IV do VIII szkół podstawowych oraz uczniów szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych, a także uczniów klas I-III szkół podstawowych, to wskazanie w § 6 na "grupę uczniów, którym przysługuje stypendium za wyniki w nauce", w postaci uczniów od klasy IV do klasy VIII i szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych nie powoduje niedopuszczalnego zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium, a więc naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania podmiotów równych i podobnych.
Zdaniem Sądu, przepis § 6 ww. regulaminu nie narusza więc - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze - konstytucyjnej zasady równości, czy art. 90t ust. 4 u.s.o.
w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Organ stanowiący gminy, wskazując "grupę uczniów, którym przysługuje stypendium za wyniki w nauce", w postaci uczniów od klasy IV do klasy VIII i szkół ponadpodstawowych lub ponadgimnazjalnych, prawidłowo zastosował art. 90t ust. 4 in fine u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.
Skoro bowiem ustawodawca w art. 90t ust. 4 in fine u.s.o. umożliwia organowi stanowiącemu gminy uwzględnić w uchwale, określającej program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, "grupy osób uprawnione do pomocy", to nie można skutecznie czynić zarzutu naruszenia ww. przepisu przez to, że skorzystała z uprawnień prawem przewidzianych.
Argumentacja Prokuratora zmierza natomiast do konstatacji – wbrew wyraźnej treści art. 90t ust. 4 u.s.o. - że w przypadku jakichkolwiek świadczeń, także fakultatywnych, których Rada Gminy przyznawać nie musi, powinny one przysługiwać
w zasadzie każdemu i Rada Gminy nie ma przestrzeni do samodzielnego określenia, kto będzie kwalifikował się do otrzymania świadczenia, a kto nie. Stanowiłoby to zaprzeczenie zarówno zasady samodzielności gminy, o której mowa w art. 2 ust. 3 i art. 45 ust. 1 u.s.g., czego zaakceptować nie sposób, jak również oznaczałoby zawężającą wykładnię art. 90t ust. 4 u.s.o., w którym przewidziano możliwość wskazania przez radę gminy "grupy osób uprawnionych do pomocy".
2. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora odnośnie naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 2 regulaminu obowiązku złożenia wniosku
o stypendium na wzorze wniosku, stanowiącym załącznik do regulaminu.
W ocenie Sądu, co do zasady nie ma przeszkód do ustalenia wzoru wniosku, na którym można ubiegać się o pomoc. Niewątpliwie należy zgodzić się z Prokuratorem, że uzależnienie możliwości ubiegania się o pomoc od faktu złożenia wniosku na ściśle określonym formularzu (prawidłowo nadto wypełnionym) jest niedopuszczalne na gruncie art. 90t ust. 4 u.s.o. Jednakże, w ramach kompetencji Rady do określenia "szczegółowych warunków" udzielania stypendiów, pozostaje jednak możliwość ustanowienia technicznego wzoru wniosku stypendialnego w ramach standaryzowania procedury składania wniosku.
Zdaniem Sądu, zapis § 11 nie blokuje możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium poprzez zawnioskowanie w innej formie niż na ustalonym wzorze
i prawidłowo wypełnionym. Wprowadzony do stosowania w załączniku nr 1 do regulaminu wzór wniosku stypendialnego ma charakter techniczny umożliwiający standaryzowanie procedury przyznawania stypendium.
3. Sąd nie podzielił ponadto zarzutu art. 90t ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 4 regulaminu, że stypendium przyznawane jest w wysokości maksymalnie 2.000 złotych, a więc wskazanie wysokości stypendium w sposób nieprecyzyjny i spowodowanie scedowania kompetencji do ostatecznego określenia wysokości stypendium na organ wykonawczy gminy.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Prokuratora, brak precyzyjnego określenia wysokości stypendium w ww. przepisie regulaminu jest zgodny z art. 90t ust. 4 u.s.o., gdyż to Rada Gminy określa formy i zakres pomocy, tym samym ustala, czy będzie to pomoc pieniężna, czy rzeczowa oraz jaki będzie jej zakres. Określenie kwotowe wysokości stypendium, przez wskazanie, że nie może ono przekroczyć 2.000 zł za dany rok mieści się w ustawowym określeniu "zakresu pomocy", o którym mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. W przepisie tym ustawodawca nie wprowadził obowiązku określenia przez radę gminy "kwoty pomocy finansowej", a tylko "zakres" tej pomocy. Określenie zakresu pomocy finansowej poprzez użycie sformułowania "nie może przekraczać maksymalnej kwoty (...)" jest zatem w pełni prawidłowe. Warto ponadto podkreślić, że to wójt (burmistrz), stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g., wykonuje uchwały rady gminy, zaś na mocy art. 30 ust. 2 do zadań wójta (burmistrza) należy w szczególności: określanie sposobu wykonywania uchwał (pkt 2); gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3)
i wykonywanie budżetu (pkt 4).
Wykonywanie przez wójta (burmistrza) uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego, wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Z art. 60 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika ponadto, że dokonywanie wydatków budżetowych należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza), podobnie jak zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy (art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Tym samym rozwiązania przyjęte przez Radę w § 4 ww. regulaminu jest prawidłowe w świetle ww. przepisów u.s.g. i mieści się w dyspozycji art. 90t ust. 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g.
4-5. Za nieuzasadnione Sąd uznał też zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie poprzez zapis § 2 pkt 2 regulaminu oraz art. 7b ust. 3 ustawy
o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez zapis § 2 pkt 3 regulaminu.
Zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu oraz wzoru wniosku przyznawania stypendium Burmistrza Miasta i Gminy [...] podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. i art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. Ostatni z powołanych przepisów, stanowi podstawę do tworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego programu m.in. wspierającego edukację uzdolnionych dzieci i młodzieży. Rada Miejska [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. uchwałą nr [...] uchwaliła Lokalny Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży Miasta i Gminy [...]. W Programie tym przewidziano przyznawanie stypendiów motywacyjnych dla uczniów w formie pieniężnej. W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
Przepis art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie przewidujący stypendia za osiągnięte wyniki sportowe, na który powołano się w skardze, stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w tym przepisie.
Również przepis art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków
i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1 i ich wysokości. Podkreślenia przy tym wymaga, że w regulaminie nie mamy do czynienia z przyznawaniem stypendium osobom zajmującym się twórczością artystyczną realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, ale stypendiami dla uczniów biorących udział w konkursach, turniejach i olimpiadach przeznaczonych dla uczniów.
Ustalenie w regulaminie możliwości przyznawania uczniom i studentom stypendium za szczególne osiągnięcia sportowe, jak też za szczególne osiągnięcia artystyczne nie narusza zatem art. 90t ust. 4 u.s.o. i mieści się we wspieraniu edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.
Stwierdzenie nieważności wskazanego w wyroku § 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wyłącza możliwość przyznania stypendium studentom innych studiów niż dziennych stacjonarnych, nie daje podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc całej uchwały wraz z całym załącznikiem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), orzekł jak
w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.