II SA/Wa 3896/21

II SA/Wa 3896/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 68 i 69
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 6 ust. 1 lit. c i e
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2022 r. sprawy ze skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargi
Uzasadnienie
L. P. w dniu 10 lutego 2021 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ze skargą na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Skarżący zarzucił, że ZGKiM w [...] udostępnił bez podstawy prawnej Burmistrzowi Miasta [...] jego i innych pracowników dane osobowe w zakresie uzyskanego wynagrodzenia, natomiast Burmistrz Miasta [...] bezpodstawne pozyskał i przetwarzał te dane.
W pismach z 12 maja 2021 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, na podstawie art. 58 ust. 1 lit. a i e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4,03.2021, str. 35, dalej jako rozporządzenie RODO), zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] oraz Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] o złożenie wyjaśnień i dostarczenie informacji w sprawie skargi L. P. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych.
W piśmie z 24 maja 2021 r. Burmistrz Miasta [...] odwołał się do art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 44, art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634) i wyjaśnił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] jest gminną jednostką budżetową, pokrywającą swoje wydatki bezpośrednio z budżetu j.s.t., której podstawą gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków (obejmujący m. in. wydatki na wynagrodzenia pracowników Zakładu), zwany planem finansowym, zatwierdzany corocznie przez Burmistrza Miasta.
Burmistrz wyjaśnił, że przedłożony do zaakceptowania projekt planu finansowego w zakresie dochodów budżetowych i wydatków budżetowych Zakładu na 2020 r. przewidywał w porównaniu z 2019 r. drastyczny wzrost wydatków na wynagrodzenia i nie został przez niego zaakceptowany (organ zatwierdził plan finansowy na 2020 r. na poziomie obowiązującym w 2019 r.). W trakcie 2020 r. ZGKiM zwrócił się do organu gminy o dokonanie zmiany (zwiększenie) wynagrodzeń pracowników (do poziomu o który wnioskował w projekcie planu finansowego na 2020 r.). ZGKiM nie uzasadnił tej korekty. W związku z tym, w celu ustalenia, czy zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami jest zwiększenie budżetu Zakładu w zakresie wynagrodzeń pracowników w trakcie roku budżetowego, w dniu 31 sierpnia 2020 r. zwrócił się do ZGMiK w [...] o sporządzenie informacji zbiorczej o wynagrodzeniach należnych na konkretnych stanowiskach (za styczeń 2020 r. oraz za czerwiec 2020 r.) i ilości etatów na tych stanowiskach, z wyszczególnieniem stałych i zmiennych składników wynagrodzenia (stałe składniki: wynagrodzenie zasadnicze, procent dodatku za wieloletnią pracę, kwota dodatku za wieloletnią pracę, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny; zmienne składniki wynagrodzenia: premia, dodatki za pracę w porze nocnej, II zmianę, godziny nadliczbowe wynagrodzenie brutto) wraz z informacją o liczbie przepracowanych dni i przyczynie nieobecności. Burmistrz dodał, że w oparciu o przedłożone dokumenty Rada Miasta [...] uchwaliła zwiększenie budżetu Zakładu na wynagrodzenia w trakcie roku budżetowego o 376 tysięcy zł.
Burmistrz Miasta [...] podkreślił, że wynagrodzenia pracowników Zakładu są finansowane ze środków publicznych i w tym zakresie organy ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz że zmiana budżetu w trakcie roku budżetowego wymaga, tak jak projekt planu na dany rok, uchwalenia przez Radę Miasta, a zatem zwiększenie wydatków podlega szczególnemu nadzorowi i kontroli. Burmistrz podniósł, że mienie będące w posiadaniu gminnych jednostek organizacyjnych jest mieniem gminnym i to Gmina ponosi za nie odpowiedzialność. Sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników w podległej jednostce organizacyjnej podlega jego kontroli zarządczej, o której mowa w art. 68 ustawy o finansach publicznych, na podstawie art. 69 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Burmistrz odwołał się ponadto do art. 33 ust. 5 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559).
Burmistrz Miasta [...] w wyjaśnieniach udzielonych Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych podkreślił, że nie wnioskował (i nie uzyskał) o informacje o wynagrodzeniu konkretnego pracownika (określonego z imienia i nazwiska), lecz o zbiorcze zestawienie wynagrodzeń pracowników ZGKiM na określonych stanowiskach. Zbiorcza informacja o wynagrodzeniach pracowników ZGKiM nie pozwala na zidentyfikowanie poszczególnych pracowników, a więc nie można jej traktować jako dane osobowe.
Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że L. P. był zatrudniony w ZGKiM w [...] na stanowisku Kierownika Działu Rekreacyjno-Sportowego oraz był Kierownikiem Oczyszczalni Ścieków w [...] i że zajmował jedyne stanowisko kierownicze w ZGKiM (oprócz Kierownika Zakładu). Zdaniem Burmistrza, można w związku z tym "ewentualnie założyć", że możliwa była jego identyfikacja. W przekonaniu Burmistrza, nawet i w tym przypadku, gdy mamy do czynienia z danymi osobowymi, uzasadnione jest udostępnienie tej informacji jednostce nadrzędnej na podstawie przywołanych przepisów w celu realizacji zadań publicznych i w interesie publicznym. Burmistrz Miasta [...] stwierdził ponadto, że informacja o wysokości wynagrodzenia Kierownika Oczyszczalni Ścieków i Kierownika Działu Rekreacyjno-Sportowego jednostki budżetowej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm.) i nie ma do niej zastosowania art. 5 ust. 2 tej ustawy.
Burmistrz Miasta [...] dodał, że po dokonaniu analizy list wynagrodzeń w celu wprowadzenia stosownych zmian do budżetu, skarbnik Miasta [...] dokonał zniszczenia tego dokumentu w niszczarce. Podniósł, że trwale usunięto wersję elektroniczną list przesłaną e-mailowo oraz że L. P. nie zwracał się do niego z wnioskiem o usunięcie jego danych osobowych.
W konkluzji Burmistrz stwierdził, że Miasto [...] miało prawo przetwarzać informacje o wynagrodzeniu skarżącego w celu realizowania swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników zgodnie z zasadami gospodarności, a także celem dokonania korekty w zatwierdzonym planie finansowym, w oparciu o art. 11 ust. 1, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247 i art. 272 i nast. ustawy o finansach publicznych oraz art. 33 ust. 5, art. 47 ust. 1 i art. 49 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 lit c, e i f rozporządzenia RODO.
Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w wyjaśnieniach udzielonych Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych w piśmie z 21 maja 2021 r. podniósł m. in., że uprawnienie Burmistrza Miasta do żądania informacji w zakresie wynagrodzenia pracowników podległej jednostki organizacyjnej wynika ze sprawowanej przez organ wykonawczy kontroli zarządczej na podstawie art. 68 w związku z art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Organ wykonawczy (Burmistrz Miasta [...]) odpowiada za wykonywanie budżetu gminy i w związku z tym stosuje instrumenty pozwalające mu na kontrolę i realny wpływ na wykonywanie budżetu gminy przez podległe jednostki organizacyjne. Wnioskowane przez Burmistrza Miasta [...] informacje dotyczące pracowników, w tym skarżącego, zostały udostępnione na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] września 2011 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r, poz. 735 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 58 ust. 2 lit. b i lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4,03.2021, str. 35):
- udzielił ZGKiM w [...] upomnienia za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a RODO poprzez udostępnienie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w miesiącach luty i lipiec 2020 r., na rzecz Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej (pkt 1 decyzji);
- udzielił Burmistrzowi Miasta [...] upomnienia za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a RODO poprzez przetwarzanie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w miesiącach luty i lipiec 2020 r., pozyskanych za pośrednictwem zbiorczych tabel przesłanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] , bez podstawy prawnej (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych przytoczył definicję danych osobowych zawartą w art. 4 ust. 1 RODO i podał, że przepisem uprawniającym administratorów danych do przetwarzania danych osób fizycznych jest art. 6 ust. 1 RODO, zgodnie z którym, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Katalog przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1 RODO jest zamknięty. Organ administracji dodał, że art. 5 ust. 1 lit. f RODO nakłada na administratora danych osobowych obowiązek przetwarzania danych osobowych w sposób zapewniający odpowiednie bezpieczeństwo danych osobowych, w tym ochronę przed niedozwolonym lub niezgodnym z prawem przetwarzaniem oraz przypadkową utratą, zniszczeniem lub uszkodzeniem, za pomocą odpowiednich środków technicznych lub organizacyjnych.
Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że nie zaistniała żadna z podstaw legalizujących przetwarzanie danych osobowych skarżącego przez Zakład (udostępnienie danych Burmistrzowi Miasta [...]) oraz przez Burmistrza (przez ich pozyskanie i dalsze przetwarzanie), w zakresie informacji o elementach składowych jego wynagrodzenia oraz liczbie dni przepracowanych i powodzie nieobecności w pracy w pozostałym okresie. Wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta [...] oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, podstawy tej nie stanowi art. 68 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zarówno Burmistrz Miasta [...] jak i Zakład nie wykazały, aby do przeprowadzenia kontroli zarządczej oraz zwiększenia budżetu jednostki budżetowej niezbędne było przetwarzanie danych osobowych pracowników Zakładu (skarżącego)
Odnosząc się do wyjaśnień Burmistrza Miasta [...], że pozyskane przez ten podmiot informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, organ stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] nie pozyskiwał danych pracowników Zakładu, w tym skarżącego, w opisywanym trybie, dlatego też nie ocenia ewentualnej prawidłowości udostępnienia danych objętych przedmiotem niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Burmistrz Miasta [...] w piśmie z 14 października 2021 r. oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w piśmie z 15 października 2021 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (Burmistrz – w zakresie pkt 2, ZGKiM- w zakresie pkt 1).
Burmistrz Miasta [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Wa 3897/21) zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy a także przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego, Prezes UODO wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit e rozporządzenia RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247, art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Organ niezasadnie stwierdził, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych nie stanowią podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych.
Burmistrz odnosząc się do podstawy legalizującej przetwarzanie danych osobowych, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit c rozporządzenia, podniósł, że przetwarzanie danych osobowych L. P. było niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze, polegającego na tym, że ma obowiązek sprawować nadzór nad wykonywaniem budżetu gminy poprzez dokonywanie wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i podjąć kontrolę zarządczą w gminnej jednostce organizacyjnej w zakresie składników wynagrodzenia pracowników tej jednostki w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do zasadności zmiany w trakcie roku budżetowego w zatwierdzonym planie budżetowym wydatków na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w tej jednostce.
Burmistrz dodał, że w ramach procedury wykonywania budżetu i sprawowania nadzoru nad jego wykonaniem jest zobligowany do władczej ingerencji w sposób działania podmiotu nadzorowanego. Wiąże się to z odpowiedzialnością za wykonanie budżetu oraz nadzorem nad gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych, które obciążają organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. To zaś oznacza, że przetwarzanie informacji (danych) dotyczących wynagrodzenia pracownika gminnej jednostki organizacyjnej nastąpiło w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi i zadania realizowanego w interesie publicznym, polegających na wykonywaniu przez organ wykonawczy budżetu gminy i sprawowaniu nadzoru nad jego wykonaniem, na podstawie art 247 w zw. z art 254 pkt 3 u.f.p., a więc miało umocowanie w art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO.
Burmistrz zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób dowolny ocenił zebrany materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że nie wystąpiła żadna z przesłanek legalizujących przetwarzanie przez niego danych osobowych L. P. i nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem podstawy przetwarzania danych osobowych nie stanowi art. 6 ust. 1 lit. c (przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze) i lit. e (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) rozporządzenia RODO.
Skarżący podniósł, że złożenie przez ZGKiM w trakcie roku budżetowego wniosku o zmianę budżetu na wynagrodzenia pracowników bez uzasadnienia, spowodowały konieczność podjęcia przez niego kontroli zarządczej w celu sprawdzenia zasadności wydatkowania środków publicznych. Kierując się zasadą gospodarności i oszczędności przy wydatkowaniu środków publicznych, o której mowa w art. 44 u.f.p., nie może dokonać przesunięć budżetowych w zakresie wydatków bez ustalenia ich zasadności. Kontrola zarządcza wiązała się z koniecznością przetwarzania danych osobowych L. P.
Burmistrz zakwestionował stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie wykazał, że do przeprowadzenia kontroli zarządczej, polegającej na skontrolowaniu zgodności z prawem i zasadności zmian w budżecie gminy [...] w zakresie wzrostu wydatków na wynagrodzenie pracowników ZGKiM w trakcie zatwierdzonego roku budżetowego, niezbędne było przetwarzanie danych osobowych jedynego pracownika na stanowisku kierowniczym w zakresie jego składników wynagrodzenia, liczbie nieobecności i ich przyczynie w styczniu 2020 r. w porównaniu z czerwcem 2020 r. Burmistrz Miasta podkreślił, że szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjęcia kontroli zarządczej i niezbędności przetwarzania danych osobowych L. P. we wskazanym zakresie.
Skarżący podniósł ponadto, że Prezes UODO rozstrzygając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę treści sprawozdania z audytu wewnętrznego przeprowadzonego w ZGKiM w okresie od [...] października do [...] grudnia 2020 r. Audyt wykazał szereg nieprawidłowości w procedurach obowiązujących w ZGKiM, w szczególności w zakresie Regulaminów Pracy i Wynagradzania Pracowników ZGKiM. Audyt wykazał, że obowiązujący w ZGKiM Regulamin Pracy i Wynagrodzeń pracowników nie został dostosowany do zmiany Statutu ZGKiM z zakładu budżetowego na jednostkę budżetową. Jednocześnie stwierdzono obowiązywanie postanowień Regulaminu Wynagrodzeń niezgodnych z przepisami Kodeksu pracy i ustawy o pracownikach samorządowych. Organ nie wziął pod uwagę, że wyniki audytu potwierdzają, że Burmistrz Miasta na skutek uprzednich działań jednostki podległej miał uzasadnione podstawy do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie.
Burmistrz Miasta [...] w skardze do Sądu zarzucił również, że Prezes UODO dopuścił się naruszenia art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący podniósł, że organ wyznaczył stronie "zaledwie 7 dni" na zapoznanie się z materiałem dowodowym w jego siedzibie (w W.) i pomimo złożonego przez niego w dniu [...] lipca 2021 r. wniosku o udostępnienie akt sprawy, poprzez przesłanie skanów dokumentów drogą elektroniczną, odmówił ich udostępnienia w żądanej formie dopiero w dniu [...] września 2021 r. (postanowienie nr [...] ), zatem w tym samym dniu, w którym wydał zaskarżoną decyzję. W konsekwencji strona nie miała możliwości zapoznać się z aktami osobiście w siedzibie organu.
W konkluzji, Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że miał prawo przetwarzać informacje w zakresie wynagrodzenia L. P. w celu realizowania swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników zgodnie z prawem oraz zasadami gospodarności i oszczędności, a także celem dokonania korekty w zatwierdzonym planie finansowym na 2020 r. Powyższe realizuje w ramach wykonywania swoich zadań, a także w interesie publicznym, w związku z tym nie musi on uzyskać zgody osoby, której te dane dotyczą. W związku z tym Prezes UODO naruszył również art. 58 ust. 2 lit b i lit c rozporządzenia.
Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w skardze na pkt 1 decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2021 r. zarzucił organowi naruszenie art. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 lit a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit e RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1, 2, 3, art. 68 i nast., art. 247 oraz art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez niezasadne przyjęcie, że nie stanowią podstawy prawnej do udostępnienia przez ZGKiM Burmistrzowi Miasta [...] danych osobowych L. P.
Udostępnienie przez ZGKiM i przetwarzanie tych danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] jest niezbędne do wypełnienia obowiązków prawnych ciążących na administratorach (art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia). Obowiązkiem Burmistrza Miasta [...] jest sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem budżetu gminy poprzez dokonywanie wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo planowanego przeznaczenia, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a także podjęcie kontroli zarządczej w gminnej jednostce organizacyjnej w zakresie składników wynagrodzenia pracowników tej jednostki w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do zasadności zmiany w trakcie roku budżetowego w zatwierdzonym planie budżetowym wydatków na wynagrodzenia pracowników. ZGKiM natomiast ma obowiązek współpracować z organem kontrolnym podczas prowadzonej kontroli zarządczej, w szczególności udostępniać wszelkie dokumenty i informacje niezbędne do jej przeprowadzenia i osiągnięcia zamierzonych celów. Kierownik ZGKiM ma ponadto obowiązek wykonywać polecenia swojego zwierzchnika służbowego.
Odnośnie zaistnienia podstawy legalizującej przetwarzanie danych, o której mowa w art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia, skarżący podał, że udostępnienie przez ZGKiM i przetwarzanie danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] w zakresie wynagrodzenia pracownika gminnej jednostki organizacyjnej nastąpiło w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (Burmistrzowi Miasta [...]) i zadania realizowanego w interesie publicznym, polegających na wykonywaniu przez organ wykonawczy gminy i sprawowaniu nadzoru nad jego wykonaniem.
ZGKiM w [...] sformułował również w skardze do Sądu zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ich uzasadnieniu podniósł, że Prezes UODO w sposób dowolny ocenił zebrany materiał dowodowy, a w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nie zaistniała żadna z przesłanek legalizujących przetwarzanie przez ZGKiM danych osobowych L. P. ZGKiM podniósł, że w przypadku przetwarzania danych osobowych osób, które są pracownikami gminnej jednostki organizacyjnej kontrolowanej przez Burmistrza Miasta nie ma wątpliwości, że dane te muszą być udostępnione przez Kierownika jednostki organizacyjnej w ramach współpracy i wykonywania poleceń organu kontrolnego, jeśli przetwarzane tych danych przez organ wykonawczy gminy jest zasadne do przeprowadzenia danej kontroli zarządczej w jednostce. Również zakres pozyskiwanych w ramach kontroli danych musi być adekwatny do przedmiotu kontroli i służyć jedynie jej celom.
Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 19 września 2022 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), połączył sprawy ze skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] nie zasługują na uwzględnienie.
ZGKiM w [...] zwrócił się do organu gminy o dokonanie zmiany (zwiększenia) wynagrodzeń pracowników tej jednostki. W związku z tym, w celu ustalenia, czy zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami jest zwiększenie budżetu Zakładu w zakresie wynagrodzeń pracowników w trakcie roku budżetowego, Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do ZGMiK o sporządzenie informacji zbiorczej o wynagrodzeniach należnych na konkretnych stanowiskach (za styczeń 2020 r. oraz za czerwiec 2020 r.) i ilości etatów na tych stanowiskach. Podkreślił, że wynagrodzenia pracowników Zakładu są finansowe ze środków publicznych i w tym zakresie organy ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dlatego też zwiększenie wydatków na te cele podlega szczególnemu nadzorowi i kontroli.
W związku z tym według Burmistrza, w ramach swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznych miał on prawo przetwarzać informacje o wynagrodzeniu skarżącego na podstawie art. 11 ust. 1, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247 i art. 272 i nast. ustawy o finansach publicznych oraz art. 33 ust. 5, art. 47 ust. 1 i art. 49 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 1 lit. c, e i f rozporządzenia RODO.
W konsekwencji, w skardze na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z [...] września 2011 r. Burmistrz zarzucił temu organowi naruszenie art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit. e rozporządzenia RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247, art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Zdaniem Sądu zarzuty te nie są uzasadnione. Szereg z nich dotyczy przepisów, które nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, nie stanowiły bowiem podstaw prawnych jej wydania. Uwaga ta dotyczy przepisów ustawy o samorządzie gminnym: art. 9 ust. 1, 30 ust. 2 pkt 4, 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1. Należy w szczególności zauważyć, że przewidziane w art. 33 ust. 5 tej ustawy dla kierownika urzędu (burmistrza) uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych obejmują jedynie uprawnienia do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy. Przepis art. 49 ust. 1 dotyczy natomiast gminnych osób prawnych, a nie gminnych jednostek budżetowych.
Tego rodzaju uwagi odnoszą się również do przytoczonych w zarzutach skargi, niektórych przepisów ustawy o finansach publicznych : art. 11 ust. 1 i 3 i art. 44 ust. 1,2 i 3.
Skarżący Burmistrz zarzuca również organowi naruszenie art. 68 i nast. ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 68 dotyczy tzw. kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. Określa pojęcie i cele kontroli zarządczej. Nie wskazuje jednak podmiotów objętych tą kontrolą. Kontrola zarządcza jest traktowana jako jedna z funkcji zarządzania (kierowania) jednostką organizacyjną. Chodzi tu zatem w zasadzie o wewnętrzną kontrolę w jednostkach sektora finansów publicznych. Wskazuje na to treść art. 69 tej ustawy, w którym określono podmioty tworzące sektor finansów publicznych, wyróżniając w art. 9 jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki (pkt 2) oraz jednostki budżetowe (pkt 3.). Gminna jednostka budżetowa jest więc zarówno z punktu widzenia ustrojowego, jaki w świetle ustawy o finansach publicznych, odrębnym od jednostki samorządu terytorialnego podmiotem prawnym. Stąd też w myśl art. 69 tej ustawy organami właściwymi, zapewniającymi funkcjonowanie kontroli zarządczej są odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 1 pkt 2) i kierownik danej jednostki (budżetowej) (ust. 1 pkt 3). Niemniej jednak w Komunikacie nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (akcie niestanowiącym prawa powszechnie obowiązującego) na podstawie tego przepisu ustawy wyróżniono w sektorze finansów publicznych dwa poziomy funkcjonowania kontroli zarządczej (ust. 2.1. Załącznika do Komunikatu nr 23). W myśl tego Komunikatu podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych (I poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostce odpowiedzialny jest jej kierownik (ust. 2.2. Załącznika).
Według Ministra Finansów w ramach administracji rządowej i samorządowej powinna ponadto funkcjonować kontrola zarządcza odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także jednostki samorządu terytorialnego (II poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie odpowiada odpowiednio minister kierujący danym działem administracji rządowej oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa w przypadku samorządu terytorialnego (ust. 2.3 Załącznika).
W kwestii dotyczącej zarzutu skargi co do naruszenia przez organ art. 68 ustawy o finansach publicznych istotne znaczenie ma stanowisko Ministra wyrażone w ust. 2.5. Załącznika. Powiedziano tam, że poza przepisami określonymi w art. 70 ust. 4 ustawy, w ustawie nie przewidziano szczególnych kompetencji dla ministrów i odpowiednio wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych z tytułu odpowiedzialności za funkcjonowanie kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub w jednostce samorządu terytorialnego. Zadania te powinny być realizowane w ramach i na podstawie kompetencji przyznanych ministrom i odpowiednio wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), starostom i marszałkom województw w przepisach odrębnych.
Powiedziano już, że przepis art. 68 ustawy o finansach publicznych określa jedynie cele kontroli zarządczej, a z przepisu art. 69 tej ustawy nie wynika wprost, że kompetencje wójta w zakresie kontroli zarządczej dotyczą również gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis określający cele działania określonego podmiotu władzy publicznej nie stanowi jednak dostatecznej podstawy prawnej do formułowania kompetencji służących realizacji tych celów, w szczególności kompetencji o charakterze dyrektywnym – kierowniczym, zarządczym, w stosunku do podmiotów w sensie ustrojowo i organizacyjnym odrębnych.
Można dodać, że również w piśmiennictwie prawniczym wyraża się pogląd, że poza sferą uregulowań ustawy o finansach publicznych pozostają szczególne kompetencje wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw w stosunku do jednostek podległych i nadzorowanych z tytułu odpowiedzialności za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego (komentarz do art. 69 ustawy o finansach publicznych pod. red. Z. Ofiarskiego, Lex).
Co prawda przepis art. 247 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przewiduje pewne kompetencje nadzorcze organu wykonawczego jednostki samorządowej w stosunku do jej jednostek budżetowych. Stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest bowiem sporne, że przepis ten dotyczy nadzoru nad działaniami podejmowanymi przez podmioty i jednostki podległe organizacyjnie (np. jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe). Należy jednak podkreślić, że ten przepis ma charakter ogólny, nie określa żadnego konkretnego obowiązku prawnego, ani kompetencji dotyczącej tego nadzoru. Wymaga więc wsparcia w postaci konkretnych przepisów zawartych w ustawie o finansach publicznych, umożliwiających rzeczywiste wykonywanie tej kompetencji na podstawie i w granicach prawa (tak w komentarzu do art. 247 ustawy o finansach publicznych pod. red. Z Ofiarskiego, Lex).
Warto wreszcie zwrócić uwagę na to, że ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1668) stanowi, że izby obrachunkowe dokonują kontroli gospodarki finansowej, m. in. samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych (art. 1 ust. 2 pkt 6).
Przepis art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia RODO stanowi, że przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim jest m. in. niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Rozporządzenie nie nakłada wymogu, aby dla każdego indywidualnego przetwarzania istniało szczegółowe uregulowanie prawne. Wystarczy jeżeli z przepisu prawa wynika obowiązek, do którego realizacji konieczne jest przetwarzanie danych, nawet jeśli przepis ten wyraźnie o przetwarzaniu danych nie wspomina.
Zdaniem Sądu w ustawie o finansach publicznych czy w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych aktach prawnych, nie ma przepisów prawnych, z których wynikałby dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego prawny obowiązek, którego wypełnienie czyniłoby niezbędnym przetwarzanie danych osobowych osoby zatrudnionej w gminnej jednostce budżetowej, w zakresie obejmującym m. in. informacje o składnikach wynagrodzenia, liczbie dni przepracowanych i powodach nieobecności w pracy, dotyczące tej osoby.
Prowadzi to do wniosku, że przetwarzanie przez skarżącego danych osobowych pracownika ZGKiM w [...] nie miało uzasadnienia w art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenia RODO. Nie ma również podstaw w art. 6 ust. 1 lit. e tego aktu prawnego (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi). Skarżący nie skonkretyzował interesu publicznego, wymagającego przetwarzania danych osobowych pracownika gminnej jednostki budżetowej. Działanie w ramach sprawowania władzy publicznej wymaga natomiast, zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) konkretnej podstawy prawnej. Nie można więc powoływać się na sprawowanie władzy publicznej, uzasadniające przetwarzania danych osobowych, nie wskazując przepisów prawnych, dających podstawę do konkretnych działań władczych.
Odnosząc się do skargi wniesionej przez ZGKiM w [...] należy przypomnieć, że zarzucono w niej organowi naruszenie art. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit. e RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1,2,3, art. 68 i nast., art. 247 oraz art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a więc w zasadzie naruszenie tych samych przepisów, które wskazał w swej skardze Burmistrz Miasta [...].
Z treści skargi wynika, że skarżący niejako przyłączył się do skargi Burmistrza. Podał, że Burmistrz miał prawne podstawy do przetwarzania danych osobowych pracownika tego Zakładu - gminnej jednostki organizacyjnej. W związku z tym dane te musiały być udostępnione Burmistrzowi przez kierownika tej jednostki, w ramach współpracy i wykonywania poleceń organu kontrolnego (Burmistrza).
Poza tymi ogólnymi stwierdzeniami ZGKiM nie wskazał konkretnych przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę przetwarzania (przekazania) przez niego danych osobowych pracownika tego Zakładu Burmistrzowi Miasta. W szczególności taką podstawą nie jest art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który ustanawia podległość kierownika gminnej jednostki organizacyjnej burmistrzowi jedynie w zakresie spraw dotyczących stosunku pracy tegoż kierownika. Przekazanie Burmistrzowi danych pracownika Zakładu nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy o finansach publicznych, w szczególności w przepisach art. 68 i 69, stanowiących o nadzorze zarządczym, z których nie wynika dla jednostki organizacyjnej gminy żaden obowiązek prawny, dla wykonania którego niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych pracowników tej jednostki. Podstawą prawną przekazania przez ZGKiM danych osobowych pracownika nie jest art. 247 tej ustawy dotyczący ogólnej kompetencji nadzorczej organu stanowiącego jednostki samorządowej w stosunku do jej jednostek organizacyjnych. Z tego ogólnego przepisu również nie można wyprowadzić konkretnego obowiązku przekazywania przez gminną jednostkę budżetową określonych informacji organowi wykonawczemu gminy.
Z tych wszystkich względów nie są uzasadnione zawarte w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez Prezesa UODO.
W ocenie Sądu nie można również zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone przez organ w sposób prawidłowy i nie są sporne między stronami. Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia dostatecznie motywów rozstrzygnięcia, niemniej zdaniem Sądu, nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi Burmistrza, dotyczącego naruszenia przez organ prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), należy zauważyć, że może on odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych.
Z akt sprawy wynika, że organ w piśmie z 21 lipca 2021 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, negatywne rozpoznanie (w dniu wydania zaskarżonej decyzji) jego wniosku o udostępnienie akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 i art. 73 § 1 i § 1a k.p.a., nie pozwala przyjąć, że skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.