II SA/Wa 3866/21

II SA/Wa 3866/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1888/22 - Wyrok NSA z 2025-09-11
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia [...] lipca 2021 r.; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego W. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. o potwierdzenie pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 723 ze zm.) w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.
W uzasadnieniu wskazał m.in., że w wyniku podjętych w sprawie czynności stwierdzono, że W. P. w okresie, którego dotyczy wniosek tj. w od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2020 r. pełnił służbę w Oddziale [...] w [...], w Referacie [...] i w Referacie [...]. Organ podał, że na podstawie informacji pozyskanych od Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismami z dnia [...] listopada 2020 r., z dnia [...] lutego 2021 r., z dnia [...] kwietnia 2021 r. i z dnia [...] maja 2021 r. oraz przeprowadzonej kwerendy akt osobowych, stwierdzono, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2020 r. wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...), co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym. Organ wskazał, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia muszą być rozumiane dosłownie, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste – wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia.
Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U12/13). Organ stwierdził, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń, nie ma podstaw do wydania żądanego przez wnioskodawcę zaświadczenia. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił m.in. brak wyjaśnienia istoty spraw przygotowawczych, w których uczestniczył pod kątem oceny, czy wystąpiły zdarzenia, potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, brak wykorzystania w pełni bazy dokumentów, które winny zostać zbadane w postępowaniu przed wydaniem orzeczenia w I instancji,
a przez to brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wnioskodawca podniósł, że organ I instancji miał wiedzę, że wnioskodawca pełnił służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], miał wiedzę o tym, że wnioskodawca jeszcze przed uzbrojeniem służby celnej uczestniczył w szeregu akcji, związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymania osób, towarów, środków odurzających i psychotropowych(przewodnik psa służbowego) co miało związek z działalnością grup przestępczych, wykonywał inne czynności, wskazane przez wnioskodawcę przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazał na współpracę z ABW, CBŚP i innymi służbami.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazując na ustalenia faktyczne wskazał, że pismem z [...] listopada 2020 r. [...] Wydziału [...] przekazał wniosek o wydanie zaświadczenia do Działu Wsparcia [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...]. Następnie pismem z [...] listopada 2020 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno -Skarbowego w [...] przekazując wniosek do lAS w [...] poinformował DIAS w [...], że z ustaleń dokonanych w ramach Urzędu - w tym stanowiska przedstawionego przez [...] Wydziału [...] - wynika, iż w przeszłości na swoim stanowisku służbowym Wnioskodawca realizował zadania, które potwierdzają okoliczności wskazane we wniosku funkcjonariusza. Wskazano, iż w trakcie realizacji zadań związanych z wykonywaniem obowiązków przewodnika psa służbowego wnioskodawca bardzo często był delegowany na przeszukania realizowane przez jednostki Policji i Straży Granicznej.
Dodano, iż bezpośredni przełożony wnioskodawcy może bezsprzecznie stwierdzić, że funkcjonariusz wykonywał zadania wskazane w rozporządzeniu z [...] maja 2005 r., co najmniej 6 razy w roku w czasookresie od [...] maja 2004 r. do [...] listopada 2020 r., tj. do dnia złożenia wniosku o wystawienie zaświadczenia. Organ podniósł, że jednakże w przedmiotowym piśmie nie wskazano żadnych konkretnych zdarzeń na potwierdzenie ww. okoliczności, jak też nie przedstawiono konkretnych dokumentów. Organ wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] lutego 2021 r. wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] z prośbą o informację, na jakim etapie znajduje się pozyskiwanie przez Naczelnika [...] Urzędu Celno -Skarbowego w [...], informacji niezbędnych do poświadczenia wykonywania tych zadań przez wnioskodawcę, zarazem prosząc o udzielenie odpowiedzi do [...] lutego 2021 r. Następnie pismem z [...] kwietnia 2021 r. Naczelnik [...] w [...] wskazał w nawiązaniu do pisma DIAS w [...] z [...] lutego 2021 r. oraz wniosku W. P., że z informacji uzyskanych od przełożonego ww. osoby wynika, iż wnioskodawca wykonywał przedmiotowe czynności 6 razy w ciągu roku (w latach od 2004 r. do marca 2017 r.). Bezpośredni przełożony (szczegółowe dane podane w piśmie) wskazał na udział wnioskodawcy w takich działaniach, jak: - kontrole nocne w obrąbie organizowanych dyskotek i imprez masowych (jednej nocy dochodziło do kilku rożnych kontroli z narażeniem zdrowia i życia), - kontrole w ramach imprez masowych np. [...], koncert [...],[...], czy wyjazdy do [...] (w ramach tych kontroli wykonywano ponad 6 kontroli, o których mowa w piśmie, w ciągu jednej doby przeprowadzano kontrole nawet w 5 zatłoczonych pociągach wiozących tłumy ludzi na imprezy, przeprowadzano kontrole pojazdów i osób, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że mogą posiadać środki odurzające lub przedmioty niebezpieczne), - kontrole w ramach współpracy z innymi służbami (np. Policją, SG - funkcjonariusz W. P. był w tym okresie przewodnikiem psa służbowego do wykrywania środków odurzających, a w późniejszym okresie do wykrywania wyrobów tytoniowych), - kontrole, przeszukania, zatrzymania i doprowadzanie osób w ramach ujawnień dużych nielegalnych rozlewni alkoholu, krajalni tytoniu, fabryk papierosów organizowanych przez niebezpieczne grupy przestępcze, zabezpieczanie zajętego mienia, zatrzymywanie i dozorowanie osób), - kontrole drogowe, w trakcie których często dochodziło do ekstremalnych sytuacji (np. nie zatrzymywanie się samochodów do kontroli, notoryczne ucieczki, próby zepchnięcia radiowozów pościgowych z drogi), - zabezpieczenia mienia przed jego utratą (np. stacja paliw w [...] przez ponad miesiąc, dozorowanie obiektu). Jednakże w ww. piśmie ponownie nie przedstawiono konkretnych dokumentów na potwierdzenie ww. okoliczności. W dniu [...] maja 2021 r. sporządzono protokół z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych wnioskodawcy, z którego wynikało, iż za okres wskazany we wniosku poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych. Nadmieniono, iż w wyniku przeprowadzonych czynności nie stwierdzono w zasobie dokumentów poświadczających sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie 4 pkt 1 rozporządzenia w wymiarze co najmniej 6 razy w ciągu roku. Następnie pismem z [...] maja 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno -Skarbowego w [...] wskazał, iż organ nie dysponuje materiałami, które mogłyby potwierdzać udział wnioskodawcy - jako funkcjonariusza w czynnościach zagrażających życiu lub zdrowiu podczas pełnienia służby. Zarazem wskazano, że dokonanie w Archiwum lAS w [...] ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdziłyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 roku z pewnością nie przyniesie rezultatu. Dodano, iż pomimo włożonego trudu na pewno cel nie zostałby zrealizowany z konkretnych powodów, albowiem w aktach znajdują się wyłącznie materiały wymagane pod względem formalnym i rzeczowym w konkretnym postępowaniu. Na koniec zaznaczono, iż do akt głównych sprawy nigdy nie były załączane materiały dowodowe inne niż nakazywał przepis prawa lub obowiązujące instrukcje. Szef KAS wskazał, że po analizie na etapie odwoławczym całokształtu materiału sprawy, w szczególności akt osobowych wnioskodawcy, stwierdził, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest prawidłowe, a organ pierwszej Instancji rozważył co do zasady wszelkie okoliczności sprawy w ramach i według zasad postępowania zaświadczeniowego. Wskazują na to rozważania zawarte m.in. na stronach 1 - 3 postanowienia organu I Instancji z [...] lipca 2021 r. W ocenie organu II Instancji przeprowadzone postępowanie przez DIAS w [...] oraz analiza przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego dawały podstawy do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu I Instancji. Organ wskazał na charakter postępowania zaświadczeniowego. Jak wynika z treści zaskarżonego orzeczenia w ocenie organu I Instancji przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez wnioskodawcę czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W toku postępowania organ I Instancji dokonał przeglądu akt osobowych Wnioskodawcy (protokół z kwerendy akt osobowych przeprowadzonej [...] maja 2021 r.), zwrócił się do podmiotów, które mogły posiadać dowody/dokumenty związane z przedmiotowym zagadnieniem, w szczególności Naczelnika [...] Urzędu Celno -Skarbowego w [...]. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Organ II Instancji zauważył, iż w trakcie kwerendy akt nie stwierdzono istnienia dokumentów, które potwierdzałyby wykonywanie przez wnioskodawcę przedmiotowych czynności co najmniej 6 razy w danym roku kalendarzowym zgodnie z zapisami rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Szef KAS wskazał, że w piśmie z [...] lipca 2021 r. nr [...] przekazującym zażalenie do rozpatrzenia przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organowi II Instancji organ I Instancji zaznaczył, iż wnioskodawca pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w okresie od [...] kwietnia 2001 r. do [...] stycznia 2021 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w związku z przejściem na emeryturę na podstawie przepisów u.z.e.f., przy czym od [...] kwietnia 2001 r. do [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...], a od [...] marca 2017 r. do [...] stycznia 2021 r. w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przed przejściem na emeryturę wnioskodawca pełnił służbę w Służbie Celno-Skarbowej na stanowisku specjalisty Służby Celno - Skarbowej w stopniu starszego aspiranta. Organ II Instancji wskazał, że w oparciu o akta sprawy oraz akta osobowe strony ustalił, iż w okresie pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wnioskodawca wykonywał obowiązki służbowe w wykonywał obowiązki służbowe w Oddziale [...] w [...] (do [...] maja 2004 r.) oraz od [...] maja 2004 r. w komórce ds. [...] - w Referacie - [...] w [...] oraz Wydziale [...]. Ze służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wnioskodawca został zwolniony z upływem dnia [...] stycznia 2021 r. Trafnie w ocenie Szefa KAS DIAS w [...] przyjmuje, że zagrożenie życia i zdrowia musi być rzeczywiste - wprost wynikające - a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia życia i zdrowia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale o stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r., sygn. U12/13). Organ odwoławczy podziela pogląd organu I Instancji, że sam fakt pełnienia prze daną osobę służby w danej komórce nie uzasadnia uznania, iż jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z samego faktu pełnienia służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie jej pełnienia, występowało szczególne zagrożenie 11/20 życia lub zdrowia funkcjonariusza nawet Jak służba odbywała s\ą w ramach komórek ds. zwalczania przestępczości, Referacie [...], Wydziale [...] i była związana z wykonywaniem obowiązków przewodnika psa służbowego. W ocenie Szefa KAS w dokumentacji wnioskodawcy brak jest informacji w tym zakresie, które mogłyby stanowić podstawę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Nie można więc podzielić argumentacji wnioskodawcy, iż już sama specyfika zadań realizowanych przez Niego w trakcie służby uzasadnia "z automatu" zaliczenie całego przedmiotowego okresu służby Jako pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że nietrafna jest podnoszona przez wnioskodawcę argumentacja co do uczestniczenia w czynnościach związanych z uczestniczeniem w szeregu akcji związanych z realizacjami mającymi na celu zatrzymanie osób i towarów, pełnieniem służby w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] (w tym Jako przewodnik psa służbowego) czy też współpraca z ABW, CBŚP i innymi służbami, gdyż wskazane czynności realizowane były w ramach normalnych zadań służbowych –jako funkcjonariusza pełniącego służbę w komórce ds. zwalczania przestępczości. Organ I Instancji w ramach przeprowadzonej kwerendy przeanalizował dokumentację z akt osobowych wnioskodawcy, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS wystąpił także do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Jednak podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń (zebrania danych), które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez Wnioskodawcę. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział Skarżącego podczas służby w określonych, konkretnych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I Instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu. Organ wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu organ I Instancji wyraźnie i trafnie wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest materiałów dowodowych, na podstawie których można potwierdzić, że w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podczas całego okresu służby wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w wymiarze co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym. Organ podkreślił, że z analizy akt osobowych przeprowadzonej przez organ odwoławczy, w tym protokołu z ich kwerendy z [...] maja 2021 r. dokonanej przez organ I Instancji, wynika, że w sprawie brak jest dokumentów, które dokumentowałyby wykonywanie przedmiotowych czynności przez wnioskodawcę w wymiarze co najmniej 6 razy w danym roku kalendarzowym służby. Podobnie w ocenie Szefa KAS zwrot "w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy wszystkich sytuacji/czynności wymienionych w tym przepisie. Przy czym analizując tę przesłankę należy mieć na uwadze ww. wyrokTK-z27 maja 2014 r. sygn. U 12/13. Odnosząc się do stwierdzenia Wnioskodawcy, że organ I Instancji miał wiedzę, że Wnioskodawca pełnił służbę w Wydziale [...] w tym w [...] w [...] i Wydziale [...], jak również o tym, że nie poddano analizie specyfiki pracy w ww. komórkach organizacyjnych, zauważyć należy Iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. W postępowaniu wykazano, że organ I Instancji podjął działania mające na celu ustalenie, w oparciu o dostępne organowi dokumenty czy Wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że Skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.
Postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi W. P., reprezentowanego przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucił:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na uznaniu, że: brak jest materiałów dowodowych, dokumentów pozwalających na wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia stwierdzającego wykonywanie obowiązków służbowych w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wcześniej w Izbie Celnej w [...], w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...) za okres od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2020 r., podczas gdy z treści uzasadnienia skarżonego postanowienia wynika, iż organy I i II instancji dysponowały w toku postępowania pismami Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] i bezpośredniego przełożonego skarżącego, które potwierdzały jednoznacznie fakt, iż skarżący realizował przedmiotowe czynności co najmniej 6 razy w roku we wskazanym okresie.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że warunki szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu muszą wiązać się z rzecz5wistymi, obiektywnymi i konkretnymi zdarzeniami [określonymi co do daty, miejsca i przebiegu zdarzenia], co de facto oznacza, że w celu wydania żądanego zaświadczenia, zdaniem organów konieczne jest zaistnienie elementu "bezpośredniości" tych zdarzeń, a co zostało uznane za niedopuszczalne w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13);
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. stanowiącego o zasadzie prawdy obiektywnej w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania kwerendy w Archiwum IAS w [...] sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdziłyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., jednocześnie stwierdzając, iż z pewnością nie przyniosą one rezultatu a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, będącego podstawą odmowy wydania zaświadczenia;
- art. 8 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podczas gdy oba organy nie ustaliły w jaki sposób, według obowiązujących w urzędach celno-skarbowych procedur, wytycznych, regulaminów itp., są dokumentowane lub potwierdzone okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w tym, czy stosowne zapisy w tym przedmiocie dokonywane powinny być przez przełożonych lub ujawniane w odpowiednich raportach lub dokumentach sporządzonych przez samego skarżącego;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy dokonując prawidłowej analizy sprawy i wykładni odpowiednich przepisów prawa, przy zachowaniu zasady praworządności organ II instancji powinien był uchylić postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].
Pełnomocnik na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do niniejszego pisma dokumentów celem wykazania, iż skarżący pełnił w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] grudnia 2020 r. służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy i spełnia przesłanki do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozszerzył argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazał m.in., że zaniechanie odszukania i zbadania rejestrów, które skarżący wskazywał w toku postępowania przed organem 1 instancji, nie może wywierać negatywnych skutków dla skarżącego. Nadto, w zebranym materiale dowodowym przedmiotowej sprawy, znajduje się przecież choćby pismo z dnia [...] listopada 2020 r. Naczelnika [...] Urzędu Celno- Skarbowego w [...], w którym wskazano, iż z ustaleń dokonanych w ramach Urzędu - w tym stanowisko przedstawionego przez [...] Wydziału [...] - wynika, iż w przeszłości na stanowisku służbowym skarżący realizował zadania, które potwierdzają okoliczności wskazane przez niego we wniosku - co najmniej 6 razy w każdym roku służby podejmował czynności dochodzeniowo-śledcze w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podano także, iż w trakcie realizacji zadań związanych z wykonywaniem obowiązków przewodnika psa służbowego skarżący bardzo często był delegowany na przeszukania realizowane przez jednostki Policji i Straży Granicznej. Wskazano również, iż bezpośredni przełożony skarżącego może bezsprzecznie stwierdzić, iż jako funkcjonariusz wykonywał zadania wskazane w rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., co najmniej 6 razy w roku w czasookresie od [...] maja 2004 r. do [...] listopada 2020 r., tj. do dnia złożenia wniosku o wystawienie zaświadczenia. W toku postępowania bezpośredni przełożony skarżącego wskazał szczegółowo, w jakich działaniach w toku swojej służby skarżący brał udział - m.in. kontrole nocne w obrębie organizowanych dyskotek i imprez masowych (jednej nocy dochodziło do kilku rożnych kontroli z narażeniem zdrowia i życia], kontrole w ramach imprez masowych np. [...],[...], [...], czy wyjazdy do [...] (w ramach tych kontroli w ciągu jednej doby przeprowadzano kontrole nawet w 5 zatłoczonych pociągach wiozących tłumy ludzi na imprezy, kontrole pojazdów i osób, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że mogą posiadać środki odurzające lub przedmioty niebezpieczne]. Skarżący jako przewodnik psa służbowego do wykr3wania środków odurzających, a później wyrobów tytoniowych brał udział także w kontrolach w ramach współpracy z innymi służbami, m.in. Policją, Służbą Graniczną. Bezpośredni przełożony potwierdził również, iż skarżący brał udział w kontrolach drogowych, w trakcie których często dochodziło do ekstremalnych sytuacji (np. niezatrzymywanie się samochodów do kontroli, notoryczne ucieczki, próby zepchnięcia radiowozów pościgowych z drogi]. Pełnomocnik podniósł m.in., że organy nie wskazały także, jakie konkretnie czynności podjęto w celu uzyskania dokumentów, w szczególności jakie archiwa zostały przeszukane, jakie dokumenty zostały poddane analizie, czy zbadano zakres obowiązków skarżącego. Skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...]. Funkcjonariusze tego wydziału realizowali najtrudniejsze i najbardziej niebezpieczne zadania leżące w kompetencjach tej służby. Służba pełniona była często w warunkach terenowych, o rożnych porach doby, w zmiennych warunkach atmosferycznych, w ciągłym stresie i koncentracji, kontakcie ze środowiskiem przestępczym, w warunkach niepewności, z koniecznością podejmowania niezwłocznie ryzykownych działań w reakcji na naruszenia porządku prawnego lub w celu zapobieżeniu im.
Szef Krajowej Administracji Skargowej w odpowiedzi na skargę wniósł
o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. W sprawie tej naruszony został przepis art. 218 § 2 k.p.a. Z akt sprawy oraz treści samych postanowień wynika bezsprzecznie, że organy nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego.
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, jak wymaga tego przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z § 6a ust. 2 pkt 3 i 4 przepisy rozporządzenia stosuje się do służby pełnionej w Służbie Celnej od dnia 15 września 1999 r. do dnia 28 lutego 2017 r. oraz w Służbie Celno-Skarbowej od dnia 1 marca 2017 r.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim stanowi
o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Rada Ministrów, na mocy art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego
i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w ww. przepisie rozporządzenia kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.
Wskazania wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości,
że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (v. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60-61).
Zatem art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających
z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.
Warto podkreślić, że zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W wyroku z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/1 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek (...). Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy",
a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 K.p.a.
W sprawie niniejszej organy nie dokonały jednakże niezbędnych ustaleń faktycznych. Organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołując się na pisma pozyskane od Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z [...] listopada 2020 r., [...] lutego 2021 r., [...] kwietnia 2021 r. i [...] maja 2021 r. stwierdził w istocie, że wnioskodawca wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób , mienia lub przywrócenia porządku publicznego co najmniej 6 razy w roku kalendarzowym, zakwestionował natomiast niejako fakt istnienia zagrożenia życia lub zdrowia.
Treść postanowienia organu I instancji nie przedstawia nie tylko treści pism, na których organ I instancji się oparł, ale nie wskazuje też dlaczego uznał, że czynności,
o których mowa w powołanych pismach (i jakie to były czynności) nie kwalifikuje jako czynności podejmowanych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z postanowienia nie wynika w ogóle jakie rejestry, ewidencje bądź inne dokumenty organ przejrzał i przeanalizował do celu wydania zaświadczenia.
W postanowieniu ich nie wskazano. Organ powołał się m.in. na pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym przywołano działania, w jakich brał udział wnioskodawca. Z akt sprawy nie wynika, aby podjęto jakiekolwiek ustalenia w zakresie źródeł tych danych (ustalenie, na podstawie jakich dokumentów, źródeł wskazano te czynności). Z akt sprawy nie wynika też m.in. w jakich dokumentach odnotowywano współpracę np. z innymi służbami (Policja, SG). Z akt i postanowienia nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania w celu ustalenia, czy w ramach współpracy z innymi służbami wnioskodawca wykonywał czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., organ zwrócił się do służb, z którymi współpracował wnioskodawca z pytaniem, czy są w posiadaniu dokumentów poświadczających podejmowanie czynności (w ramach tej współpracy), o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdzenie Szefa KAS, że współpraca z ABW, CBŚP i innymi służbami stanowiła realizowanie czynności w ramach "normalnych zadań służbowych", jako funkcjonariusza pełniącego służbę w komórce ds. zwalczania przestępczości, nie wyklucza automatycznie możliwości podejmowania czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, a zatem występowania sytuacji, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia żądanej treści powołał
się też na pismo Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że nie dokonano pełnych ustaleń w niniejszej sprawie. Wprost w nim wskazano bowiem, że dokonanie w Archiwum Izby Administracji Skarbowej w [...] ewentualnej kwerendy sygnatur spraw, wykazów przekazanych materiałów, protokołów, notatek pod kątem poszukiwania zdarzeń, które potwierdzałyby okoliczności, o których mowa w rozporządzeniu "z pewnością nie przyniesie rezultatu". Podjęto, jak wynika z akt sprawy działania w celu ustalenia dostępności spisów spraw przekazanych do Archiwum, po czym nie dokonano ich przeglądu. Odstąpiono zatem od dokonania podstawowych czynności w postępowaniu zaświadczeniowym.
Te podstawowe uchybienia w prowadzeniu postępowania zaświadczeniowego zaakceptowane zostały w całej rozciągłości przez organ II instancji, który także we własnym zakresie żadnych ustaleń nie poczynił. Organ II instancji wskazał na dokonaną przez organ I instancji analizę zgromadzonej dokumentacji. Nie wskazał jednak, jaka to dokumentacja podlegała analizie organu I instancji. Jedyne na co wskazano to kwerenda akt osobowych (powołano się na protokół z [...] maja 2021 r. z przeprowadzonej kwerendy akt osobowych). Trzeba jednak zwrócić uwagę, że poza stwierdzeniem w tym protokole, że poddano przeglądowi i analizie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych i nie stwierdzono dokumentów poświadczających zdarzenia, sytuacje, czynności wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia, nic w nim więcej nie ma. Nie jest wiadomo, które dokumenty w aktach osobowych doprowadziły osoby podpisane pod protokołem do tego wniosku. Skarżący pełnił służbę m.in. w komórce ds. zwalczania przestępczości. Z postanowień i akt sprawy nie wynika, aby przeanalizowano, jakie dokładnie czynności wykonywał m.in. w tej komórce. Organ całkowicie pominął też zadania, czynności skarżącego wykonywane w ramach współpracy z ABW, CBŚP i innymi służbami. Nie wiadomo co to były za zadania i czy można je kwalifikować jako podlegające § 4 pkt 1 rozporządzenia. Stwierdzenie przez organ II instancji, że czynności w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] jak też współpraca wnioskodawcy z innymi służbami stanowią czynności realizowane w ramach normalnych zadań służbowych, nie oznacza, że organ nie ma obowiązku dokonania ustaleń na podstawie wszystkich istniejących rejestrów i dokumentów, w tym archiwalnych, czy czynności te miały miejsce w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
W związku z tym, że z zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu
I instancji nie wynika, jakie rejestry i dokumenty organy przeszukały, przejrzały, przeanalizowały (poza aktami osobowymi, choć i tu postanowienia nie wskazują jakie dokumenty przeanalizowano), a nadto wprost wynika, że zaniechano dokonania przeglądu istniejących dokumentów (Archiwum), zaszła podstawa do uchylenia obu postanowień. Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie wydane z uchybieniem art. 218 § 2 k.p.a. naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Szef KAS, wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, nie odniósł się nadto do zarzutów zażalenia.
Z zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ dokonał m.in. ustaleń, w jakiej dokumentacji dokumentowano czynności podejmowane w ramach zatrzymania osób, towarów, środków odurzających i psychotropowych, o czym jest mowa w zażaleniu
i aby dokonał ich analizy pod kątem możliwości wydania zaświadczenia.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia żądanej treści organ będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. W tym celu organ podda szczegółowej analizie całą posiadaną dokumentację dotyczącą skarżącego (w tym archiwalną) i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Organ nie będzie przy tym brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie występowanie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 rozporządzenia Uzasadnienie postanowienia powinno szczegółowo wskazywać jaką dokładnie dokumentację, jakie rejestry, czy ewidencje poddano analizie i winno wyjaśniać dlaczego organ nie zakwalifikował określonych czynności, czy zadań wykonywanych przez skarżącego jako spełniających wymogi z § 4 pkt 1 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego (480 zł).