II SA/Wa 386/25

II SA/Wa 386/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3 art. 120 art. 3 par. 1 art. 134 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2015 poz 503
par. 4 i par. 5 ust. 2
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura  Antykorupcyjnego
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2014 poz 1411
art. 5 ust. 1 - 4 art. 89 ust. 1 - 4a i ust. 7
Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. F. na postanowienie Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego (zwany dalej: Szefem CBA, organem) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwana dalej: K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia P. F. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym) stawki uposażenia zasadniczego.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2024 r.) P. F. wystąpił do Szefa CBA o ustalenie od dnia [...] stycznia 2024 r. nowej stawki uposażenia zasadniczego obowiązującej na zajmowanym przez niego wówczas stanowisku służbowym agenta specjalnego, powiększonej o wartość 20%, czyli wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024. Jako podstawę wniosku wskazał art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 184), zwana dalej: ustawą o CBA, ustawę budżetową na 2024 rok oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz. U.
z 2024 r., poz. 745), zwane dalej: rozporządzeniem PRM z dnia 16 maja 2024 r.
Wnioskodawca wniósł nadto o wypłacenie różnicy z tytułu naliczonego uposażenia oraz wyrównanie wszystkich świadczeń wypłaconych w związku z odejściem ze służby w CBA, a także przekazanie do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA zaktualizowanej informacji w zakresie podstawy wyliczenia świadczenia emerytalnego.
Uzasadniając wniosek wskazał na pełnienie służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym do dnia [...] lutego 2024 r., a zatem po wejściu w życie ustawy budżetowej.
Szef CBA, odmawiając postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nowej stawki uposażenia zasadniczego stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia wnioskowanego postępowania z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 61 a § 1 K.p.a., tj. z powodu zaistnienia uzasadnionej przyczyny, w wyniku której postępowanie nie może być wszczęte, bowiem decyzja organu w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego jest aktem z zakresu podległości służbowej.
Organ podał, że wnioskodawca pełnił służbę w CBA do dnia [...] lutego 2024 r., a wniosek o ustalenie nowej stawki uposażenia zasadniczego wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2024 r. Zaznaczył jednocześnie, że rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego zostało wydane w dniu 16 maja 2024 r., a weszło w życie z dniem 1 czerwca 2024 r.
Zdaniem organu, funkcjonariuszowi CBA (a także byłemu funkcjonariuszowi CBA) nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. Jednym z przejawów tak rozumianej hierarchii służbowej jest to, że wyłącznie właściwi przełożeni mają prawo decydowania o mianowaniu funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich awansach na wyższe stanowiska służbowe, jak również o ustaleniu wysokości wynagrodzenia w ramach przedziału określonego przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 689/23 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21.
W skardze na powyższe postanowienie Szefa CBA z dnia [...] stycznia 2025 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji, gdy organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać w tej sprawie decyzję;
2. art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 11 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do wypowiedzi
i twierdzeń wnioskodawcy zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r.;
3. art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym
i prawnym, tj. praktyki własnej organu z wcześniejszych lat, jak i praktyki Szefów innych służb z wcześniejszych lat oraz z 2024 r., którzy każdorazowo i to nawet bez inicjatywy funkcjonariusza podwyższali uposażenia zasadnicze podległym funkcjonariuszom o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń wynikający z ustawy budżetowej na dany rok;
4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego
w sprawie, wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów, oraz które nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy - w szczególności w zakresie uznania przez organ, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, bez wyjaśnienia stronie przyczyn zajęcia tego stanowiska;
5. art. 54 ust. 1 i 3 ustawy o CBA w zw. z § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 503) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (w brzmieniu znowelizowanym na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Anty korupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2024 r. poz. 745) - poprzez niewydanie decyzji personalnej w przedmiocie wysokości uposażenia zasadniczego, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Szef CBA jest właściwy i zobowiązany do wydania takiej decyzji z uwagi na przepisy prawa materialnego;
6. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 (Dz. U. z 2024 r. poz. 122) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2692, ze zm.), poprzez jego niezastosowanie,
a w konsekwencji niepodwyższenie uposażenia w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia [...] stycznia 2024 r.,
w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalony w wysokości 120,0%.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, 3) zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji stwierdzającej (przyznającej) podwyższenie stawki uposażenia zasadniczego skarżącego do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 ze skutkiem od [...] stycznia 2024 r., 5) ewentualnie wskazanie organowi, że rozstrzygając ponownie sprawę winien wykonać wynikający z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 obowiązek podwyższenia uposażenia skarżącego jako funkcjonariusza CBA do wysokości uwzględniającej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 120,0%, ze skutkiem od [...] stycznia 2024 r., 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wniósł nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego
z załączonych do skargi dokumentów: pisma Rządowego Centrum Legislacji nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. oraz pisma organu nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. (na które to pismo skarżący powołał się już we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r.) - na okoliczność wcześniejszego zajęcia przez organ stanowiska, że wprowadzenie przepisów rozporządzenia nowelizującego stawki uposażenia z mocą wsteczną, będzie skutkowało koniecznością podniesienia uposażeń również funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby w pierwszych miesiącach 2024 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024, średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń
w państwowej sferze budżetowej ustalono w wysokości 120,0%. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku. Przywołane przepisy stanowią samodzielną podstawę
i jednocześnie tworzą obowiązek dla podmiotów sektora finansów publicznych do podwyższenia wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej. Pod pojęciem "pracowników" rozumie się także funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zaś pod pojęciem "wynagrodzenia" rozumie się także uposażenia, nagrody roczne i uznaniowe oraz dodatkowe uposażenia roczne, a także zapomogi przysługujące na podstawie odrębnych ustaw funkcjonariuszom (art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw).
Z uwagi na pragmatykę Centralnego Biura Antykorupcyjnego, tj. fakt, że stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy na poszczególnych stanowiskach służbowych muszą być określane rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów (art. 90 ust. 1 ustawy o CBA), zaszła konieczność nowelizacji obowiązującego w tej materii rozporządzenia, w wyniku czego wydane zostało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, które weszło w życie w dniu 1 czerwca 2024 r. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia, stawki uposażenia zasadniczego w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia [...] stycznia 2024 r.
Skarżący podniósł, że pozostawał funkcjonariuszem Centralnego Biura Antykorupcyjnego na dzień [...] stycznia 2024 r., co powoduje, że powyższe rozporządzenie należy bezwzględnie stosować także wobec niego.
Podkreślił ponadto, że na podstawie ustawy budżetowej na rok 2024 nastąpił wzrost kwoty bazowej funkcjonariuszy (która wraz z tzw. mnożnikiem jest podstawą wyliczenia przeciętnego uposażenia) do wysokości 2.088,77 zł (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2024), co stanowi wzrost dokładnie o 20% względem kwoty bazowej na rok 2023 - 1.740,64 zł (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023). Skutkiem tego jest fakt, że budżet Centralnego Biura Antykorupcyjnego został zasilony dodatkowymi środkami na wypłatę uposażeń i innych świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służby, co dotyczy wszystkich funkcjonariuszy pozostających w służbie na dzień [...] stycznia 2024 r. Ustawa budżetowa na rok 2024 weszła bowiem w życie z dniem ogłoszenia, jednak z mocą od dnia [...] stycznia 2024 r. (art. 40 ustawy budżetowej na rok 2024).
Zdaniem skarżącego argumenty podniesione przez organ w zaskarżonym postanowieniu nie są zasadne, zaś samo uzasadnienie nie spełnia ustawowych wymagań, nie zawiera bowiem pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przywołane w jego uzasadnieniu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2023 r. sygn. II SA/Wa 689/23 dotyczyło innego stanu faktycznego sprawy (podwyższenia stawki uposażenia zasadniczego na tej tylko podstawie, że według funkcjonariusza przyznana mu stawka uposażenia była niewspółmierna i nieadekwatna do poprzednio ustalonej na tym samym stanowisku służbowym), który nie obejmował kwestii zapisów ustawy budżetowej, jak i obowiązku wykonania budżetu przez podmioty sektora finansów publicznych, w zakresie przewidzianego w ustawie budżetowej wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Ponadto organ prawie w ogóle nie odniósł się do twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku. Zaniechał wykładni zastosowanych przepisów oraz nie przejawił żadnej woli wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ nie odniósł się do faktu, że skarżący w dniu [...] stycznia 2024 r. pełnił jeszcze czynną służbę, a przepisy rozporządzenia nowelizującego stawki uposażenia należy stosować przy ustalaniu uposażeń właśnie od dnia [...] stycznia 2024 r. Nie odniósł się też do twierdzenia, że w innych służbach takie podwyżki naliczono już w pierwszym kwartale 2024 r., ani do faktu, że organ pismem nr [...] z dnia [...] marca 2024 r. zajął stanowisko, że podwyższenie uposażeń funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby, jest obowiązkiem organu. Wbrew utrwalonej w poprzednich latach praktyce, gdy z urzędu wydawał decyzje o ustaleniu wzrostu wynagrodzenia na podstawie ustawy budżetowej, organ nie wykonał ustawowego obowiązku w tym zakresie.
W ocenie skarżącego, podniesiona przez Szefa CBA podstawa odmowy wszczęcia postępowania – z innych uzasadnionych przyczyn, nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wskazana negatywna przesłanka wszczęcia postępowania zachodzi bowiem w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu organ podjął analizę oraz próbę wykazania skarżącemu, że nie przysługuje mu roszczenie o podwyższenie stawki uposażenia i tym samym możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie, w którym należy przekonywać stronę o braku słuszności jej żądań, siłą rzeczy jest postępowaniem administracyjnym, które musi zakończyć się wydaniem decyzji o charakterze merytorycznym, a nie jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ winien był wydać w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną, której uzasadnienie winno zawierać przedstawienie przesłanek, z powodu których zaniechał wydania decyzji o podwyższeniu stawki uposażenia zasadniczego skarżącego.
Skarżący wskazał również, że przedmiotową sprawą (tj. sprawą skarżącego oraz wielu innych funkcjonariuszy CBA w całej Polsce, pozostających w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej) zainteresował się Rzecznik Praw Obywatelskich, w wyniku czego skierował zapytanie najpierw do CBA, a następnie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Koordynatora Służb Specjalnych. O ile na drugie zapytanie (z dnia [...] sierpnia 2024 r., sygn. [...], którego wydruk skarżący załączył do skargi) Koordynator Służb Specjalnych odpisał, że nie jest władny do ingerowania w indywidualne sprawy funkcjonariuszy, tak na pierwsze zapytanie odpowiedzi udzielił Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia CBA, który pismem z dnia [...] lipca 2024 r. (nr [...]) poinformował, że (cytując za Rzecznikiem Praw Obywatelskich):
"Wskazane przepisy [tj. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat] weszły w życie w dniu 1 czerwca 2024 roku. Nowe stawki uposażenia zasadniczego objęły tylko funkcjonariuszy będących w służbie na dzień 1 czerwca 2024 r. Dodatkowo należy wskazać, że stawki uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego przypisane do stanowisk służbowych określone są w pewnym przedziale kwotowym (tzw. widełkach). Podkreślić należy, że ww. nowelizacja rozporządzenia nie wprowadziła konieczności zmiany przyznanej funkcjonariuszom stawki uposażenia zasadniczego, o ile przyznana im wysokość stawki uposażenia zasadniczego mieści się w granicach zajmowanego przez nich stanowiska służbowego. Zatem wobec osób zwolnionych w okresie od [...] stycznia 2024 r. do dnia wejścia w życie przepisów, zmiany zostały dokonane wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie mieściły się one w nowej siatce płac.
Taki sposób wdrożenia był podyktowany z jednej strony uwarunkowaniami prawnymi, dającymi taką możliwość, z drugiej zaś zasadą swoistej sprawiedliwości wobec funkcjonariuszy. Podwyższenie stawek uposażenia także osobom, które odeszły ze służby doprowadziłoby do zsumowania należnych im korzyści (wyższa stawka oraz wysoka waloryzacja emerytur), co zwiększa ryzyko demotywacji osób pozostających w służbie. Nadmienić należy, że plany zmiany siatki płac były znane już na początku roku i wielu funkcjonariuszy stanęło przed wyborem: wyższe uposażenie czy waloryzacja. Osoby które zdecydowały się skorzystać z wysokiej waloryzacji stanowiły niemal 90% osób zwolnionych do chwili obecnej."
Zdaniem skarżącego nie sposób podzielić powyższej argumentacji. Stawki uposażenia zasadniczego w brzmieniu nadanym ww. rozporządzeniem stosuje się bowiem przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom CBA od dnia 1 stycznia 2024 r., co wynika wprost z treści rozporządzenia. Brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyjęcia, że nowe stawki uposażenia zasadniczego objęły tylko funkcjonariuszy będących w służbie na dzień 1 czerwca 2024 r. Odwoływanie się przy tym do pozaprawnych argumentów jak np. sprawiedliwość wobec funkcjonariuszy czy zwiększenie ryzyka demotywacji osób pozostających w służbie, nie znajdują jakiegokolwiek oparcia w przepisach i z tego względu nie mogą zostać uwzględnione.
Skarżący zauważył również, że według Rzecznika Praw Obywatelskich podobne regulacje zawierają rozporządzenia w sprawie pozostałych służb specjalnych, a niekorzystna interpretacja dotyczy tylko funkcjonariuszy CBA i Agencji Wywiadu.
Szef CBA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Ponadto organ wyjaśnił, że skarżący przedstawił analizę, która co do wywodu w zakresie podstaw prawnych instytucji uposażenia funkcjonariusza CBA jest poprawna i w pełni akceptowana przez organ, jednakże nie dotyczy ona stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy i jest obarczona konstrukcją co najmniej paralogizmu, jak nie sofizmatu, w zakresie postulatu obligatoryjnego obowiązku realizacji żądania skarżącego.
Zdaniem organu, przedstawiona analiza stanu prawnego nie wskazuje, gdzie ustawodawca skonstruował obowiązek, na podstawie którego skarżący wywodzi tezę
o obligatoryjnym i ustawowym obowiązku realizacji jego żądania, a w szczególności gdzie zawarto możliwość awansu finansowego dla byłego funkcjonariusza. Gdyby uznać argumenty skarżącego za słuszne, to konsekwencją jest sytuacja, w której Szef CBA wydaje decyzję o podwyższeniu uposażenia zasadniczego (awansie finansowym) byłemu funkcjonariuszowi, podwyższającej de facto wszystkie prawidłowo obliczone wskaźniki uposażenia ustalonego w dniu zwolnienia ze służby oraz emerytury policyjnej - w przypadku gdy jego uposażenie w dniu zwolnienia ze służby nadal jest zgodne z Tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA - załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
W ocenie organu, Szef CBA nie jest organem uprawnionym do kształtowania wysokości emerytury policyjnej, czy też do ukrytej waloryzacji emerytur policyjnych.
Organ zwrócił również uwagę, że skarżący od początku usiłuje doprowadzić do sytuacji, w której uzyskawszy pełne uposażenie za 15 dni służby w lutym 2024 r., następnie uzyskawszy waloryzację świadczenia emerytalnego o 12,12%, dodatkowo uzyska 20% podwyżki swojej odprawy emerytalnej oraz świadczenia emerytalnego na podstawie ustawy budżetowej, co nie było celem ustawodawcy. Celem przepisu art. 9 ust. pkt lit. c ustawy budżetowej na rok 2024 r. nie była ukryta waloryzacja rent lub emerytur, ale realizacja art. 9 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, czyli regulacja odpowiednio wynagrodzeń lub uposażeń osób zatrudnionych lub pełniących służbę, a nie regulacja uposażenia emerytalnego.
Dalej organ wskazał, że stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich nie wskazuje podstawy prawnej i sposobu realizacji żądania zgłoszonego przez byłego funkcjonariusza - ustalenia nowej wysokości uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA, przy zachowaniu stawek minimalnych bez zmian. Analiza przedstawiona w stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich nie odpowiada na pytanie, na jakiej podstawie prawnej ustalić funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby nową wysokość uposażenia zasadniczego powiększonego o wartość wynikającą z średniorocznego wskaźnika wynagrodzeń w sferze budżetowej i w konsekwencji ze zwiększenia stawek maksymalnych w załączniku do nowelizowanego rozporządzenia - Tabeli stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, gdy uposażenie tego funkcjonariusza w dniu zwolnienia ze służby nadal jest zgodne zobowiązującą Tabelą stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego.
Organ zwrócił również uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wystąpieniu, jak i skarżący, nie odnoszą się również do problemu trybu stosowania przepisów ustawy CBA do byłych funkcjonariuszy, jeżeli nie jest taka sytuacja wskazana w ustawie. Tymczasem każdą zmianę uposażenia funkcjonariusza dokonuje się w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej.
Z kolei powołanie się przez skarżącego na stanowisko Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2024 r. i skonstruowanie na jego podstawie tezy o obligatoryjnym i ustawowym obowiązku realizacji żądania skarżącej pomija kontekst legislacyjny w postaci tekstu nowelizacji rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy CBA oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, aktualnego w dniu sporządzenia stanowiska tj. [...] marca 2024 r.
Przedmiotowe stanowisko odnosiło się bowiem do projektu z dnia [...] lutego 2024 r., którego załącznik do rozporządzenia - Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA różni się od obecnie obowiązującego tym, że projekt przewidywał zmianę stawek minimalnych i maksymalnych na poszczególnych stanowiskach służbowych, a nowelizacja która weszła w życie i obecnie obowiązuje, wprowadziła jedynie zmianę stawek maksymalnych. Stawki minimalne uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy CBA pozostały bez zmian, nie powodując konieczności wydania decyzji korygujących.
Z uwagi na powyższe, nie można uznać stanowiska CBA z dnia [...] marca 2024 r. - w zakresie skutków nowelizacji rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - za adekwatne do aktualnie obowiązującego stanu prawnego.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. stanowiącym uzupełnienie stanowiska przedstawionego w skardze podkreślił, że rozpatrywane w niniejszej sprawie kwestie prawne dotyczą z jednej strony istoty stosunku służbowego i granic uznaniowości przełożonych funkcjonariusza, a z drugiej strony - obowiązków z zakresu finansów publicznych i budżetu państwa, których istnienie można wyprowadzić z przepisów rangi ustawowej, w tym z ustawy budżetowej.
Powstaje zatem zagadnienie prawne, czy realizacja obowiązku podwyższenia uposażenia funkcjonariusza CBA w ciągu trzech miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku, w drodze zwaloryzowania tegoż uposażenia średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń wynikającym z ustawy budżetowej na dany rok, została pozostawiona uznaniu przełożonego tego funkcjonariusza, w ramach przysługującej mu dyskrecjonalnej władzy w zakresie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego, czy też jest to obowiązek na tyle skonkretyzowany, że jego realizacja nie została pozostawiona uznaniowości przełożonego.
Skarżący zaznaczył przy tym, że w sądownictwie administracyjnym nigdy dotychczas nie była analizowana kolizja władzy uznaniowej przełożonego funkcjonariusza z obowiązkiem realizacji ustawy budżetowej.
Zdaniem skarżącego, prymat w niniejszej sprawie mają przepisy rangi ustawowej (tj. przepisy ustawy budżetowej oraz przepisy ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw), a nie przepisy niższego szczebla (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat), czy władza uznaniowa przełożonego funkcjonariusza CBA. Gdyby bowiem przyjąć, że Szef CBA (czy nawet Prezes Rady Ministrów - poprzez wydanie rozporządzenia o określonej treści) może uznaniowo wykonać lub odmówić wykonania obowiązku ustawowego (tu: budżetowego), to w istocie byłaby to nie uznaniowość, a dowolność, wymykająca się spod kontroli instancyjnej i sądowej.
Na poparcie powyższego stanowiska skarżący odwołał się na zasadzie analogii do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt III PK 15/16 wywodząc z niego, że tak jak sądy powszechne nie mają jurysdykcyjnego, w tym kreatywnego, wpływu na korygowanie przepisów ustaw budżetowych, choćby pozostawały one w normatywnej kolizji z regulacjami innych równorzędnych aktów prawnych, tak i nie ma takiej kompetencji Szef CBA. Obowiązek Szefa CBA dotyczący waloryzacji uposażenia zasadniczego o 20% od dnia [...] stycznia 2024 r. jest jego obowiązkiem ustawowym, którego nie może zignorować dla celów własnej polityki kadrowej, bowiem doznaje ona ograniczenia do wykonania ściśle określonych zapisów ustawy budżetowej.
"Uznaniowe" pomijanie niektórych grup funkcjonariuszy przy waloryzacji uposażeń prowadzi w efekcie do naruszenia nakazu jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), a tym samym narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji i oddziałuje na dostęp do służby publicznej.
Nawet jeśli przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe lub o awansie na wyższy stopień służbowy, to prawo to doznaje ograniczenia przepisami, a przez to nie każda sprawa dotycząca uposażenia należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb. W sytuacji, gdy ustawa budżetowa oraz ustawa okołobudżetowa nakazują przełożonemu określone działanie (tu: podwyższenie uposażenia o określony w ustawie budżetowej wskaźnik i w określonym terminie), to kwestia ta nie została pozostawiona uznaniu przełożonego.
W dalszej kolejności skarżący odniósł się do przywoływanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w innych analogicznych sprawach wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. akt K 32/02 i z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt K 1/12 oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt [...] podnosząc, że zostały one wydane w odmiennych stanach faktycznych i z tego powodu nie mają zupełnie zastosowania w sprawie niniejszej.
Skarżący zaznaczył jednocześnie, że choć przepisy rozporządzenia w sprawie stawek uposażenia zasadniczego dają przełożonym funkcjonariuszy CBA pewną ograniczoną swobodę w bieżącym ustalaniu uposażeń swoich podwładnych, to nie można mówić, że swoboda ta stoi ponad obowiązkiem corocznej waloryzacji uposażeń wynikającym z ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń oraz z ustawy budżetowej. W przeciwnym razie doszlibyśmy do absurdalnych wniosków, że szef służby może dowolnie ignorować zapisy ustawy budżetowej i nie waloryzować uposażeń jakichkolwiek lub wybranych przez siebie grup funkcjonariuszy. Idąc tym tokiem rozumowania, jedynie treść rozporządzenia mogłaby zobligować szefa służby do wykonania ustawy budżetowej, a nie treść samej ustawy budżetowej - z czym oczywiście nie sposób się zgodzić.
Gdyby natomiast uznać, że rząd i parlament, uchwalając w ustawie budżetowej średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń, miały na celu wyłącznie zasilenie budżetu danej służby (lub innego zakładu pracy) bez korespondującego z nim obowiązku zwaloryzowania uposażeń (wynagrodzeń) podległych funkcjonariuszy i pracowników, to doszlibyśmy do wniosku, że wykonanie budżetu jest pozostawione zupełnej dowolności przełożonych, i to do tego stopnia, że mogliby oni otrzymanych kwot w ogóle nie wydatkować, de facto wstrzymując waloryzację wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, lub np. zwiększyć wynagrodzenia tylko wąskiej grupy osób lub otrzymane do funduszu wynagrodzeń środki wydatkować jako nagrody uznaniowe. Gdyby tak było, to rząd i parlament, kierując się koncepcją racjonalnego prawodawcy, w ogóle nie uchwalałaby średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń, a jedynie waloryzowały kwotę bazową, która pozwoliłaby na zasilenie budżetu pracodawców bez konieczności waloryzacji wynagrodzeń wszystkich pracowników państwowej sfery budżetowej.
W istocie więc ustawa budżetowa przestałaby być podstawą gospodarki finansowej państwa, a kształtowanie polityki budżetowej państwa zostałoby rozdrobnione na poszczególnych pracodawców i pozostawione niczym nie skrępowanej uznaniowości przełożonych (tu: Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego), w miejsce odgórnego i zharmonizowanego zarządzania finansami publicznymi, opartego na zasadach demokratyczności, jawności i stabilności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl natomiast art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłankę podmiotową, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania oraz przesłankę przedmiotową, której zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania.
Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W sytuacji, gdy zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ jest zobligowany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Zaskarżonym postanowieniem Szef CBA odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Rozstrzygnięcie takie organ wydał w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r., w którym - powołując art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na rok 2024 r. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 maja 2024 r. zmieniające rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - domagał się wydania nowej decyzji personalnej na dzień [...] stycznia 2024 r., w której zostanie ustalona względem jego osoby nowa stawka uposażenia zasadniczego obowiązująca na zajmowanym przez niego wówczas stanowisku służbowym agenta specjalnego, powiększona o wartość 20%, czyli o wartość wynikającą z ustawy budżetowej na rok 2024. Motywując ten wniosek skarżący wskazał, iż okoliczność pełnienia przez niego służby w CBA do dnia [...] lutego 2024 r. oraz treść przepisów ww. aktów prawnych, skutkują podwyżką uposażenia zasadniczego wraz z premią i wysługą lat od dnia [...] stycznia 2024 r.
Skarżący zatem, jako emeryt (wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r.) żądał od organu ustalenia na nowo stawki uposażenia zasadniczego poprzez podniesienie uposażenia, które miał ustalone w czasie, gdy był funkcjonariuszem.
Wskazać w związku z tym należy, że jak stanowi art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy budżetowej na 2024 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692) ustala się średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, z wyłączeniem osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - w wysokości 120,0%. Stosownie natomiast do § 1 ust. 1 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r., na mocy tego przepisu w rozporządzeniu PRM z dnia 6 października 2010 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach służbowych funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zmieniony został załącznik do tego rozporządzenia "Tabela stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy centralnego biura antykorupcyjnego".
W załączniku do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. stawki uposażenia funkcjonariuszy CBA na poszczególnych stanowiskach służbowych określone są "widełkowo", tj. wskazany jest przedział kwot wynagrodzenia przysługującego na danym stanowisku służbowym. Zmiana załącznika do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., dokonana w oparciu o rozporządzenie PRM z dnia 16 maja 2024 r., polegała na podwyższeniu górnej granicy przysługującego wynagrodzenia na danym stanowisku służbowym o 20%. W § 2 rozporządzenia PRM z dnia 16 maja 2024 r. wskazano ponadto, że stawki uposażenia zasadniczego określone w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń należnych funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego od dnia [...] stycznia 2024 r.
Zauważyć należy, że znowelizowane przepisy rozporządzenia nie obligują wprost organu do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom CBA (w tym byłym funkcjonariuszom) o 20%, a jedynie stwarzają taką możliwość. Nowelizacja rozporządzenia z dnia 6 października 2010 r. objęła, jak już wskazano wyżej, wyłącznie podwyższenie o 20% górnej granicy stawek uposażenia należnego na poszczególnych stanowiskach służbowych. Ustalenie przez organ stawki uposażenia konkretnemu funkcjonariuszowi w dalszym ciągu pozostawione zostało uznaniu organu. Funkcjonariuszowi CBA nie przysługuje zaś roszczenie o podwyższenie uposażenia. Wynika to bowiem ze specyfiki stosunku służbowego funkcjonariuszy CBA.
W orzecznictwie wskazuje się, że podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1382/11; CBOSA). Również w postanowieniu z dnia 5 października 2022r., sygn. akt III OSK 1672/21 (j.w.) NSA zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest takim stosunkiem administracyjnoprawnym, którego szczególną cechą jest podległość służbowa, a także nadrzędność i podrzędność w stosunkach służbowych. Zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, inaczej niż jest przy stosunku pracy. Tym samym, przełożony zyskuje znaczną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.
Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym przez organ postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 689/23 (CBOSA), wskazujący, że przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa do decydowania w przedmiocie awansu na wyższy stopień służbowy, czy ustalenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.
Biorąc zatem pod uwagę, że przełożonym funkcjonariuszy CBA pozostawione jest prawo do decydowania w przedmiocie ustalenia wysokości stawki uposażenia zasadniczego w ramach przedziału kwotowego określonego w tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia PRM z dnia 6 października 2010 r., należy stwierdzić, iż Szef CBA nie był zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2024 r. w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o CBA, Szef CBA jest właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. W sprawach osobowych funkcjonariuszy innych, niż wymienione w ust. 1, są właściwi przełożeni, upoważnieni przez Szefa CBA (ust. 2). Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane w drodze decyzji (ust. 3). Mianowanie na stanowisko służbowe odbywa się z uwzględnieniem wykształcenia i kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza (ust. 4).
Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o CBA, prawo do uposażenia powstaje z dniem powołania, powierzenia obowiązków albo mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne (ust. 2). Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i premii oraz z dodatku specjalnego i dodatku stołecznego, w przypadku ich przyznania (ust. 3). Funkcjonariusz otrzymuje premię, której wysokość kształtuje się do 30% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1% (ust. 4). Szef CBA ustala wysokość premii funkcjonariusza na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej CBA, w której funkcjonariusz pełni służbę, a zastępcom Szefa CBA oraz kierownikom jednostek organizacyjnych CBA i ich zastępcom, bezpośrednio (ust. 4a). Uposażenie jest płatne miesięcznie z góry (ust. 7).
Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 503), sprawy osobowe funkcjonariusza dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 2) mianowania na stanowisko służbowe; 3) przeniesienia, delegowania lub oddelegowania; 4) zwolnienia i odwołania ze stanowiska służbowego; 5) zawieszenia i uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych; 6) zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym; 7) stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego; 8) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej; 9) przedłużenia lub skrócenia okresu służby przygotowawczej; 10) przyznania, podwyższenia, obniżenia lub zawieszenia wypłaty uposażenia zasadniczego lub premii; 11) zaliczenia okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej; 12) powierzenia i cofnięcia powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym; 13) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia; 14) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu; 15) zmiany imienia lub nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu.
Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14, załatwia się na piśmie w formie decyzji. Decyzję włącza się do akt osobowych funkcjonariusza. Stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia funkcjonariusza zapoznaje się z decyzją wydaną w sprawach osobowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-14.
Zatem ww. rozporządzenie przewiduje, że sprawy podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, którą włącza się do akt osobowych.
Z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że w decyzji o mianowaniu zamieszcza się 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca, numer PESEL oraz numer identyfikacyjny funkcjonariusza; 4) datę, od której liczy się początek służby; 5) charakter służby (przygotowawcza, stała); 6) stanowisko oraz jednostkę organizacyjną; 7) wysokość stawki uposażenia zasadniczego i wysokość premii; 8) podpis, z podaniem stanowiska, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. Przepis § 7 rozporządzenia stanowi, że mianowanie na inne stanowisko służbowe, przenoszenie, zwalnianie i odwoływanie ze stanowiska służbowego określa się w kolejnych decyzjach. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji, o której mowa w § 7, zamieszcza się: 1) oznaczenie organu wydającego decyzję; 2) datę wydania; 3) podstawę prawną; 4) stanowisko służbowe, imię i nazwisko funkcjonariusza, imię ojca; 5) nazwę jednostki organizacyjnej Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w której funkcjonariusz pełni służbę; 6) rozstrzygnięcie sprawy; 7) uzasadnienie faktyczne rozstrzyganej sprawy; 8) podpis, z podaniem stanowiska służbowego, imienia i nazwiska osoby uprawnionej do wydania decyzji; 9) pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym.
Wprawdzie przepisy rozporządzenia stanowią, że sprawę osobową dotyczącą podwyższenia uposażenia zasadniczego załatwia się na piśmie w formie decyzji, jednakże zauważyć należy, że rozporządzenie mówi o sprawach osobowych funkcjonariusza. Przez funkcjonariusza rozumie się funkcjonariusza CBA (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Skarżący na dzień skierowania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. do organu, tj. na dzień [...] grudnia 2024 r., nie był funkcjonariuszem CBA. Skarżący zwolniony został bowiem ze służby w CBA z dniem [...] lutego 2024 r. (rozkaz personalny Szefa CBA z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...]). Na dzień wnioskowania skarżącego nie łączył zatem z organem stosunek administracyjnoprawny.
Z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że żądanie skarżącego (byłego funkcjonariusza CBA) nie miało związku z awansem funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy, czy zmianą stanowiska służbowego funkcjonariusza (sprawy osobowe). Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022r. sygn. akt III OSK 1672/21; CBOSA).
Brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby Szefowi CBA kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w sprawie uposażenia (podwyższenia uposażenia) byłego funkcjonariusza. Skarżący nie mógł zatem domagać się podwyższenia uposażenia za wskazany okres. W sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia (w formie decyzji administracyjnej), albowiem żądanie wniosku nie dotyczyło sprawy osobowej, tj. podwyższenia uposażenia zasadniczego funkcjonariusza CBA, o której jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy CBA.
W świetle powyższego Szef CBA zaskarżonym postanowieniem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego. Postanowienie to jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, a zatem organ nie stosuje w takim przypadku prawa materialnego. Postanowienie to może być wydane w okolicznościach opisanych w art. 61a § 1 K.p.a., które zaistniały w rozpatrywanej sprawie.
Sąd nie podziela zatem zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., jak również pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, jak również art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ w wystarczającym stopniu odniósł się do żądań skarżącego zawartych we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r.
Odmienna ocena strony od oceny organu, co do tego, że sprawa powinna być rozpatrzona w drodze decyzji administracyjnej, nie oznacza, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11, 7 i 8 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a także wyczerpującej wykładni zastosowanych przepisów i nie zmierza do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy w szczególności w zakresie uznania przez organ że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o podwyższenie wysokości uposażenia zasadniczego, raz jeszcze podkreślenia wymaga, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a zatem organ nie stosuje w takim przypadku prawa materialnego. Kwestionowane przez skarżącego twierdzenie organu, że funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o awans lub o podwyższenie wysokości stawki uposażenia zasadniczego, a tym samym nie przysługuje możliwość żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w takich sprawach nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.
Sąd, kontrolując zaskarżone postanowienie w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o jego nieważności, które byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle ww. przepisu postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter uzupełniający i jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 699/08; CBOSA). Sąd nie powziął wątpliwości co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Sąd wziął pod uwagę, że zaskarżone postanowienie miało charakter stricte procesowy i nie dotyczyło merytorycznych przesłanek ewentualnego wzrostu uposażenia funkcjonariusza CBA.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.