II SA/Wa 3800/21

II SA/Wa 3800/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2117/22 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 88 ust. 1 i ust. 4, art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2017 poz 2136
art. 4 pkt 14
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360z z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1, § 6 oraz § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946) utrzymał w mocy decyzję Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylającą wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o przyznaniu P. T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofającą z upływem dnia [...] lutego 2021 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Nr [...] Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...]
z dnia [...] maja 2015 r. przyznano P. T. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] maja 2015 r., w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny.
W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] maja 2015 r., stanowiącym podstawę ustalenia powyższego uprawnienia, funkcjonariusz poinformował organ, że posiada lokal mieszkalny usytuowany w [...] ([...]) przy ul. [...], z którego czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji, łącznie z przesiadkami, jego zdaniem, przekracza dwie godziny w obie strony.
Po wszczęciu z urzędu w dniu [...] kwietnia 2021 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, P. T. został wezwany do złożenia aktualnego oświadczenia mieszkaniowego w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, czego jednak nie uczynił, mimo zmiany adresu zamieszkania na lokal mieszkalny w [...] ([...]) przy ul. [...], którego również jest współwłaścicielem. Złożył jedynie oświadczenie dotyczące postępowania administracyjnego nr [...].
W oświadczeniu tym poinformował, że najbliższym jego miejscu zamieszkania jest dworzec [...], w związku z czym jest to dla niego zarówno stacja początkowa, jak i końcowa wyznaczająca cel podroży. Czas przejazdu z dworca [...] - [...] i z powrotem trwa natomiast 2 godz. 14 min., wobec czego [...] nie jest miejscowością pobliską i w dalszym ciągu posiada on uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] (zwany dalej Rektorem lub organem pierwszej instancji) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 K.p.a. oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także § 1 ust. 1, § 6, § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o przyznaniu P. T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnął z upływem dnia [...] lutego 2021 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i nie zachodzą negatywne przesłanki przyznania tego prawa, o którym mowa w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia.
Organ wyjaśnił też, że miejscowością pobliską, zgodnie z definicją zawartą w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Organ pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem P. T. zawartym w oświadczeniu dotyczącym postępowania administracyjnego nr [...], że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza w obie strony dwie godziny, na co wskazuje aktualny rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego.
Organ wskazał, że z analizy indywidualnego rozkładu czasu służby oraz obowiązującego rozkładu jazdy środków publicznego transportu zbiorowego wynika, że czas przejazdu na trasie [...] - [...] nie przekracza dwóch godzin w obie strony ([...]– [...]: 6:28 – 7:12, tj. 44 minuty od [...] do [...] marca 2021 r. oraz 6:27 – 7:11, tj. 44 minuty od [...] marca 2021 r., podróż powrotna - [...] – [...]: 16:15 – 17:15- 17:25, tj. 60-70 minut oraz 16:50 – 17:31, tj. 41 minut od 14 marca 2021 r.).
Nawiązując do definicji miejscowości publicznej organ wyjaśnił, że poruszanie się w obrębie jednej i tej samej aglomeracji miejskiej ma charakter komunikacji miejskiej, której nie wlicza się do czasu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, w związku z powyższym do obliczenia czasu przejazdu na trasie [...] - [...] i [...] - [...] uwzględniono dworzec [...], ponieważ z tego dworca wyrusza pociąg z [...] do [...] i do tego dworca przyjeżdża pociąg ze [...] do [...]. Bez wątpienia natomiast przejazd pomiędzy stacjami PKP i oczekiwanie na przesiadkę odbywa się w obrębie tej samej miejscowości, czyli [...], dlatego też nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, o którym mowa w ustawowej definicji miejscowości pobliskiej.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że z materiałów dowodowych zebranych w sprawie wynika, że od [...] marca 2021 r. tj. od wejścia w życie decyzji Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w [...], która zmienia rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w tej Szkole, P.T. ma możliwość dogodnego dojazdu na trasie [...] - [...] i [...] - [...] w czasie nieprzekraczającym dwóch godzin w obie strony. To zaś prowadzi do wniosku, że od [...] marca 2021 r. P. T. nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Komendanta Głównego Policji, P.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby (w tym w dniach ustawowo wolnych od pracy) oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych przez niego w tym zakresie w toku postępowania. Jednocześnie zarzucił, że Rektor naruszył przepisy K.p.a. poprzez dowolne, jednostronne oraz niepełne i rozmijające się z rzeczywistością ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Podkreślił jednocześnie, że zasada bezstronności została naruszona przez organ co najmniej w momencie wstrzymania (zawieszenia) wypłaty równoważnika za brak lokalu z dniem [...] marca 2021 r., i choć przywrócono wypłatę równoważnika (o czym został poinformowany mailem w dniu [...] maja 2021 r.), to ww. okoliczności wskazują, że Rektor, jeszcze przed podjęciem czynności dowodowych i wyjaśniających, przyjął z góry, że nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika za brak lokalu.
P.T. podkreślił nadto, że istota sprawy dotyczy kwestii uznania (bądź nie) [...] za miejscowość pobliską dla [...], tj. polega na obiektywnym ustaleniu, czy policjant mieszka w miejscowości pobliskiej, czy też nie mieszka. Takie rozważania muszą być podejmowane dla każdego policjanta z osobna, gdyż są wprost powiązane z jego faktycznym miejscem zamieszkania.
Zarzucił nadto, że skoro według Rektora stacja położona najbliżej jego miejsca zamieszkania to [...] Dworzec Główny PKP (a nie Dworzec [...]), to organ zobligowany był przyjąć, że najdogodniejszym, tj. m.in. najbardziej skorelowanym z czasem jego służby środkiem transportu, jest bus (przewoźnik [...]). Czas przejazdu z [...] do Dworca PKS w [...] i z powrotem, oferowany przez ww. przewoźnika przekracza natomiast 2 godziny w obie strony (w relacji [...]- [...]: 1 godzina 6 minut; w relacji [...]-[...]: 60-70 minut).
P.T. podniósł jednocześnie, że oprócz zajęć w Wyższej Szkole Policji w [...] w stałych godzinach, wykonuje inne obowiązki (dydaktyczne i niedydaktyczne), wykraczające poza ramy czasowe podstawowego grafiku służby, gdzie dojazd środkami komunikacji zbiorowej jest niemożliwy albo nadmiernie wydłużony. Zwrócił nadto uwagę na kwestię częstej (niewyjątkowej i nieincydentalnej), regularnej i zaplanowanej pracy w czasie wolnym od służby (soboty, niedziele, święta oraz w tygodniu roboczym ponad podstawowy wymiar czasu pracy), z czym związany jest brak możliwości dojazdu środkami transportu publicznego zgodnie z rozkładem jazdy (połączenia nie istnieją lub są nieracjonalne i nierozsądne z punktu widzenia policjanta z uwagi na zbyt długi czas oczekiwania).
Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał m. in., że w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji pojęcie "miejscowości pobliskiej" zostało zdefiniowane w sposób precyzyjny. Zgodnie z tym przepisem, jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Organ odwoławczy podkreślił, że w godzinach służby policjanta, tj. 7:45 - 15:45 rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego (PKP, [...]) między [...], czyli miejscem zamieszkania policjanta, a miejscem pełnienia służby, czyli [...], nie uwzględniając czasu dojazdu do i od przystanku w obrębie miejscowości [...] i [...], nie przekracza w obie strony dwóch godzin.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz ustalony stan faktyczny i prawny, organ odwoławczy stwierdził, że P. T. do dnia [...] lutego 2021 r. nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, był zatem uprawniony do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny. Natomiast od dnia [...] marca 2021 r., kiedy zmieniono rozkład czasu służby funkcjonariuszy pełniących służbę w Wyższej Szkole Policji w [...] oraz biorąc pod uwagę modernizację linii kolejowej nr [...] na trasie [...]-[...]-[...], która spowodowała skrócenie czasu przejazdu na tej linii, miejscowość [...] spełnia przesłankę do uznania za pobliską miejsca pełnienia służby, zatem P. T. posiada lokal w miejscowości pobliskiej względem pełnienia służby i utracił prawo do pobierania przedmiotowego świadczenia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Komendant Główny Policji wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy służący kompleksowemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz przywołał obowiązujące przepisy, stanowiące podstawę prawną decyzji. Ponadto, analizując stan faktyczny sprawy organ bezsprzecznie uwzględnił okoliczność dogodnego dojazdu miedzy miejscem zamieszkania i miejscem służby, zakładając, że policjant powinien przebywać poza miejscem zamieszkania jak najkrócej. Z uwagi natomiast na brak w aktach sprawy grafiku służby na czerwiec i lipiec organ pierwszej instancji nie mógł się do niego ustosunkować wydając decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że P. T. jako wykładowca może mieć sporadycznie nieregularne godziny pracy, co wynika także ze specyfiki pracy nauczyciela akademickiego, jednak w przeważającej większości prowadzi zajęcia w trybie zdalnym i w ustalonych godzinach, tj. 7:45 - 15:45, co wynika z grafiku na okres styczeń - maj 2021 i z decyzji nr [...] Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia rozkładu i ewidencjonowania czasu służby policjantów Wyższej Szkoły Policji w [...].
W skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. T., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przystanek kolejowy [...] jest przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, podczas gdy prawidłowe ustalenie winny prowadzić do wniosku, że przystankiem położonym najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego jest przystanek [...], z którego podróż do miejscowości [...] i z powrotem przekracza dwie godziny,
2) art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że miejscowość [...] jest miejscowością pobliską do [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów winna prowadzić do ustalenia, że miasto [...] nie jest taką miejscowością, ponieważ czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego przekracza w obie strony dwie godziny,
3) art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela /skarżącego/, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, a następnie braku ustaleń w zakresie rozkładu jazdy, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na arbitralnym przyjęciu, że przystankiem tym jest przystanek kolejowy [...], podczas, gdy w toku postępowania administracyjnego strona kategorycznie wskazywała, że przystankiem najbliższym jest [...], a rozkład jazdy środkami publicznego transportu zbiorowego, mając na uwadze rozkład czasu służby skarżącego, wskazywał na czas dojazdu przekraczający dwie godziny,
4) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zarzutów skarżącego zmierzających do kwestionowania ustaleń, co do miejscowości pobliskiej, jak również najbliższego przystanku względem miejsca zamieszkania skarżącego, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania wadliwej decyzji,
5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy w całości decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne winny skutkować wydaniem decyzji uchylającej tę decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...]z dnia [...] maja 2021r. nr [...],
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych,
3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym /zrzeczenie się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości stanowisko przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz prezentowane w toku postępowania administracyjnego.
Podkreślił, że dla sprawy kluczową okolicznością jest ustalenie, czy miasto [...] jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a nadto czy przystanek kolejowy [...] jest przystankiem położonym najbliżej miejsca jego zamieszkania. Zdaniem skarżącego, ustalenia organów obu instancji są w tym zakresie dowolne i wybiórcze, a nadto organy Policji w sposób niepełny zebrały, a następnie wadliwie oceniły, materiał dowodowy.
W ocenie skarżącego organ błędnie przyjął, że w 2021 r. zaszły okoliczności, na podstawie których [...] powinien być traktowany jako miejscowość pobliska (w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji), gdyż dojazd ze stacji położonej najbliżej miejsca zamieszkania środkami publicznego transportu zbiorowego do miejsca pełnienia służby, wynosi w obie strony łącznie poniżej 2 godzin.
Skarżący zarzucił też, że w prowadzonym postępowaniu organ nie uwzględnił wszystkich dowodów w postaci faktycznego czasu służby (w tym w dniach ustawowo wolnych od pracy) oraz aspektu dogodności dojazdu i wyjaśnień złożonych przez niego w tym zakresie. Natomiast przedstawione i przyjęte przez organ okoliczności i ustalenia, każą sformułować zarzut naruszenia w toku postępowania przepisów K.p.a., poprzez dowolne, jednostronne oraz niepełne i rozmijające się z rzeczywistością ustalenie przez organ stanu faktycznego w tej sprawie.
Skarżący podniósł też, że nie podziela stanowiska organu, że stacja [...] nie jest stacją docelową, a jedynie stacją przesiadkową, ponieważ ustawodawca nie wprowadza takiego rozróżnienia na kanwie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Co więcej, nie jest to również element komunikacji miejskiej, który nie wlicza się do czasu dojścia do przystanku, czy czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej. Skarżący podkreślił, że przystanek [...] jest stacją najbliżej miejsca jego zamieszkania. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 94/19, dodał, że "najbliżej" - w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - położone są przystanki, do których (z których) odległość z domu (do pracy) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pracy) ten, do którego (z którego) dojście jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza.
W ocenie skarżącego, błędne ustalenia organów dotyczą także przyjętego do ustalenia czasu przejazdu środka transportu, ponieważ orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje, że zakres przedmiotowy sformułowania "środkami publicznego transportu zbiorowego" nie obejmuje przejazdu prywatnym samochodem. Nie obejmuje on również przejazdu prywatnymi środkami transportu ([...]), choćby były one ogólnie dostępne. Skoro jednak organ przywołał ten konkretny środek transportu, to winien był zbadać, czy świadczone przezeń usługi dowozu do miejsca pełnienia służby (tj. w relacji: [...]) również posiadają walor dogodności dla funkcjonariusza, czy też go nie posiadają. Jednak organ z góry i zupełnie dowolnie przyjął, że dojazd do służby odbywa się środkiem transportu PKP w godzinach 6:27 - 7:11, choć dla skarżącego korzystniejszym rozwiązaniem jest skorzystanie z usług ww. przewoźnika, który oferuje połączenie w godzinach 6:30 -7:36, co oznacza, że łączny przejazd najdogodniejszym środkiem transportu w warunkach wynikających z art. 88 ustawy o Policji, wynosi powyżej 2 godzin w obie strony (w relacji [...]– [...]: 1 godzina i 6 minut; w relacji [...]-[...]: 60-70 minut). W ocenie skarżącego, z nieznanych powodów organ przeoczył lub pominął milczeniem wskazane najdogodniejsze połączenie, choć z własnej inicjatywy przywołał ww. przewoźnika i uwzględnił świadczone przez niego przejazdy w relacji powrotnej [...]-[...]. Skarżący dodał przy tym, że przyjęty przez organ przystanek startowy i końcowy podróży, tj. [...] jest (w przypadku środka transportu BUS) najdogodniejszą dla niego stacją ze względu na korzystne połączenie tramwajowe do/z domu.
Skarżący podniósł nadto, że organy Policji pominęły fakt, że kadra Wyższej Szkoły Policji w [...] realizuje liczne i rozmaite zadania służbowe, zarówno wynikające z potrzeb tej Szkoły, jak i Komendy Głównej Policji i szerzej Policji jako całej formacji, a także na rzecz licznych instytucji i podmiotów zewnętrznych współpracujących ze Szkołą. To również wymaga dopasowania dojazdu z wykorzystaniem dostępnych środków transportu publicznego do czasu wykonywania czynności służbowych. W wielu wypadkach taki dojazd nie istnieje (szczególnie w sytuacji powrotów do Szkoły w późnych godzinach wieczornych) lub też jest niekorzystnie skorelowany z czasem rozpoczęcia i zakończenia służby. Skarżący podniósł przy tym aspekt częstej (niewyjątkowej i nieincydentalnej), regularnej i zaplanowanej, pracy w czasie wolnym od służby (soboty, niedziele, święta oraz w tygodniu roboczym ponad podstawowy wymiar czasu pracy), z czym związany jest brak możliwości dojazdu środkami transportu publicznego zgodnie z rozkładem jazdy (połączenia nie istnieją lub są nieracjonalne i nierozsądne z punktu widzenia policjanta) z uwagi na zbyt długi czas oczekiwania.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin. Po zweryfikowaniu grafiku służby P. T., stwierdzono, że czas przejazdu na trasie [...] – [...] i z powrotem wynosi od [...] marca 2021 r. 85 minut, od [...] marca do [...] marca 2021 r. od 104 minut do 114 minut, czyli nie przekracza dwóch godzin w obie strony i jest dogodnym połączeniem dla funkcjonariusza, czyli w świetle przytoczonych przepisów miejscowość [...] spełnia przesłankę do uznania za pobliską miejsca pełnienia służby, czyli [...].
Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że organ pierwszej instancji badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia, że skarżący przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie.
Wyjaśnił też, że zasada zaufania obywatela do państwa uregulowana w art. 8 K.p.a. nie oznacza, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.
Organ odwoławczy podkreślił też, że skarżącemu zapewniono prawo do czynnego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W trakcie postępowania skarżący mógł składać wnioski dowodowe i zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P. T. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta – Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nie naruszają prawa.
W ocenie Sądu nieuzasadnione są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ w toku tego postępowania art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego, z naruszeniem słusznego interesu strony.
Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946).
Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).
Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.
Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 roku, sygn. akt I SA 2167/97).
Wskazać zatem należy, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 powołanej ustawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.
Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.
Wbrew zarzutom skargi, literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Przepis ten wskazuje bowiem kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. To oznacza, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak np. przystanek PKP z którego można dostać się na stację, z której odjeżdża pociąg do miejsca pełnienia służby. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie.
Tymczasem stanowisko zaprezentowane w skardze mogłoby spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni policjanci zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 486/18, publ. LEX nr 2865695, wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 540/15 publ. CBOSA).
Dlatego też organ prawidłowo ustalił, że z punktu widzenia definicji miejscowości pobliskiej, czasu dojazdu pomiędzy stacją [...], a stacją [...], z której odjeżdżają pociągi do [...], nie wlicza się do czasu przejazdu. Sąd nie podziela odmiennego stanowiska w tym zakresie wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3804/21.
Z akt sprawy wynika, że skarżący ma możliwość dotarcia do miejsca pełnienia służby pociągiem z Dworca Głównego [...] (g. 6:27-7:11), a z powrotem ze [...] do [...] busem (g. 16:15-17:15), lub pociągiem PKP (g. 16:50- 1731), a czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony.
Nieuzasadnione są zarzuty skargi, że przewozy wykonywane przez firmę przewozową [...] nie stanowią publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2136 i 2371), publiczny transport zbiorowy to powszechnie dostępny, regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w przepisach prawa.
Jednocześnie Sąd zgadza się ze skarżącym, że dogodny dojazd, to niekoniecznie dojazd najkrótszy, ale taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że można zasadnie zarzucić organowi nieuwzględnienie porannego (dłuższego) połączenia autobusowego (z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby), o godzinie 6:30.
W ocenie Sądu, nie można przyjąć, że połączenie jest korzystniejsze dla skarżącego, tylko dlatego, że autobus rano przyjeżdża do [...] o godzinie 7:36 (a więc 25 minut później niż pociąg PKP wyruszający z [...] o 6:27), a zajęcia dydaktyczne w Wyższej Szkole Policji w [...] rozpoczynają się o godzinie 8:00. Należy bowiem zwrócić uwagę, że od [...] marca 2021 r., na mocy decyzji Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...], skarżący pełni służbę od 7:45 do 15:45, a więc pociągiem dociera do [...] na 34 minuty przed rozpoczęciem służby.
W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy skarżący pełni służbę od 7:45 do 15:45, to czas dojazdu nie przekracza ustawowego limitu 2 godzin, a miejscowość zamieszkania można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przesłanki z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji są spełnione, gdy łączny czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w przypadku większości służb pełnionych przez funkcjonariusza. W orzecznictwie podkreśla się też potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18, z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19, publ. CBOSA).
Argumentacja przedstawiona przez organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, że prawidłowo uwzględnił on dotychczasową praktykę wykładni i stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zwracając uwagę na realność połączeń i ich dogodność, co oznacza związek z trybem pracy funkcjonariusza. Występujące sporadycznie przypadki prowadzenie przez skarżącego jako nauczyciela akademickiego dodatkowych zajęć (dydaktycznych i nie dydaktycznych) w innych godzinach, lub też w dniach wolnych od pracy, wykraczające poza ramy czasowe podstawowego grafiku służby, nie mogą działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia nie pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Wobec zajętego przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji stanowiska, nie można mu postawić zarzutu błędnej wykładni art. 88 ust. 4 ustawy. Uznając, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, organ odwoławczy zweryfikował ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i prawidłowo stwierdził, że w rozkładzie czasu służby od 7:45 do 15:45 ustalonym decyzją Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...], policjant ma faktyczną możliwość środkami publicznego transportu zbiorowego dojechać w czasie poniżej dwóch godzin do pracy i z powrotem. Na tej podstawie Komendant Główny Policji uznał, że miejscowość, w której funkcjonariusz zamieszkuje jest miejscowością pobliską względem miejsca służby. Wobec tych ustaleń nie można postawić skutecznie organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.
Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu, że skarżący przestał spełniać przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż w związku ze zmianą rozkładu czasu służby wprowadzoną decyzją Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...]oraz w związku z modernizacją linii kolejowej nr [...] na trasie [...], która spowodowała skrócenie czasu przejazdu na tej linii, aktualnie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby.
Tym samym zaszły podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.