II SA/Wa 3782/21

II SA/Wa 3782/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Karolina Kisielewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 1737/22 - Postanowienie NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant referent Edyta Brzezicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. P. w piśmie z 28 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dalej "ustawa emerytalna" (Dz. U. z 2020 r. poz. 723).
W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał przebieg swojej służby. Wyjaśnił, że od [...] kwietnia 1980 r. do [...] lipca 1990 r., a więc przez 10 lat i 4 miesiące, pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej MO w [...] w Wydziale Paszportów. W 1982 r. został skierowany do Wyższej Szkoły Oficerskiej w [...], jednak po roku zrezygnował z dalszej nauki. W 1987 r. ukończył kurs w specjalności Biura Paszportów i otrzymał stopień młodszego chorążego MO. Po przemianach ustrojowych w kraju, z dniem [...] sierpnia 1990 r. podjął służbę w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Rejonowej Policji w [...], którą pełnił przez ponad 21 lat (do [...] sierpnia 2011 r.). z dużym zaangażowaniem, niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia.
K. P. podniósł, że w trakcie służby w Wydziale Paszportów zajmował się sprawami związanymi z wyjazdami służbowymi, obsługą wizową cudzoziemców, a także obsługą Punktu Paszportowego w [...] i nie wykonywał pracy operacyjnej, agenturalnej, czy też czynności związanych z osobowymi źródłami informacji, nie zwalczał opozycji ówczesnej władzy. Wykonując obowiązki służbowe nie naruszał praw i godności innych osób, nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych oraz nie dopuścił się naruszenia prawa.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] lipca 2018 r. (nr [...]), utrzymaną w mocy decyzją z [...] listopada 2019 r. (nr [...]), odmówił wyłączenia stosowania wobec K. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ administracji przytoczył przepis art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej i podał, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy emerytalnej (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.), muszą zostać spełnione łącznie. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z tego wynika, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i może dotyczyć wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, ponieważ jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Była to służba wieloletnia (10 lat, 4 miesiące), podjęta nieprzypadkowo, a strona z całą pewnością przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych tam zadań oraz ich charakterem.
Odnosząc się do art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej organ odwołał się do pism Komendanta Głównego Policji z 29 grudnia 2017 r. i 7 sierpnia 2019 r. oraz pisma z 21 listopada 2017 r. sporządzonego przez Wydział Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] zatytułowanego "Informacja dotycząca przebiegu służby" i stwierdził, że zawarte w nich informacje poddają w wątpliwość rzetelność wykonywania przez K. P. zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. Z powyższych dokumentów wynika bowiem, że w 2006 r. orzeczono wobec niego karę dyscyplinarną nagany za stawienie się w stanie nietrzeźwości na drugi etap szkolenia specjalistycznego dla policjantów służby kryminalnej. Jednocześnie z dokumentów wynika, że skarżący w służbie był awansowany, otrzymywał dodatki służbowe do uposażenia, a także odznaczenia (Brązową Odznakę "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Srebrny Medal za Długoletnią Służbę).
W konkluzji organ administracji stwierdził, że skoro w przypadku skarżącego nie zostały spełnione obie przesłanki wymienione w art. 8a ustawy emerytalnej, to oznacza, że jego przypadek nie jest szczególnie uzasadniony i nie jest dopuszczalne wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. P. na opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r. (nr [...]), prawomocnym wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 103/20, uchylił tę decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu z [...] lica 2018 r. (nr [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ administracji nie dokonał pełnych ustaleń i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, LEX nr 2764543), prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (LEX nr 3007523) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności w aspekcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że skarżący został ukarany za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, a ponadto że został odznaczony Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego" oraz Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę, jednak okoliczności tych nie rozważył w odniesieniu do przepisu art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, nie wyjaśnił dlaczego uzyskane odznaczenia nie przemawiają za uznaniem przypadku skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony. Minister nie przedstawił ponadto w uzasadnieniu decyzji żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które jego zdaniem nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia.
W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest dokonać wyczerpującej oceny tego, czy przypadek skarżącego jest szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Ponadto, organ powinien ocenić powyższe w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]), odmówił wyłączenia stosowania wobec K. P. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.
W jej uzasadnieniu organ administracji odwołał się do informacji o przebiegu służby sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowej Polskiemu w oparciu o art. 13a ust. 1 ustawy emerytalnej (pismo z 31 maja 2017 r.) i podał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa ([...] kwietnia 1980 r. - [...] lipca 1990 r.) nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym (10 lat i 4 miesiące) jak i proporcjonalnym (w stosunku do całego okresu służby, który wynosi 31 lat 4 miesiące i 4 dni). Uzasadniając to zapatrywanie Minister odwołał się m. in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 (LEX nr 3110285).
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, w kontekście spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, że skarżący w toku pełnionej służby był awansowany w stopniu i stanowisku służbowym, posiadał pozytywne oceny, opinie służbowe, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Skarżący był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, a także nadano mu Srebrny Medal za Długoletnią Służbę. Jednak pomimo wskazanych wyżej okoliczności, zdaniem organu nie można uznać służby pełnionej przez K. P. za rzetelną z uwagi na ukaranie go w 2006 roku karą dyscyplinarną nagany, co skutkowało obniżeniem skarżącemu dodatku służbowego. Prowadzi to do konstatacji, że skarżący nie realizował obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, szczególnie z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych, a więc w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przynależność K. P. do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). Członkostwo w tej organizacji świadczy - zdaniem organu administracji – o zaangażowaniu skarżącego w działalność typowo charakterystyczną dla ustroju państwa totalitarnego i utożsamianiu się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami. Organ administracji dodał, że o stosunku skarżącego do ówczesnego systemu świadczy również to, że pełniąc służbę na rzecz państwa totalitarnego ukończył kurs specjalistyczny Biura Paszportów MSW oraz złożył egzamin na chorążego w specjalności Biura Paszportów Służby Bezpieczeństwa, a także podnosił swoje kwalifikacje zawodowe na studiach stacjonarnych w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...], której kierunek kształcenia był w ocenie organu w znacznej mierze wyspecjalizowany na umacnianie ówczesnej władzy (skarżący przerwał studia z uwagi na sytuację rodzinną). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził również w uzasadnieniu decyzji, że w dokumentach przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej nie znajduje się jakikolwiek raport skarżącego, w którym zwrócił się z prośbą o przeniesienie go do służby w innej, "nietotalitarnej" jednostce. K. P. kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa aż do momentu likwidacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi.
W konkluzji organ stwierdził, że długotrwała służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a także jej charakter - ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji - powodują, że nie jest dopuszczalne skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy emerytalnej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
K. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. (nr [...]) zarzucił, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego: tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy emerytalnej, poprzez jego błędną wykładnię i art. 135q ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu zarzutów procesowych zawartych w skardze, K. P. podniósł m. in., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji pominął faktyczny charakter zadań, które wykonywał w Wydziale Paszportów. Skarżący podał, że zajmował się wyłącznie sprawami technicznymi związanymi z wyjazdami służbowymi, obsługą wizową cudzoziemców i obsługą Punktu Paszportowego w [...]. Jego działalność nie była więc ukierunkowana na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Organ administracji poza zakresem rozważań pozostawił również to, że skarżący nie starał się o przyjęcie do Służby Bezpieczeństwa, tylko do Milicji Obywatelskiej, a do służby w SB został przyjęty z powodu braku etatów w Milicji Obywatelskiej.
Zdaniem skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uzasadnił ponadto dlaczego uznał, że uzyskane przez niego odznaczenia nie przemawiają za uznaniem jego przypadku za szczególnie uzasadniony. K. P. podniósł, że organ administracji skupił się wyłącznie na jednym jego przewinieniu dyscyplinarnym i na tej podstawie uznał, że po 12 września 1989 r. nie pełnił służby w sposób rzetelny. Organ administracji nie wziął jednak pod uwagę, że orzeczona kara uległa zatarciu przed terminem, na podstawie wniosku Naczelnika Sekcji Kryminalnej w [...] z [...] maja 2006 r. Minister pominął również, że jego przełożeni w sporządzanych opiniach wysoko oceniali jego służbę, wskazywali na duże zaangażowanie i ponadprzeciętną dyspozycyjność.
W skardze do Sądu K. P. zarzucił również, że w zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia "krótkotrwałości służby" (art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący przytoczył synonimy pojęcia "krótkotrwały" (trwający krótki czas, przemijający, chwilowy) i podniósł, że w zaskarżonej decyzji Minister nie wskazał, ile taka służba miałaby trwać, aby być uznana za krótkotrwałą.
Zdaniem skarżącego, organ administracji niezasadnie również zinterpretował pojęcie "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", przyjmując, że chodzi o realizację obowiązków służbowych na najwyższym poziomie. Zdaniem skarżącego rzetelność należy definiować jako skrupulatność, uczciwość, dokładność, staranność, a brak dowodów na nierzetelne wykonywanie służby (np. w postaci negatywnych opinii służbowych) prowadzić powinno do konkluzji, że służba wykonywana była w sposób rzetelny. Skarżący nie zgodził się ponadto z organem, że nie pełnił służby z narażeniem zdrowia i życia i stwierdził, że świadczy o tym charakter wykonywanych zadań (czynności dochodzeniowo-śledcze) oraz zaliczenie go przez właściwą komisję lekarską do trzeciej grupy inwalidów z powodu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą. K. P. podkreślił, że narażenie zdrowia i życia było wpisane w jego służbę.
Skarżący w skardze zarzucił ponadto Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprawidłową wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej w zakresie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odwołując się do orzecznictwa NSA (m. in. wyroku z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 532/20, LEX nr 3080752, z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2514/19, LEX nr 3042631, z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, LEX nr 2764543) podał, że art. 8a ust. 1 zawiera w istocie jedną przesłankę wyłączenia stosowania przepisów ustawy - "szczególnie uzasadniony przypadek". Przy ustaleniu, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 ust.1, pełnią pomocniczą rolę.
K. P. podkreślił, że jego działalność nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji państwa totalitarnego. O niezaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku nie świadczy również, zdaniem skarżącego, jego przynależność do PZPR. K. P. podał, że był szeregowym członkiem tej organizacji, a organ nie wykazał czynności, które miał tam wykonywać i że były to czynności moralnie naganne.
W uzasadnieniu ostatniego zarzutu postawionego w skardze (art. 135q ustawy o Policji), skarżący podał, że orzeczona wobec niego kara dyscyplinarna uległa zatarciu, co oznacza, że ukaranie w przeszłości nie może być wykorzystywane przez przełożonych np. jako argument stanowiący podstawę braku lub ograniczenia zaufania do tego policjanta.
K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona przez K. P. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2021 r. wydana została w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 103/20. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych Administracji nie ustalił dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej i w konsekwencji naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd podał, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz że niespełnienie któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.
W wytycznych co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że organ administracji przy ocenie zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może pominąć okoliczności dotyczących służby skarżącego, w tym jej charakteru, a także okoliczności związanych ze służbą pełnioną po przemianach ustrojowych, mając na uwadze, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia.
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji.
Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ administracji ani Sąd ponownie rozpatrujący sprawę, nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu. Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4086/21, LEX nr 3246852). Uchybienie obowiązkowi przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku i niezastosowanie się do wynikających z niej wskazań stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym lub orzeczenia wydanego w kolejnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 460/21, LEX nr 3302266 ).
Z tego co już powiedziano, wynika, że Sąd kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu administracyjnego, jest obowiązany ocenić, czy organ administracji zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w tym wyroku.
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty.
Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem NSA, w treści art. 8a ust. 1 ustawy ustawodawca, nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". NSA wywodzi, że niespełnienie przez byłego funkcjonariusza któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, nie wyłącza automatycznie zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu". Taką wykładnię powołanego przepisu zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 103/20, wskazując że zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego.
Należy przypomnieć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przypadek skarżącego nie jest szczególnie uzasadniony, ponieważ K. P. przed 1990 r. długotrwale wykonywał zadania charakterystyczne dla ustroju totalitarnego i utożsamiał się z tym ustrojem. Do takiego wniosku doprowadziły organ fakt, że skarżący pełnił służbę w Wydziale Paszportów, ukończył kurs specjalistyczny Biura Paszportów MSW oraz złożył egzamin na chorążego w specjalności Biura Paszportów Służby Bezpieczeństwa, a także podnosił swoje kwalifikacje zawodowe na studiach stacjonarnych w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...]. Na jego "niekorzyść" świadczy, zdaniem organu, również to, że był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.
Zdaniem Sądu, przedstawione wyżej uzasadnienie niezaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie pozwala na uznanie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonał w sposób należyty wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 27 października 2020 r. Organ administracji nie przywołał bowiem takich faktów dotyczących służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, z których wynikałoby że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Przede wszystkim okoliczność, że skarżący pełnił służbę w Służbie Bezpieczeństwa, nie świadczy sama w sobie o tym, że był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 2470/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4747/21, z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3815/21, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19).
W rozpatrywanej sprawie organ, wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w wyroku z 27 października 2020 r., nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie służby skarżącego, jego zaangażowania w realizację zadań charakterystycznych dla ustroju totalitarnego, nie wyjaśnił jakie to zadania wykonywane przez skarżącego w Wydziale Paszportów świadczyły o tym, że wykonywał służbę "na rzecz" totalitarnego państwa. Formalna przynależność do określonych organizacji nie może być traktowana jako równoznaczna z bezpośrednim zaangażowaniem w realizację tego typu zadań i funkcji. O ile zatem organ administracji nie ustali, że funkcjonariusz, przynależąc do określonej organizacji, pełnił w jej strukturach taką pozycję i podejmował takie zadania, że jednocześnie realizował zadania państwa totalitarnego, jest to okoliczności obojętna dla oceny przesłanek uprawniających do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy emerytalnej.
Z przedstawionych powodów również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne spostrzeżenia dotyczące drogi zawodowej skarżącego (ukończenia kursu specjalistycznego Biura Paszportów MSW oraz złożenia egzaminu na chorążego w specjalności Biura Paszportów Służby Bezpieczeństwa, a także podjęcia nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...]) nie mogą stanowić podstawy do przypisania skarżącemu osobistego zaangażowania w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W szczególności o podejmowaniu takich czynności nie może świadczyć wyznawany światopogląd, czy przynależność do PZPR. Przepis art. 8a ustawy emerytalnej nie odwołuje się ani do światopoglądu, ani przynależności organizacyjnej.
Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że K. P. był awansowany w stopniu i stanowisku służbowym, pozytywnie opiniowany przez przełożonych, wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, a także odznaczany. Ukaranie go karą dyscyplinarną nagany nie pozwala jednak na stwierdzenie, że realizował obowiązki służbowe po 12 września 1989 r. na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Uzasadnienie to, zdaniem Sądu, nie jest dostateczne i nie stanowi wykonania wskazania Sądu co do dalszego postępowania, zawartego w prawomocnym wyroku z 27 października 2020 r. Organ administracji nie wyjaśnił bowiem dlaczego uznał, że wymierzenie kary dyscyplinarnej (która uległa zresztą zatarciu przed terminem) jest okolicznością "przekreślającą" osiągnięcia skarżącego w służbie pełnionej po 12 września 1989 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodaje, że dla stwierdzenia rzetelności działania (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej) nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.
Z tych wszystkich względów skarga K. P. jest uzasadniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wykonał należycie wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 103/20 i w ten sposób naruszył art. 153 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ administracji oceni okoliczności faktyczne sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym wyroku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni, że służba skarżącego w Wydziale Paszportów, odbycie kursu specjalistycznego Biura Paszportów MSW oraz złożenie przez skarżącego egzaminu na chorążego w specjalności Biura Paszportów Służby Bezpieczeństwa, program szkolenia w Wyższej Szkole Oficerskiej im. [...] w [...] oraz cele i zadania PZPR, nie świadczą o tym, że K. P. był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a w konsekwencji o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. Zasadniczym elementem stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej jest ustalenie, czy służba określonej osoby była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 153 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł.