II SA/Wa 375/22

II SA/Wa 375/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Michał Sułkowski
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2497/22 - Wyrok NSA z 2023-10-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały LVI/1756/2021 Rady m. st. Warszawy w sprawie nadania nazwy obiektom miejskim w dzielnicy Włochy m. st. Warszawy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] (zwany dalej także: "Wojewoda" "Organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1, w związku z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] listopada 2021 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] [...] (zwaną dalej także "Uchwałą").
Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn.zm., dalej: "u.s.g"). Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), a także wznoszenia pomników.
W ślad za powyższą regulacją Rada [...] postanowiła w § 1 ust. 1 Uchwały, że drodze w Dzielnicy [...] , zlokalizowanej po północnej stronie ulicy [...], w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...], nadaje się nazwę: ulica [...] (nazwa skrócona: ul. [...]). W uzasadnieniu do projektu aktu wskazano, iż nazwa ta została zaproponowana "w nawiązaniu do dawnych terenów działającej w bliskim sąsiedztwie od połowy lat 60. ubiegłego wieku Fabryki [...]", przytaczając dalej za Encyklopedią Warszawy PWN informację: "[...], [...]", powstałe 1954 z upaństwowionych drobnych wytwórni prywatnych m.in. miodowni firmy K.M.; w skład W. wchodzi [...] zakładów produkcyjnych oraz baza remontowa; największe zakłady produkcyjne mieszczą się przy ul. [...] i [...]; W. produkuje wina i napoje bezalkoholowe".
W rozważaniach prawnych rozstrzygnięcia Wojewoda zwrócił uwagę, że w każdym przypadku Rada [...] w działalności uchwałodawczej związana jest zasadą wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, który to przepis wyraża w istocie dwie zasady: legalizmu, wymagającego działania na podstawie prawa oraz praworządności, wymagającej przestrzegania prawa.
Mając na uwadze zasadę legalizmu nie ulega wątpliwości - i nie jest to przez organ nadzoru kwestionowane - iż Radzie [...] przysługiwała kompetencja wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do nadania nazwy drodze objętej Uchwałą. Organ ten nie przekroczył zatem ustawowego upoważnienia.
Jednakże podjęcie Uchwały, na podstawie której dokonuje się wyboru konkretnej nazwy, musi jednocześnie nastąpić z poszanowaniem wszystkich innych norm zawartych w aktach powszechnie obowiązujących zaliczanych przez art. 87 Konstytucji RP do źródeł prawa, dotyczących działalności samorządu (na co wskazuje zasada praworządności). Nadanie więc przez Radę [...] konkretnej nazwy obiektowi miejskiemu, w tym przypadku ulicy, nie może pozostać w sprzeczności z żadną inną normą zobowiązującą gminę do określonego działania.
Wojewoda stwierdził, że informacje ujęte w uzasadnieniu projektu Uchwały mające wskazywać na motywację wyboru dla ulicy nazwy "[...] " powołują się jedynie na fakt umiejscowienia od połowy lat 60-tych ubiegłego wieku w bliskim sąsiedztwie tego rejonu Fabryki [...] "[...]". Dalsza notka ma charakter encyklopedyczny.
Tak doniosłe wyróżnienie podmiotu poprzez nadanie jego nazwy jednemu z obiektów miejskich, uzasadnione lokalizacją i przedmiotem jego działalności, musi być ocenione w kontekście założeń i celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1119, dalej "ustawa antyalkoholowa") oraz zadań przypisanych do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego. Pomimo uchwalenia ustawy w poprzednim okresie ustrojowym i zmiany społecznego systemu wartości, w aktualnym orzecznictwie nadal się podkreśla konieczność ograniczenia swobody uchwałodawczej gminy na rzecz realizacji celów określonych w ustawie. Stanowisko takie wyrażane jest przede wszystkim na tle uchwał określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednakże nie można mu odmówić charakteru uniwersalnego. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Autonomia tych władz realizowana jest w granicach wyznaczonych prawem.
W kontekście przedmiotowej Uchwały Wojewoda podniósł, że wśród działań wskazanych przez ustawodawcę wymieniono m.in. tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (pkt 1) czy działalność wychowawczą i informacyjną (pkt 2). Celem ustawy nie jest zatem tylko przeciwdziałanie wzrostowi sprzedaży napojów alkoholowych, ale jest dalej idący - to także przeciwdziałanie czy ograniczanie spożycia napojów alkoholowych, promocja trzeźwości, sprzyjanie zmianie obyczajów w tak oznaczonym kierunku, w tym poprzez realizację polityki społecznej i wychowawczej samorządu.
W ocenie Wojewody podjęcie Uchwały stanowiącej wyraz wyróżnienia w nazewnictwie ulic [...] producenta napojów alkoholowych wyłącznie z uwagi na jego lokalizację i przedmiot działalności kłóci się z powyższymi zadaniami, nie ma waloru wychowawczego oraz kształtującego lub wzmacniającego postawę promującą abstynencję (na potrzebę czego wskazuje już sam tytuł ustawy).
Rada [...] stanowiąc przepisy prawa miejscowego nie podporządkowała się zatem celom ustawowym.
Nadto Uchwała i motywacja jej podjęcia nie pozostaje spójna z Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] w 2021 r. przyjętym przez Radę [...] w uchwale nr [...] z [...] grudnia 2020 r. i nie wzmacnia słusznych jego założeń do realizacji. Wskazuje się w nim, że dane podawane zarówno przez agendy światowe (WHO), jak i polską (Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych - PARPA) jednoznacznie wskazują na rosnące w naszym kraju spożycie alkoholu. Promuje się w nim podejście strategiczne do rozwiązywania problemów społecznych, w tym potrzebę wielosektorowości i interdyscyplinarności poprzez prowadzenie działań Programu w oparciu o różne systemy (edukacji, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, wymiaru sprawiedliwości) i branże: edukacja, kultura, zdrowie, sport itp.
Cel główny Programu odnosi się do pojęcia "system przeciwdziałania uzależnieniom od alkoholu" i jednym z jego składowych elementów jest otoczenie zewnętrzne wpływające na przeciwdziałanie uzależnieniom od alkoholu, w tym świadomość i postawy społeczne.
Przyjęcie Uchwały promującej w polityce miejskiej producenta napojów alkoholowych osłabia wszelkie działania podejmowane innej płaszczyźnie w ramach Programu na rzecz wzmacniania idei abstynencji, zdrowego trybu życia, profilaktyki uniwersalnej - nie jest z nimi spójne i skoordynowane.
Wojewoda zwrócił także uwagę, że w świetle tego aktu zakazana jest promocja i reklama, w tym także pośrednia, zarówno napojów alkoholowych (art. 131 ust. 1 i 3 u.a., z wyjątkiem piwa na warunkach art. 131 ust. 2 u.a.), jak i podmiotów wykorzystujących oznaczenie związane z napojem alkoholowym, jego producentem lub dystrybutorem (art. 131 ust. 4 u.a.). Takie rozwiązanie podkreśla wolę ustawodawcy szerokiego podejścia do zakazu, bez jego uzależnienia od efektywności przekazu promującego i reklamującego dla działalności tych podmiotów czy rodzaju, kategorii napoju alkoholowego, co zdeterminowane jest troską o ochronę zdrowia publicznego.
Ma to sprzyjać przeciwdziałaniu alkoholizmowi, powstrzymywaniu się od spożywania alkoholu, ograniczaniu popytu na alkohol danego rodzaju, jak i w ogólności, współkształtowaniu określonej postawy społecznej. Zakaz promocji alkoholu określony w ustawie ma charakter powszechny (dotyczy osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - art. 131 ust. 9 ustawy), a nie tylko podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży alkoholu, a to oznacza, iż promocja alkoholu nie musi pozostawać w związku przyczynowym dotyczącym warunków sprzedaży alkoholu. Nadanie nazwy jednej z ulic nazwą w istocie [...] przedsiębiorstwa - producenta m.in. [...], wykorzystywaną ówcześnie do oznaczania, promocji i reklamy napojów alkoholowych, jest jednocześnie aktualnie promocją i wyróżnieniem tego podmiotu na tle innych, w sposób obiektywnie odnoszący się do napoju alkoholowego, z wykorzystaniem jego nazwy, co potwierdza uzasadnienie Uchwały. Wskazuje ono, że Rada [...] miała świadomość tych okoliczności podejmując akt.
W ocenie organu powyższe względy uzasadniają stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] (dalej: "Skarżący"),
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., zwanej dalej "K.p.a.") - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w ten sposób, że Wojewoda [...] nie przedstawił w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego jakichkolwiek zarzutów względem uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 10500), co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącemu złożenie stosownych i rzeczowych wyjaśnień, których treść miała kluczowe znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji powyższego również
2. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii i dowodów, w tym dotyczących związku nazwy nadanej obiektowi miejskiemu zgodnie z Uchwałą objętą nadzorem z aktualnie nieistniejącym podmiotem prawa oraz terenem, którego nazwa ta dotyczy, co w rezultacie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w postaci przyjęcia przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nazwa ta rzekomo dotyczy producenta napojów alkoholowych w rozumieniu ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i że Rada [...] promuje oraz reklamuje w ten sposób napoje alkoholowe w rozumieniu ustawy antyalkoholowej;
II. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy antyalkoholowej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nadanie nazwy drodze wewnętrznej mające na celu uhonorowanie tradycji i dziejów miejsca, którego ta nazwa dotyczy i ma związek z tym miejscem, stanowiące wyraz realizacji wyłącznej właściwości Rady [...] do podejmowania uchwał na ten temat, uniemożliwia podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, jak również uniemożliwia popieranie tworzenia i rozwoju organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom oraz uniemożliwia zapewnianie warunków sprzyjających tym działaniom, a także że uniemożliwia odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności:
- tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu,
- działalność wychowawczą i informacyjną,
- ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w kraju,
- ograniczanie dostępności alkoholu,
- leczenie, rehabilitację i reintegrację osób uzależnionych od alkoholu,
- zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie,
- przeciwdziałanie przemocy w rodzinie,
- wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez finansowanie centrów integracji społecznej,
2. art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 10 ustawy antyalkoholowej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nazwa nadana obiektowi miejskiemu Uchwałą objętą nadzorem oznacza promocję napojów alkoholowych oraz w rezultacie tego - przyjęcie że podejmując Uchwalę objętą nadzorem Rada [...] naruszyła zakaz promocji napojów alkoholowych, podczas gdy w rzeczywistości w Uchwale objętej nadzorem nie przewiduje się ani publicznej degustacji napojów alkoholowych, ani rozdawania rekwizytów związanych z napojami alkoholowymi, ani organizowania premiowanej sprzedaży napojów alkoholowych, ani też innych form publicznego zachęcania do nabywania napojów alkoholowych;
3. art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 131 ust. 10 ustawy antyalkoholowej w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nazwa nadana obiektowi miejskiemu Uchwałą objętą nadzorem oznacza reklamę napojów alkoholowych oraz w rezultacie tego przyjęcie, że podejmując Uchwałę objętą nadzorem Rada [...] naruszyła zakaz reklamy napojów alkoholowych, podczas gdy w rzeczywistości nazwa nadana obiektowi miejskiemu Uchwałą objętą nadzorem różni się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych, a - poza wszystkim innym - stanowi część nazwy aktualnie nieistniejącego podmiotu, który w momencie nadawania nazwy nie produkuje żadnych napojów alkoholowych, a więc w rezultacie - poprzez błędne przyjęcie przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że przez nadanie tej nazwy Rada [...] publicznie rozpowszechnia znak towarowy napoju alkoholowego lub symbol graficzny z nim związany bądź nazwę lub symbol przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe, nieróżniący się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych, do służy popularyzowaniu znaków towarowych napojów alkoholowych, a w konsekwencji powyższego również:
4. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 131 ust. 10 ustawy antyalkoholowej w zw. z art. 7, 16 ust. 2, art. 164 ust. 3 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483, z późn. zm.; zwanej dalej "Konstytucją RP") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że nadanie obiektowi miejskiemu Uchwałą objętą nadzorem nazwy odwołującej się do nieistniejącego aktualnie podmiotu, stanowiące przejaw honorowania przez Radę [...] tradycji i dziejów [...], w tym tradycji i historii miejsca, którego ta nazwa dotyczy i ma związek z tym miejscem, oznacza rażące naruszenie prawa, pomimo iż podejmując Uchwałę objętą nadzorem Rada [...] nie naruszyła przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał ani przepisów zawierających podstawę prawną podejmowania uchwał, ani również prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a w rezultacie tego - ocenę Uchwały objętej nadzorem z uwzględnieniem kryterium celowości, pomimo iż jedynym dozwolonym kryterium tej oceny jest legalność, i w konsekwencji wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia - pozbawienie Rady [...] możliwości działania w granicach i na podstawie prawa, poprzez podejmowanie - zastrzeżonych dla jej wyłącznej właściwości - uchwał w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, mającej na celu, zgodnie z działaniem na rzecz wspólnoty samorządowej tworzącej [...], honorowanie tradycji i dziejów [...], w szczególności poprzez nadawanie nazw odwołujących się do nieistniejących już podmiotów, które wywarły wpływ na historię [...] i mają związek z terenem, w tym obiektem miejskim, któremu została nadana nazwa.
Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne, zaś Skarżący, w replice na odpowiedź Organu na skargę, podtrzymując zarzuty i twierdzenia dodatkowo wskazał, że organ nadzoru dopiero na etapie odpowiedzi na skargę wskazał część przepisów prawa, które – wedle jego oceny – narusza podjęta przez Radę [...]Uchwała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.")..
Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył Organ, zaś Skarżący w określonym terminie nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy ( k. 53 akt sądowych).
Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w nin. sprawie).
Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., który w oparciu o przepis art. 91 ust. 1, w związku z art. 86 u.s.g stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie nadania nazwy obiektowi miejskiemu w Dzielnicy [...].
W punkcie wyjścia rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.z 2020 r., poz. 713 – dalej, jak dotychczas: "u.s.g."), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.
Powyższe oznacza, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).
W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdził, iż w kwestionowanych przepisach Uchwały doszło do rażącego naruszenia prawa i dlatego Sąd w tym zakresie oceniał zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W tym kontekście Sąd wskazuje, że za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. W doktrynie, jak i piśmiennictwie na tę okoliczność wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Analogicznie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13).
Ponadto, nieważność ma miejsce w przypadku sprzeczności z prawem, wydanie z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa.
W każdym jednak przypadku należy uprzednio stwierdzić, że określone naruszenie miało miejsce, wskazując konkretne naruszone przepisy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., I OSK 284/21).
O stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać.
Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym.
Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie, stanowisko Wojewody o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21; z dnia 15 maja 2019 r., II OSK 721/19).
Dodać też można, że również Trybunał Konstytucyjny zauważa, że za istotne naruszenie prawa "(...) uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (z uzasadnienia wyroku TK z 9.12.2003 r., P 9/02).
Odnosząc powyższe uwagi do realiów sprawy, z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, iż poza sporem jest przysługująca Radzie [...] kompetencja wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do nadania nazwy drodze objętej Uchwałą i tym samym, że Organ ten nie przekroczył ustawowego upoważnienia w tym zakresie, co oznacza, że nie naruszono zasady legalizmu.
Zastrzeżenia Wojewody jako organu nadzoru budzi natomiast nadanie określonej nazwy ulic tj. "ulica [...] ". Zdaniem Wojewody, tak doniosłe wyróżnienie podmiotu poprzez nadanie jego nazwy jednemu z obiektów miejskich, uzasadnione lokalizacją i przedmiotem jego działalności, musi być bowiem ocenione w kontekście założeń i celów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (nazywanej dalej w skrócie: "ustawą antyalkoholową") oraz zadań przypisanych do realizacji jednostkom samorządu terytorialnego.
W ocenie Wojewody, podjęcie Uchwały stanowiącej wyraz wyróżnienia w nazewnictwie ulic [...] producenta napojów alkoholowych wyłącznie z uwagi na jego lokalizację i przedmiot działalności kłóci się z powyższymi zadaniami, a w szczególności, jak podkreślono w odpowiedzi na skargę, z art. 1 ustawy antyalkoholowej, nie ma waloru wychowawczego oraz kształtującego lub wzmacniającego postawę promującą abstynencję (na potrzebę czego wskazuje już sam tytuł ustawy – "o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi").
Przy tak zakreślonej argumentacji organu nadzoru kluczowym jest ustalenie, czy taki sposób sformułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego odpowiada wymaganiom z art. 91 ust. 1 w zw. z 3 u.s.g.
Przepisy te wskazują, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza ten przepis, gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.
Jeszcze raz podkreślić należy, że przepis 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Co istotne, jak słusznie zauważa Skarżący powołując się na ustaloną praktykę orzeczniczą, uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno zawierać zarówno konkretnie określony przepis, z naruszeniem którego organ nadzoru wywodzi skutek w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, jak i ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 686/18).
Zdaniem Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdyż nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Tymczasem jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18).
Jak bowiem słusznie zauważa i argumentuje Skarżący, organ nadzoru nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu ustawy antyalkoholowej, który naruszyła Rada [...], ale zasadnie podnosi, że Rada nie mogła w Uchwale naruszyć zakazu promocji napojów alkoholowych albowiem treścią normatywną Uchwały jest wyłącznie nadanie określonej nazwy opisanemu w niej obiektowi miejskiemu na terenie Dzielnicy [...] [...] (stosownie do jej § 1 ust. 1 i załącznika graficznego). Inaczej określając, w uchwale Rada [...] ani nie przewiduje publicznej degustacji napojów alkoholowych, ani nie przewiduje rozdawania rekwizytów związanych z napojami alkoholowymi, nie organizuje również premiowanej (ani żadnej innej) sprzedaży napojów alkoholowych ani w żaden inny sposób, w szczególności publicznie, nie zachęca do nabywania napojów alkoholowych.
Odnosząc się do kwestii ewentualnego naruszenia zakazu reklamy napojów alkoholowych podnieść należy, że w definicji legalnej tego pojęcia - i w kontekście obejmującym użycie nazwy przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe - ustawodawca łączy dwie co najmniej przesłanki. Po pierwsze, chodzi w niej nie tylko o publiczne rozpowszechnianie nazw (lub symboli) przedsiębiorców produkujących napoje alkoholowe, ale - po drugie: ustawodawca dodatkowo wymaga, by nazwy te
(i symbole) były "nazwami i symbolami nieróżniącymi się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych ".
W ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że nazwa "ulica [...]" stanowi nieuprawnioną, w świetle powyższego, "nazwę przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe, nieróżniącą się od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych", przy czym uprawniony na tym tle jest pogląd, że organ w ogóle błędnie uznał, że nazwa ta dotyczy "przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe" w znaczeniu użytym przez ustawodawcę w ustawie antyalkoholowej.
Organ nadzoru, zdaniem Sądu, całkowicie zignorował fakt, że nazwa "ulica [...] " powstała ze złączenia tzw. członu podstawowego z nazwą w znaczeniu właściwym, tj. członem określającym (por. § 10 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...]września 2017 r. w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich; Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8402, zwanej dalej " Uchwałą Nazewniczą", w zw. z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad zapisu nazw obiektów miejskich - opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej [...]).
W sprawie bezspornym jest, co przyznaje również organ nadzoru, że ta część nazwy odwołuje się do nazwy nieistniejącego aktualnie podmiotu prawa (co wynika wprost z uzasadnienia Uchwały objętej nadzorem).
Jedynie ubocznie zauważyć przy tym należy, że w stosunku do podmiotu: Fabryki [...] [...] Sp. z o.o. w [...] - Sąd Rejonowy [...] w [...] - Wydział [...] postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. ogłosił upadłość, natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] - Wydział [...] umorzył postępowanie upadłościowe.
W związku z tym "sporna" nazwa nie odnosi się, wbrew sugestiom organu, do przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe w rozumieniu ustawy antyalkoholowej.
W podobnym znaczeniu, a więc w powiązaniu z definicją legalną zawartą w art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej należy też interpretować zakaz, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, przewidziany m.in. w art. 131 ust. 4 tej ustawy. W przepisie tym, poprzez użycie terminu "wykorzystują", ustawodawca akcentuje fakt teraźniejszości działań w nim wymienionych.
Zauważyć również trzeba, że także definicja legalna reklamy napojów alkoholowych zawiera dodatkową przesłankę, przy spełnieniu której dopiero można by ewentualnie twierdzić, że w świetle przepisów prawa ma miejsce (niedozwolona) reklama napojów alkoholowych. Mianowicie w świetle art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy antyalkoholowej wymaga się, aby publiczne rozpowszechnianie nazwy przedsiębiorcy produkującego napoje alkoholowe (nieróżniącej się, jak zaznaczono, od nazw i symboli graficznych napojów alkoholowych) miało na celu (służyło) "popularyzowaniu znaków towarowych napojów alkoholowych".
W rozstrzyganej sprawie przesłanka ta nie została przez Organ nadzoru udowodniona.
Jak trafnie wskazał Skarżący, organ nadzoru zbagatelizował też okoliczność, że z § 3 ust. 1 Uchwały Nazewniczej wynika, że nazwy obiektów miejskich na terenie [...] kształtuje się z uwzględnieniem pewnych zasad ogólnych. Jako jedne z najważniejszych tego typu zasad prawodawca uznał "zachowanie zgodności z tradycją i dziejami [...]" (§ 3 ust. 1 pkt 2), "utrzymywanie nazw utrwalonych w tradycji i pamięci miejskiej" (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz "uwzględnianie cech charakterystycznych dla danego obiektu miejskiego lub terenu, na którym znajduje się ten obiekt" (§ 3 ust. 1 pkt 4).
Taka też motywacja podjęcia "spornej" uchwały została zawarta w jej uzasadnieniu, w którym wyraźnie wskazano, że obiekt miejski, którego Uchwała ta dotyczy, znajduje się w bliskim sąsiedztwie działającej dawniej Fabryki [...] "[...] ", i dlatego właśnie z takim wnioskiem nazewniczym wystąpił Burmistrz [...].
Co szczególnie istotne, z uzasadnienia Uchwały, jak również z analizy akt sprawy wynika, że ww. nazwa, wbrew dowolnym, ocennym i arbitralnym poglądom organu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie ma na celu jakiejkolwiek promocji czy reklamy napojów alkoholowych (należy zauważyć, na co także trafnie wskazuje Skarżący, że z pełnej nazwy podmiotu prawa - na cele używania tej nazwy w nazewnictwie obiektów miejskich na terenie [...] - zostało usunięte sformułowanie "Fabryka [...]"), ale służy wyłącznie zachowaniu w pamięci historii i tradycji określonego terenu.
Nazwa ta, wypełniając dyrektywy przewidziane w § 3 ust. 1 Uchwały Nazewniczej, pozwała "ocalić od zapomnienia" dawne dzieje: historię i tradycję terenu, na którym dawniej prowadzone było określone przedsiębiorstwo, które (w ten czy inny sposób) trwale zapisało się w historii i dziejach miasta (produkując m.in. słynne wówczas musztardy, ocet, napoje gazowe oraz prowadząc wytwórnię napełniającą syfony).
Dlatego też, zdaniem Sądu, za zupełnie dowolne i pozbawione dostatecznych przesłanek należy traktować twierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Rada [...] promuje albo reklamuje (w jakikolwiek sposób) napoje alkoholowe na swoim terenie (czy tylko na terenie objętym ww. nazwą).
W ocenie Sądu, uszło też uwadze organowi nadzoru, że w [...] funkcjonuje specjalne ciało o charakterze opiniodawczo-doradczym w sprawach nazewnictwa obiektów miejskich: Zespół Nazewnictwa Miejskiego. Zespół ten wydaje opinie w przedmiocie nadania nazwy (por. § 14 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nazewniczej), a w jego skład wchodzą m.in. historycy oraz znawcy tradycji i dziejów [...] (§ 26 ust. 1 Uchwały Nazewniczej).
Pomimo tak specjalistycznego grona żaden z członków tego Zespołu nie wskazał w toku wydawania wymaganej opinii, by ww. nazwa mogła zostać uznaną za uchybiającą ustawowemu zakazowi promocji i reklamy napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu przyjąć też należy w stopniu graniczącym z pewnością, że gdyby tzw. "przeciętnego obywatela", w tym nawet mieszkańca [...], a więc z założenia osoby, która powinna znać historię swojego miasta, zapytać czy tak nazwana ulica "kojarzy się" z propagowaniem albo reklamą napoju alkoholowego, to odpowiedź na takie pytanie byłaby oczywiście negatywna. Zgłoszona nazwa nawiązuje bowiem bardziej do historii terenu i byłego zakładu przetwórczego, niż produkcji wina, na co zresztą zwrócił uwagę Zespół Nazewnictwa Miejskiego (por. pkt 3 sprawozdania z posiedzenia Zespołu Nazewnictwa Miejskiego z dnia [...] lipca 2021 r. - wyciąg z tego sprawozdania obejmujący pkt 3 w aktach sprawy).
W świetle przytoczonych okoliczności, w ocenie Sądu, organ nadzorczy nie tylko nie wskazał konkretnych przepisów, z naruszeniem których organ nadzoru wywodzi skutek w postaci konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, ale podzielić należy opinię skargi, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w praktyce pozbawił Radę [...] prawa do podejmowania uchwał mających na celu upamiętnienie w nazewnictwie obiektów miejskich na terenie [...] tradycji i dziejów miasta.
Jak już bowiem podniesiono na wstępie rozważań, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., Rada [...] jest wyłącznie właściwa do podejmowania uchwał w sprawach nadawania nazw drogom wewnętrznym. Działania w tym zakresie należy przeto uznawać za realizację konstytucyjnie przyznanego jednostkom samorządu terytorialnego i ich organom stanowiącym prawa do działania w zakresie zadań własnych, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zwłaszcza mających na celu ochronę tradycji i dziejów oraz zachowania w pamięci historii określonego terenu).
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, skarga wniesiona w nin. sprawie jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów z art. 91 ust. 3 u.s.g., gdyż ogranicza się jedynie ogólnikowo do stwierdzenia o niezgodności Uchwały z ustawą antyalkoholową. Organ nadzorczy nie wykazał przy tym, że Uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi, konkretnymi przepisami prawa ustawy antyalkoholowej, a naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony Skarżącej kwotę 480 zł stanowiącą koszty zastępstwa procesowego określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).